中美经贸双边协议可能是对全球经济治理又一致命打击

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庞中英（中国海洋大学特聘教授、海洋发展研究院院长）

对作为整体的世界经济的治理来说，理想的境界或者状态当然是多边的贸易治理。因为这样的治理可以防止因为做生意产生的争端而滑向兵戎相见。1945年前后，为了汲取世界大战的教训，为了世界和平，那个时代的贤者设计并创立了国际经济组织（布雷顿森林体系和关税与贸易总协定）。1995年，即关贸总协定（GATT）成立50年之际，在“全球化”的光明前景下，世界贸易组织（WTO）诞生，善者以为世界贸易组织可以根本解决（治理）国家以及其他经济体之间的贸易纠纷，为未来的21世纪彻底奠定和平基础。20世纪最后的几年，世界贸易组织也确实是争气要强，取得全球贸易治理的成效。今天，如果要回顾、评估全球经济治理甚至全球治理的话，不能不给世界贸易组织之大突破记大功。

然而，WTO这一全球经济治理的突破（不是世界经济政府却胜似世界经济政府）却在其运行20多年后，越来越无法治理全球贸易或者全球经济。其失效或者失败表现在很多方面，这里就不赘述，只是指出：由于WTO并没有实现理想，与WTO并存的一系列区域性的或者超越地理的“小多边”（plurilateralism，有人翻译为“诸边主义”）越来越被WTO的成员拥护。进入21世纪，这种在WTO之外的追求（大都声称不违背WTO的原则）居然可以组成眼花缭乱的全球网络，可见WTO体制已经被其碎片化。其中，最受人们关注的是诸如TPP那类据说具有替代WTO潜力的东西。目前，TPP已经运行，而比TPP质量低一点的但规模更大的诸如“区域综合性经济伙伴关系”（RCEP）仍然试图继续谈判。由于中国和日本的关系最近得到缓和，有人又在重谈中日韩之间的三边贸易安排。

就在WTO因为各种“小”的多边安排不断碎片化和泡沫化之中，特朗普政府则用行动重击WTO。特朗普政府代表着另一种解决世界贸易纠纷的思路，即美国为主的“双边”解决贸易争端。最典型的是，美国挥舞GATT和WTO在多年已经废弃的“关税”大棒要求与加拿大、欧盟、中国、甚至墨西哥、印度、巴西等在贸易中“公平”对待美国。

2018年7月，欧盟执委会主席以柔克刚，满口答应下特朗普总统，承诺与美国谈判解决贸易冲突，不惜归“零”（零关税、零非关税等）。而中国则在与美国发起的贸易战交手不久也同意与美国和平“磋商”解决问题。如今，中美“磋商”已经断断续续一年。有人说，特朗普政府为了2020当选连任而需要与中国等有贸易协议，以向美国选民显示其成果；但实际上，特朗普政府并不急于达成不符合其基于美国“经济民族主义”、扭转美国面对的“全球化悖论”中的贸易协议。目前，美国在宣称“中美贸易谈判”已接近尾声的同时又说还有相当困难的部分要谈。国际上由于缺乏对特朗普政府的世界观的理解而再次乐观其成中美贸易协议。

姑且不论中美将要达成什么协议以及何时达成这个协议，我在本文指出的和回答的中心而重大的问题是：诸如中美之间的双边贸易谈判及其协议，到底对现存的全球多边贸易体制意味着什么？

我们知道，国际社会，尤其是与中美有着密切经济关系的国家，都十分关注中美贸易谈判。国际社会，包括其他重要经济体、国际经济组织、大公司、非政府组织等，多次表达希望中美之间的贸易协议与仍然活着的世界贸易组织的原则相吻合。我的观察是，这一国际社会的愿望可能落空。中美之间的贸易协议确实也不仅是中美两国间的双边协议，但是其对世界贸易组织的影响却并不一定是积极的，而很可能是对世界贸易组织代表的全球贸易治理或者全球经济治理的又一致命打击。

演变到现在，世界贸易组织从20世纪的雄性勃勃已经到21世纪的可怜兮兮。如前所述，各种“诸边主义”的泛滥早已令WTO虚弱而边缘，而美国和中国的“双边”协定可能开启一个“双边主义”的时期。也即大的经济体之间今后势必要效法美中贸易谈判通过“双边”安排解决他们之间的问题。

美国现在是，将来也仍然是超级强权，这已经为许多研究和评论有力地论证。借助和使用美国在国际体系中其他都无能企及的超级权力，当前的美国政府做着两件大事：第一是要求世界贸易组织中的主要经济体，如欧盟和中国等与美国双边谈判，以解决美国单方面声称的欧盟和中国等对美贸易“不公”。第二，特朗普政府却不放心这样的“协议”，即担心这样的“协议”可能在执行中被贸易伙伴打折扣，美国把谈判的重点转向执行（enforcement）。中美双边贸易协议的执行将是焦点。

总结一下：既然问题是全球的，解决问题也应该是全球的。全球治理如果不管用，就想办法修改或者改革全球治理。一般的逻辑就是这样。尤其是，那些真心相信国际合作、全球治理的，仍然指望全球治理还是管用。可惜，我们遭遇到了全球治理的几重悖论。第一，美国这一现有全球治理的创立者和维持者，居然出现了内心高度怀疑、不信全球治理的特朗普政府。我们知道，特朗普政府之前，不缴纳联合国会费是美国的一大做法。所以，质疑全球治理的不仅是特朗普政府及其代表的势力。这不过是惯常的“集体行动困境”。第二，代表全球治理、行使全球治理的国际组织（国际制度）之内部治理并不好，也治不好，所以，国际组织很难真正充当全球冲突的协调人。今天的中美冲突，国际经济组织并不能帮上什么忙。如今有人想通过对其增资（这些日子有人希望再次给IMF增资）以及提高一些成员的“话语权”让这些长期的官僚机构焕发生机。然而，特朗普政府并不打算支持这样的做法。第三，一些全球治理安排具有先天不足和后天不足两大不足。诞生在目前这次“全球化”的WTO却被担当多个相互冲突的使命，而其本来的使命是不要那么多政府干预，包括政府的关税。目前关于WTO的改革，各方之间的国际分歧比英国“脱欧”的国内分歧要大许多，有的WTO成员是全心全意想改革之，有的则是私心太重，犹犹豫豫；有的则干脆甚至不惜放弃之，根本达不成一致的集体意志改革WTO。

就在美国和中国通过“双边”而不是去世界贸易组织解决问题的同时，美国和中国正在形成各自为中心的贸易和投资体系。这是世界经济在“全球化”下“一体化”20多年后最令人担心的变局。具有讽刺意味的是，处处否定奥巴马的特朗普如同奥巴马一样，不管有人如何劝说，决定不参加中国发起的“一带一路”。“一带一路”已经6年，欧盟中的许多成员国，都直接或者间接进入“一带一路”。而美国发起的一些类似的东西，如“印太”也不会有中国的份。2018年，在与加拿大和墨西哥的贸易协定中，美国明确要求墨西哥和加拿大，在与中国缔结双边的贸易协定时要得到美国的同意。美国和欧盟、美国和日本在其贸易协议中如何规定与中国的关系，值得关注。

在形式上，这有点类似当年的斯大林指出的著名的“两个平行的世界市场”（two parallel world markets）。从前景（scenario）的角度看，确实不排除这种可能性。不过，要形成没有中国的美国主导的新的世界市场体系，美国至少要通过内容广泛和复杂的贸易协议处理在过去30多年形成的与中国之间的经济关系。目前的美国与中国的贸易协议，有点类似清算协议。而与美国和中国同时存在复杂的贸易和投资关系的世界其他国家以及全球经济的非国家行为体（非国家行动者），是中美之间的“第三方”，相当纠结。以前，这些“第三方”的国家和非国家行动者，在世界经济体系中游刃有余，搭多趟方便列车，尽最小国际公共产品供给（international public goods）之责，既要美国的好处，又要中国的好处，两面讨好，日子优越。如今，多边主义和多边体制（如WTO）的衰退不利于他们，而继续出没于美中两个大体系之间，很有可能两面不讨好。这是诸如日本、新加坡等经济发达的亚洲国家今天的面对的新挑战。