刘继同：健康中国制度建设与全球健康福利治理

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刘继同（北京大学公共卫生学院教授）

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健康中国制度建设、健康福利外交与全球健康政治学议题

新冠疫情深刻影响了国际政治经济、社会文化秩序与国家外交政策，健康福利外交在健康中国建设与全球卫生治理两者的内外呼应、交织互动中更为凸显，全球健康政治学议题应运而生。全球健康政治学是健康政治学从传统研究领域（主权国家范围内）向国际关系层面的扩展和延伸。健康政治学的概念内涵和分析框架十分丰富，是健康与政治学两个核心概念的有机结合。健康政治学为理解、认识和研究国家政治权利、国家健康权力与国民疾病、健康关系提供了重要的理论性基础。全球健康政治学的概念、理论是国家卫生、国际卫生范式向全球卫生治理范式转变的产物，与政治经济、社会文化深度全球化趋势密切相关。尤其是在全球政治经济高度社会化和相互依赖背景下，一国范围突发的重大公共卫生事件极易演变为全球性突发的重大公共卫生事件，其同时涉及国家层面的国家健康政治学与国际关系层面的全球健康政治学议题。重大公共卫生事件一旦发生，各国政府和有关人员需第一时间对病毒性质、危险程度、突发公共卫生事件作定性分析和政治判断；对突发性公共卫生事件防控作出快速反应和战略部署，组织、生产、调配和使用各类防疫资源；行使国家强制权力，发挥健康应急组织动员和政府应急行政指挥统筹协调能力；统筹、组织、协调、分配和管理医疗救治人力、物力、财力及相关信息，加强应急医政管理；查明传染源并阻断传播渠道，统筹规划、分区分类和科学防控，降低感染率与病死率；一手抓疫情防控，一手抓恢复生产，确保正常工作和生活秩序，保证社会安定和谐大局。这意味着国家在涉及国内和全球性突发公共卫生事件的应对中扮演着核心政治领导角色。

在国际关系层面上，国家与国家间如何共同应对突发性公共卫生事件，阻断传染病的国际传播渠道，确保本国人民生命安全健康福利和正常社会秩序，成为关系各国安全与发展的重要政治任务，全球健康政治学面临远比国家健康政治学更为错综复杂的政治环境和更为严峻的政治挑战。世界各国政治制度，政治哲学与执政理念，国家权力结构与政党政治，政府政治行为与决策模式，国家立法、司法与行政关系，财税体制与政府间财政关系，外交政策与国际关系模式，均直接影响国家对突发公共卫生事件的政治反应、政治决策以及国际政治关系。全球性、突发性公共卫生事件的全球健康政治学实践充分说明，以传染病防控为主题的全球卫生外交已由“低层级政治”领域议题，历史性地转变为“最高层级政治学议题”，这将给全球健康政治学发展带来深远影响。

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医药健康体制改革与健康中国制度建设目标

新冠疫情既是国家和全球重大突发公共卫生事件，也是对国家重大疫情防控体制机制和公共卫生应急管理体系以及国家治理体系和治理能力现代化的一次重大考验；同时，也使我们回顾、反思、总结和评估医药健康体制改革成效，尤其是健康中国建设目标、发展方向与制度建设路径。

2020年2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议的重要讲话中强调，“针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实，完善国家重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”，并就此提到15个体系、9种机制和4项制度，显示出改革的超强力度。

新冠疫情既有传染病流行和重大公共卫生事件的未知性、突发性和不可预见性，又有一定的必然性和客观性。纵观人类文明历史和中外医学史发展过程，除营养性疾病和自身免疫性疾病外，人类对生命、身体、疾病、病因、病毒、医学和健康的认识在不断深化。然而，尽管现代生物医学飞速发展，但在众多疾病面前依然无能为力，难以确定患病原因和途径。身体奥秘、细菌、病毒、病因和疾病传播渠道等方面的未知是传染病突发和不可预见的客观成因，而突发公共卫生事件将检验各国公共卫生体系和国家健康照顾服务制度及相关治理能力。世界各国国境卫生检疫和公共卫生预防制度表明，良好、现代的公共卫生和健康服务制度可以有效避免重大突发公共卫生事件；预防性公共卫生体系可以有效避免传染病传播扩散。

就中国而言，改革开放以来，医疗卫生与健康领域由卫生改革、医药卫生体制改革、三医联动模式全面融入健康中国建设，健康中国建设既是医药卫生体制改革的目标和方向，又是国家医改的政治承诺和行动策略，还是改变以疾病治疗为中心，创建现代健康社会、健康照顾服务制度和健康生活方式的主题。1997年，《中共中央 国务院关于卫生改革与发展的决定》确定了卫生改革与发展主题。2000年，《国务院办公厅转发国务院体改办等部门关于城镇医药卫生体制改革指导意见的通知》提出，从药品生产流通改革、医疗保险制度改革和医疗机构三医领域进行改革的思路，“三医改革”模式应运而生。2000年后，医药卫生体制改革成为主题，医疗、医保和药品并列，碎片化和分隔化趋势明显。2009年，《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革意见》肯定了医药卫生体制改革。总体来说，改革开放以来，各阶段卫生体制改革的共同、最大问题是改革目标不明。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把维护人民健康摆在更加突出的位置，召开全国卫生与健康大会，确立新时代卫生与健康工作方针，印发《“健康中国2030”规划纲要》，发出建设健康中国的号召，明确了建设健康中国的大政方针和行动纲领，人民健康状况和基本医疗卫生服务的公平性可及性持续改善。健康中国建设，要把保障人民健康放在优先发展的战略位置，坚持基本医疗卫生事业的公益性，聚焦影响人民健康的重大疾病和主要问题，加快实施健康中国行动，织牢国家公共卫生防护网，推动公立医院高质量发展，为人民提供全方位全周期健康服务。

03

社会福利理论与人类共同性健康福利理论

医药卫生体制改革、健康中国建设和国家全球健康福利外交政策的政治哲学与理论基础，是现代医疗健康照顾服务制度和国家全球健康福利外交政策模式的核心议题，其所涉及概念内涵丰富、外延广泛，构成要素复杂多样，类型繁多、层次鲜明，是制度建设的基础。

总体来说，理论主要由哲学理论、总体性和一般性理论、专业学科性理论和实践性理论四种类型组成。哲学主要回答为什么和目标问题；总体性和一般性理论主要回答是什么和范围内容问题；专业学科性理论主要回答基本原理、基本知识和基本技能等问题；实践性理论主要回答如何实施和推进的问题。对社会福利理论和人类共同性健康福利理论而言，政治哲学、福利哲学、社会哲学和生命哲学主要探讨价值观和价值目标，决定制度价值取向。总体性和一般性理论主要是指对某种社会制度或社会政策予以全面性、系统性解释的学说，例如医疗健康制度理论、社会保险与社会医疗保险理论、社会福利与健康照顾服务理论等。总体性和一般性理论通常是社会制度建设的理论指导和理论基础。专业学科性理论泛指从某个专业学科角度解释社会现象的学说，如外交学理论。处于最基础理论层次的是实践理论，泛指那些有关如何具体从事社会服务和行政管理活动的操作学说。

现代社会制度建设需要这四类理论，且理论质量越高，制度建设质量越高。当前，中国医药卫生体制改革、健康中国建设和全球健康福利外交面临一系列问题，亟需基础理论支撑。首先，医疗保险、医疗保障、医疗照顾、健康、健康照顾、福利和福祉等核心概念界定不清，各个核心概念的内涵外延、相互关系、内在逻辑与边界混淆模糊，反映出基础理论研究的短板。

其次，医疗卫生服务本质属性或性质是什么，这是最基础、最核心和最关键的理论问题。计划经济时期医疗卫生服务性质是单一“福利”性质。1997年，《中共中央 国务院关于卫生改革与发展的决定》首次提出：“我国卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业。”由此形成福利与公益二元属性理论定性，为弱化政府卫生筹资主体责任以及公立医院市场化筹资提供理论支持。2000年以来，医疗卫生服务领域“福利性”鲜见，独留“公益性”。然而，公益性与福利性存在本质区别，笔者认为卫生服务的正确性质应是“福利性”，而非“公益性”。

再次，医疗卫生服务性质决定了卫生服务筹资责任主体是谁。划分国家和公民在健康照顾中的权力、权利、责任、义务和利益，其核心是医疗卫生服务体系筹资补偿模式和理论视角。改革开放以来，反映美国文化的卫生经济学对医药卫生改革影响颇深，很长一段时间公立医院成为挣钱的“企业”，导致公立医院市场化筹资盛行，医院规模数量过快扩张，医疗费用急剧增长，并出现医患关系紧张的现象。事实上，医疗卫生制度应是福利性质，国家应是健康服务筹资主体，其理论基础应是卫生财政学。

最后，医疗卫生与社会福利制度分隔，造成健康与福利职能分散在民政和卫生部门。这样人为将健康与福利分开，反映了对健康与福利间内在逻辑关系的认识不足，以及将福利作为小概念的理论困境。中国医药卫生体制改革、健康中国建设和全球健康福利外交的共同理论基础应是社会福利理论、人类共同健康福利理论和人类命运共同体理论。党的十八大以来，习近平总书记多次强调健康中国建设，增进人民健康福祉强调要着眼于满足人民日益增长的美好生活需要。习近平总书记关于健康中国建设的重要讲话建构了中国美好社会与系统完整健康福祉理论体系。福利概念的基本涵义是幸福、美好的生活。笔者认为，福祉高于福利，是现代社会福利制度的最高层次。

在人类的多种需要中，身心健康与福利需要具有客观性与普遍性，健康福利是全人类的共同需要。这意味着全人类生命安全、身心健康、健康福利处于人类命运共同体的基础要素层级，亦是其主体构成，地位极为重要。简言之，健康中国建设与构建人类命运共同体相关理论为全球健康福利外交和全球健康治理提供了重要理论基础。

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全球疾病防控、医疗健康照顾服务制度结构与健康福利外交

全球医疗健康照顾服务制度已成为全球社会福利制度最基础和最重要的组成部分，在促进经济社会协调发展、提高全人类健康福利水平、维护世界和平与发展等方面，发挥着越来越大的作用。早在19世纪上半叶，就有人提出了国际合作和“社会控制传染病”设想，1851年第一届国际卫生大会（International Sanitary Conference, ISC）在巴黎召开，旨在为贸易和航运提供重要服务，虽工具性色彩浓厚，但揭开了现代意义上多边防疫行动的序幕。1892年第七届国际卫生大会在威尼斯召开，为防治霍乱制定了国际公约，随后欧洲兴起地方性预防传染病运动。第一次和第二次世界大战既极大地推动了临床医护发展，又使人们深感全球医疗健康的重要性。1948年4月7日，世界卫生组织（World Health Organization, WHO）成立，标志着全球医疗健康照顾服务制度建设进入新时代。1951年，世界卫生组织会员国颁布的首部《国际公共卫生条例》（International Sanitation Regulations）规定了霍乱、鼠疫、流行性斑疹伤寒、回归热、天花和黄热病共6种会员国必须报告的疾病。1969年，第22届世界卫生大会对《国际公共卫生条例》作修改补充并将其更名为《国际卫生条例》（International Health Regulations, IHR）。1969年通过的《国际卫生条例》旨在预防疾病传播，是唯一具有法律效力的国际协定。然而《国际卫生条例》仅适用于霍乱、鼠疫和黄热病三种烈性传染病，反映了冷战时期的有限性国际卫生服务格局。2003年SARS疫情暴发后，有限性国际卫生服务体系的局限性暴露无遗，极大地滞后于全球防疫需要。为此，《国际卫生条例（2005）》显著扩大了疾病覆盖范围，涵盖各种不分来源、对人类造成重大伤害的疾病，包括新发和原因不明疾病，由此真正形成全球性疾病防控和医疗健康服务制度。由历史经验看，此次新冠疫情也必将再次促使各国加快全球疾病防控和医疗健康服务制度建设进程。

现代性、全球性公共卫生型疾病防控体系和医疗健康照顾服务制度范围广泛、内容繁多，层次结构分明。该制度体系主要分为家庭与个人、地域社区与社会组织、地方政府与地方社会、主权国家与中央政府、区域性国际社会和全球化社会六个层次。全球疾病防控和医疗健康福利制度体系的基础和主体是国家性制度。自1851年首次国际卫生大会召开以来，人类对国际卫生领域的传染病防控、国际公共卫生和全球健康的认识和应对发生了历史性转变：由免受外部健康风险与疫病威胁的“自我保护”转向“全球健康安全合作”；由主权国家的国境边界扩大到整个国家领土范围之内；由主权国家作为唯一行为体转变为多元行为体；健康议题由“低层级政治”战略升级为“最高层级政治议题”，等等。

全球性疾病防控和医疗健康照顾服务体系的第一个也是最高层次是以“全球化社会”为基础的“全球健康”制度。1948年尤其是1970年代经济全球化以来，全球医疗健康照顾服务制度体系处在全面、快速发展过程之中。该制度的国际社会基础是政治、经济、社会和文化全球化，其是地球村式全球化社会的形成，以及超越主权国家的全球化政治权力、政治危机、政治治理体系和民主政治秩序议题的历史产物。该制度涉及的国家行为体、联合国机构和非国家行为体十分多样，其主要职责是制定国际规则。

第二个层次是位居全球化社会之下的“区域性国际社会”，例如东亚地区、太平洋地区等。在经济全球化尤其是区域经济贸易一体化背景下，地区性传染病防控和健康合作更为重要。例如，中日韩三方卫生合作始于卫生安全领域，在对非典疫情和禽流感疫情协调处理中逐渐改善，主要表现为在亚太经合组织、10﹢3合作工作计划、中日韩卫生部长会议机制下开展的多边及双边卫生合作，合作领域从传染病防控延伸至非传染性疾病防控、食品安全、全民健康等广泛领域。

第三个层次是现代民族国家与中央政府的疾病防控和国家医疗健康照顾服务体系。这是全球性疾病防控和医疗健康照顾服务体系中最基础、最重要和最核心的制度层次。在全球化社会中，每个国家尤其是经贸大国的疾病防控和医疗健康照顾服务制度质量决定和影响着全球整体制度质量。这是因为国际经贸规模越大，潜在的国际健康风险和威胁也会越大。医疗卫生、生态环境与人类健康息息相关，是最普惠的社会民生事业和公共产品。

第四个层次是地方政府和地方社会的医疗健康服务制度。无论是对于单一制国家而言，还是对联邦制国家而言，地方政府和地方社会都是重要的层次，这是全球性健康规则、国家性健康政策法规制度与地方社会文化交汇融合、相互影响、贯彻实施和制度建设的最主要的社会地理空间。因为所有传染病源头、伤残疾病风险、防疫措施和医疗健康照顾服务活动都发生在地方社会。新中国成立初期，各类疫病肆虐。我国政府在整合和利用医疗卫生、组织、资金、人才等方面资源过程中，将全国疫病防控、国家改造和社会移风易俗结合起来，采用多样化资源整合的方式，发挥多方面合力作用，建立了及时便捷反馈与纠错机制，将“防病”、“医愚”与“治心”相结合，化“危”为“机”，成功遏制了疫病流行，减少了人口死亡，夯实了执政的社会基础。

第五个层次是地域社区和社会组织的医疗健康服务制度。地方社会的基础与主体是地域社区和各式各样的社会组织，这是基层社会的主体。这次新冠疫情防控的经验说明：社区既是疫情防控主战场，又是疫情防控最薄弱环节。因此应该对地域社会和社会组织层面的疾病防控和医疗健康照顾服务制度建设予以更多关注、更快推进。

第六个层次也是最基础层次是个人与家庭。个体既是全球健康、国家健康体系中最基本、最重要的行为主体，又是全球、国家健康体系中最基础与最核心的组成部分，身兼健康风险制造者与受益者双重角色。人的价值尊严、生命、身体、疾病和生活说到底是每个个体的事，因此从这个意义上说个人健康责任最为重要。中外历史经验说明，唯有身心健康的现代国民，才能构建全球健康社会。

全球健康福利外交是全球医疗健康照顾服务制度和“福利国家”制度建设的历史产物，深刻反映世界各国外交政策模式、国家利益和全人类共同性健康福利需要的结构转型方向。通过对欧洲医学史的文献回顾可以发现，国家之间最早的卫生外交活动起源于威尼斯港口的隔离检疫制度，19世纪中叶转化为以传染病防控为主的“国际卫生外交”，19世纪晚期的主题演变为“公共卫生外交”和“临床医疗外交”。1948年世界卫生组织成立后，主题变为“健康外交”，后健康外交日益重要。

2009年，联合国第六十三届会议63/33.《全球卫生与外交政策》决议中提出“全球健康外交”概念（Global Health Diplomacy, GHD），标志着人类社会健康外交和全球性健康外交时代来临，意义深远。更为重要的是，由于发达国家普遍建立“福利国家”制度，将健康与福利密切结合在一起，多国政府组建“健康与福利部”，健康外交变为健康福利外交，反映了政府职责定位的规律。简言之，全球健康外交范式反映了预防全球健康风险和全球健康治理已经进入全球最重要政治议题序列。

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全球健康福利外交范围、内容与优先议题

中国公共卫生外交、全球健康外交和健康福利外交的相关实践极为丰富，但相关研究刚刚起步。这种状况与健康中国建设、全球健康治理、外交政策与国家利益战略转型以及塑造负责任大国国家形象和构建人类命运共同体的要求有一定差距。文献回顾发现，医疗外交、公共卫生外交、卫生外交、健康外交、全球健康外交和健康福利外交的研究相较实践滞后，呈现出研究领域狭窄、研究队伍匮乏、研究成果不足等问题，亟需改变。

其一，从医疗外交到公共卫生外交、卫生外交、健康外交，再到全球健康外交和健康福利外交，其概念的内涵外延由小到大，反映了人们对医疗、健康、福利、外交和全球健康概念理解的不断深化。医疗外交概念范围最小，主要局限于临床医疗照顾服务活动。公共卫生外交概念特指公共卫生领域的外交活动，主要取决于各国政府官方界定的公共卫生服务范围。卫生外交是个较大概念，反映卫生系统对健康概念的习惯用法。健康外交是一个较新概念，主要受国务院机构改革与健康中国建设相关政策影响。全球健康外交既是最新概念，又是范围内容最丰富和层次最高的概念。相较而言，健康福利外交概念的范围最广泛，内容最丰富，处在现代社会福利制度建设的最高层次。

其二，有关“健康外交”的研究总体发展趋势是由小概念“医疗外交”向大概念“健康外交”转型，由国家层次的国家性健康外交向全球层次的全球性健康外交转变。国内与国外在全球健康外交研究范围、内容与优先领域上存在明显差异。在CNKI中分别以“关键词”和“篇名”进行文献检索，截至2023年5月，“卫生外交”相关中文文献数量最多，“健康福利外交”相关中文论文为零。这反映出我国公共卫生外交、健康外交和健康福利外交相关研究的滞后状况。相较而言，国外研究视野更加宽广、宏观、更具战略性，研究目的和研究问题更加清晰、准确，社会政策与健康福利理论视角更加突出、鲜明，研究成果总体质量和政策转化率更高。有学者认为，全球健康外交是政府和非国家行为体试图协调和整合的一致性全球政策解决方案，以改善全球健康实践活动。

在全球化社会背景下，亟需以人类共同健康福利理论为基础设置全球健康外交政策议程。全球健康福利外交范围广泛，内容繁多，主要涵盖纵向层次结构，横向水平范围，纵横交织的互动关系，以及不同历史发展阶段优先领域与战略重点四大类研究议题，覆盖人类社会生活所有领域，涉及所有类型的国家与非国家行为体，全面性、总体性和综合性特征明显。其纵向层次结构主要涉及全球、区域、国家、地方、社区和个人六个层次，国家和个人是主体。横向水平范围涉及全球层次国际政治、经济、社会、文化秩序，国家层次与地方层次的政治、经济、社会、文化生活，个人层次的生活环境、基本需要、生活状况与全人行为健康模式。纵横交织的社会互动关系、矛盾冲突和两难选择主要反映为各种结构化关系和互动模式。不同时期、不同历史发展阶段的优先领域与战略重点主要体现社会发展的时代性和阶段性。

全球健康福利治理议题包括如下八类。第一，全球健康福利政治哲学。在全球健康福利外交的全球政治哲学、外交政治学、国际关系政治学、健康政治学、福利政治学和人类社会共同价值观研究议题中，执政党的政治哲学、国家执政理念、价值观、价值目标、社会主流价值理念等是研究的主要内容。政治哲学的政治行为主体涉及联合国机构、跨国公司、主权国家、地方政府和其他非国家行为体，以及所有拥有一定政治权力的组织。中外历史经验证明，国家政治哲学和主流价值观尤其是政治文化传统是国家制度安排的灵魂。全球、主权国家和地方政府的政治哲学和主流价值观决定全球健康福利外交实践。

第二，全球健康福利政治学。全球政治学、国际政治学、国际援助政治学、地缘政治学、战争与和平政治学、国家与党派政治学、医疗健康政治学、福利政治学和个人生活政治学，政治与行政的关系，国家政治、政党政治、意识形态与外交关系、国防外交与军事、传统安全与非传统安全、政府行政、立法与司法三权互动关系模式、政府政治决策与选择、法律与法治、政治制度、政党政治与利益集团、公民权利和病人权利等是主要研究议题。政治权力、经济权力、科技权力、社会权力、专业权力和全球权力等是主要研究领域。简言之，全球健康政治学不是国家健康政治学的简单扩大，而是全球化社会的健康政治学。

第三，全球健康福利制度基础理论。全球化政治哲学、健康福利哲学与全球化政治学、健康福利政治学的有机结合，促使全球化社会健康、福利制度框架与相关规则、法令、公约顶层设计及战略规划成为当前全球健康福利政治学、全球健康福利外交、全球健康治理和重构新型国际政治、经济、社会、文化秩序中极为基础且具有政治学意义的任务。纵观全球卫生历史发展轨迹和当代全球健康治理实践，全球化社会环境、病毒与病菌、传染病和疾病类型、现代实验医学和临床医学、医疗、公共卫生与健康、疾病谱与死因谱、国家与非国家行为体、单边双边和多边外交关系、国际卫生条例与全球健康治理规则、国际卫生与全球健康制度的范围、内容与优先领域等诸多方面，均已发生全球性和实质性变革，原来由欧美少数国家主导和建构的全球健康治理体制、机制、规则已无法适应全球化社会需要，亟需根据全球化社会的需要和共同构建人类命运共同体的目标重构全球健康体系。

第四，全球健康福利体系顶层设计与国际规则、公约、战略、规划。全球健康福利外交的全球化社会本质属性与理论基础，以及外交政策、国际关系、医疗健康服务、社会福利制度的本质与理论基础，既是全球健康福利外交的基础理论议题，又是健康福利制度建设最重要和最关键的理论前提。中外历史经验证明，理论基础、理论质量和理论研究质量决定了制度结构与质量。不同的理论基础、视角既决定了人们思考什么问题、看到什么，又决定了人们的选择和行为。例如，新现实主义、新自由主义作为理性主义方法的代表，主张国家利益是天然固有的，外生于国际体系，并且包含物质主义的内涵；建构主义则认为，国家利益是由国际体系建构的，国际体系结构不仅可以改变国家行为，更重要的是可以建构新的国家身份和利益。简言之，理论深度和理论高度，尤其是反映客观规律的正确理论是制度建设的思想基础与指南。

第五，全球健康福利财政学。在该类研究中，全球传染病防治和公共卫生财政筹资模式、全球医疗照顾服务体系财政筹资机制、全球健康照顾服务财政筹资模式，主权国家和国家内地方政府医疗健康服务财政筹资模式是主要研究议题。理论上来说，由于世界主要国家政府均将医疗健康服务的本质属性界定为“福利”性质，医疗健康服务筹资主体是政府，福利性质医疗健康服务既是最基本的人权，又是现代服务政府的基本职责，因此医疗健康财政制度模式在“福利国家”体制中是理所当然和普遍规律性的制度安排。

医疗费用政策不仅决定医疗机构和医护人员行为决策，而且直接影响病人就医行为和决策。此次新冠疫情中，国家根据国家防控形势重大变化进行传染病公共卫生财政制度建设，迈出建立现代性公共卫生财政制度框架的重要一步。在新冠疫情防控中，从医疗费用由患者负担到国家医保局对全国医保系统提出“两个确保”要求，确诊患者医疗费用由国家承担，再到所有确诊、疑似病例医疗费用均由国家财政承担，体现了公共卫生服务典型的公共产品和公共福利性，为打赢新冠疫情防控阻击战奠定了公共卫生财政制度基础。

第六，全球福利制度体系普遍规律。全球医疗健康福利体系的结构转型方向和发展趋势体现人类疾病发展的客观性、普遍性规律。人类疾病客观性和普遍性发展规律是世界各国医疗卫生服务尤其是健康照顾服务制度设计的基础。纵观人类社会发展史，人类社会面临的疾病风险焦点由烈性传染病转为一般性和常见性疾病，又转为慢性非传染性疾病（心脑血管疾病、糖尿病、高血压等）；由生理性躯体疾病转为精神、心理健康和行为健康疾病，人类疾病谱和死因谱变化是健康服务发展客观规律的重要影响因素。

第七，全球健康福利治理体系。全球健康福利治理体系、国家利益与人类共同利益、国际关系与外交模式等全球健康福利治理体系议题，主要包括以主权国家为主体的健康行政管理体系和非国家行为体的全球社会健康治理体系，联合国与主权国家、主权国家之间健康福利外交与国际经贸关系，中央政府与地方政府之间健康福利财政关系，全球性健康福利治理主体之间互动关系模式，等等。

第八，个人健康福利。全球性健康福利中个人生命安全、身心健康、健康福利状况和健康生活方式等议题逐渐受到重视。传统理论中，国际关系、外交政策和国家利益的行为主体均是主权国家，因此个体不在研究范围。冷战结束后，以治理和保护政治群体、实现人的福利和健康为最终目标的整合概念——“人的安全”理论形成，反映传统军事安全观变化，外交政策更多体现了对“人”的关切。传统国际关系理论认为，现实主义国家安全具有防御属性，现代民族国家目标首先是安全，其次才是福利。任何国家都必须在维护领土和主权安全前提条件下，才可进一步实现个人健康、生活质量和社会福利目标。然而，在全球化和相互依存加深背景之下，社会建构主义理论提出，行为体在认同和利益方面相互作用的负面结果，才是构成人类安全威胁的根本原因。由此，个体健康成为全球健康福利的基础。

06

全球化社会和以国家为主体的全球健康战略

全球化社会形成的背景下，全面推进健康中国建设与构建人类命运共同体迫切需要中国特色的以现代国家为主体的全球健康战略。纵观全球卫生健康外交历史发展轨迹，其发展过程可大体划分为19世纪的国际卫生会议时期、20世纪世界范围内全球卫生合作时期和21世纪全球化与多边卫生合作3个阶段。我国卫生外交与卫生合作也可分为三个阶段。

首先，寻求他国认同和单边援助时期（1949～1977年），此时是中国加深与其他社会主义兄弟国家亲密关系、开展对非卫生援助的阶段。世界卫生组织（WHO）是中国唯一主动建立合作关系的国际卫生机构，双方互动一直未曾中断。双方在这一时期的互动可分为两个阶段：1949～1972年，中国作为游离于国际卫生机制之外的“他者”，与世界卫生组织就恢复合法席位有过数次接触，两者始终保持着既接触又有张力的状态；1973～1978年，中国成为国际卫生机制参与者，与WHO进入试探和磨合阶段，此时的卫生外交服务于当时团结第三世界国家的外交策略。作为社会主义制度优越性在卫生领域的重要体现，中国在初级卫生保健、传统医学以及反帝反殖和自力更生方面的成功经验，成为中国与WHO合作主要内容与历史性成就。

其次，改革开放以来，我国外交全面转型与全球卫生外交的形成，反映了中国已积极参与全球健康治理。同时，中非“健康外交”总体上经历了由援助、合作到共融这三个历史阶段的变迁。党的十八大以来，在深化医药卫生体制改革和推进健康中国建设的宏观制度背景下，如何建构中国现代全球健康福利外交政策与国家战略，以积极参与全球健康治理成为国家议题。

目前，中国在全球健康福利外交政策理念、理论与以国家为主体的全球健康战略制度建设实践上仍有很大进步、完善空间。总体来说，目前中国全球健康福利外交理念、理论中存在以下几个方面的局限。一是侧重医疗技术、低层次和小概念以及狭义卫生概念，亟需树立宏观、广义和现代健康概念，采用高层级、宏观概念。大健康是伴随社会经济发展、人民需要升级与疾病谱变化而提出的一种全局性健康理念，是以预防和健康管理为主要手段，以全民健康、全面健康和促进人全面发展为目标的发展体系。二是中国全球健康外交政策实践与合作项目多为国际卫生援助，缺少站在全球高度，由上而下、上下结合和横向合作的全球性健康外交政策与项目。三是多原因导致全球健康外交长期处于较低层级，尚未成为外交政策的优先议题。实际上，从全球化社会、国家利益与国际关系、全球健康治理和国家外交政策现代化角度看，全球健康福利外交是观察、衡量国家治理体系、外交政策和总体现代化的最佳领域之一。

最后，这次新冠疫情不仅促使全球关注重大突发公共卫生和全球健康危机事件，也促使我国深化医药卫生体制改革，推进健康中国建设，规划设计中国全球健康治理国家战略，重塑全球健康治理体系和构建人类命运共同体。全球性健康危机和风险蕴含全球性机遇。2006年以来，经济合作与发展组织（OECD）中的瑞士、英国、美国、日本、挪威、法国、德国七国陆续发布国家全球卫生战略，实现了卫生和外交政策的内部统一，促使其卫生、外交等部门在全球舞台上共同捍卫国家利益。从全球卫生角度看，中国正面临全球卫生外交与大国地位不相称的挑战，应树立全球一体的新型健康观，制定全球健康的国家战略。简言之，健康中国建设的制度挑战与健康福利全球化处境迫切需要构建以国家为主体的全球健康战略。

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简要讨论与基本结论

此次新冠疫情是当代人类社会历史中最重大的突发全球公共卫生事件，标志着地球村式高度相互依赖和全人类、总体性、共同体式全球化社会进入一个崭新发展阶段。传染病疫情、疾病伤残风险、生命安全、健康威胁和生活安全、社会公共福利由低层级政治议题，上升为个人、家庭、社会、国家和全球社会的最高层次、最重要政治议题，健康福利已由服务经济贸易的工具角色，转变为个人、社会、国家和全球性社会共同追求的最高制度目标。健康福利已成为人类社会所有成员客观性、普遍性、共同性和最重要的社会需要，全球公共卫生、全球医疗健康和全人类健康福祉已成为全球化社会面临的最紧迫、最严峻挑战。当今世界前所未有地呼唤健康公民、健康家庭、健康社区、健康组织、健康社会和健康国家，尤其是具有健康生活方式的现代公民，以及现代、理性、和谐并承担福利责任的健康国家。

纵观全球健康福利外交发展史，很长时期中国都是健康福利外交的“后来者”。我们对全球健康福利理念的理解，对以预防为主和以传染病防控为主的公共卫生体系重要性的认识，对全球健康质量治理规则、准则、公约和基本原则、原理的把握仍有待提高；在健康福利的国家功能、职责、角色和定位上仍较模糊；尤其是在健康、福利政治学和哲学社会科学领域的现代知识生产方式上还较弱。在全球政治价值观、国际法律体系、经济贸易规则、社会政策目标和文化日益融合、趋同的背景下，中国要坚定不移地深化医药卫生体制改革、推进健康中国建设和构建人类卫生健康共同体，在全球健康福利政治哲学、全球健康福利政治学、财政学和健康福利外交中不断贡献中国智慧。

全民性健康和普惠性福利是中国特色社会主义制度最重要的制度优势之一。中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，是当代中国发展进步的根本制度保障，是满足人民日益增长的美好生活需要的根本制度，而其最基本、最关键的制度特色与优势之一便是健康福利，包括个人健康福利、家庭健康福利、社区健康福利、社会健康福利和国家健康福利。中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。百余年来，中国共产党始终坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路；以满足人民日益增长的美好生活需要为出发点和落脚点，把发展成果不断转化为生活品质，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。构建人类卫生健康共同体，是全球化社会人类共同性健康、中国版福利理论与制度建设方案。

中外全球健康福利治理实践、国际关系和健康福利外交实践历史经验说明，全球健康福利外交与健康福利治理范围不以地理和空间上的国境、国界与口岸为界；全球健康福利制度建设和制订规则、准则、公约的政治责任主体和筹资责任主体，均是现代民族主权国家；普通国民是现代国家全球健康福利外交实践的行为主体；个人健康福利、家庭健康福利、社区健康福利和全社会健康福利构成现代国家全球健康福利外交和国家利益、国家形象、国家综合实力和国家国际地位的重要组成部分。在全球化社会背景下，每一位普通公民才是现代国家名副其实的“国家健康大使”。这意味着全球健康福利治理和健康福利外交的国家、全球基础以及国家、全球战略重点是个人健康，而个人健康福利的关键是人的价值理念和思维方式，尤其是生活方式和行为模式的健康、现代化。（来源：《学术前沿》杂志2023年7月上（微信有删节））