美国农业保险的发展状况与制度研究

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刁盼盼（浙江大学管理学院、杭州城市国际化研究院）张忠根（浙江大学管理学院、中国农村发展研究院）

    美国作为农业生产与农产品出口大国，农业风险管理对美国经济和社会稳定有着十分重要的作用。由于政府灾害援助、粮食库存以及价格支持等项目成本高、财政负担重，美国政府为提高农业风险的公共管理成效，实行了政策性农业保险，经过多次改革和修正，农业保险体系不断完善，并逐渐成为美国农业风险管理体系的核心。美国农业保险至今已有79 年历史，业务规模居世界第一，其农业保险制度设计和运作体系对中国完善农业保险制度有一定借鉴意义。
  美国农业保险发展历程
（一）美国农业保险试行期（1938-1980年）
    19世纪末和20 世纪初私营保险公司农业保险经营的失败导致了美国农险市场的沉寂。为重振20 世纪30 年代大萧条及尘暴旱灾影响后的农业经济，美国于1938 年颁布了《联邦农作物保险法》，并成立了联邦作物保险公司（FCIC），负责全国作物保险的经营和管理。1945 年，作物保险费率厘定不再以农场为单位，而开始以县为基础，且农民在保障水平范围内可选择不同保险金额，1970 年又开始依据各农场不同情况提供不同保障。项目试行期，作物保险标的从最初的小麦逐步扩大到棉花、烟草、亚麻、玉米、干豆等主要生产区域的重要作物，保险责任为多种风险，但作物保险承保面积有限，农民参与率低。
（二）美国农业保险加速发展阶段（1980-1995年）
    1980年，美国政府颁布《联邦农作物保险法（1980）》，将农业保险列为社会保障的重要形式，并开始实行多灾害作物保险（MPCI），对多数作物提供三种产量保障水平选择（50%、65%和75%）以及三种价格保障选择（1.45、1.65、2.3美元/蒲式耳），所定最高价格水平为期望市场价格的90%～100%。为激励保险参与，政府开始对农险保费试行补贴，其中，55%和65% 的保障水平对应的保费补贴率为30%，75%的保障水平下的补贴率为16.9%。自1981年后，公私合营、共享利润、共担风险是联邦作物保险项目的重要特征。1994年作物保险改革法案提高了保费补贴水平，55%、65%、75% 和85% 的保障水平下，保费补贴率分别为46.1%、41.7%、23.5% 和13%。同时，1994年法案对可获得价格支持项目差价支付、特定贷款和其他优惠的农民实行强制性参与作物保险，由此巨灾保障保险（CAT）相应而生，可保作物生产者享有基本保障水平，按生产者认定的生产历史产量（APH）的50%提供产量保障，按期望市场价的60%提供价格保障，由政府提供全部补贴，单县单作物生产者仅需缴纳50美元的注册费。1994年法案实施后，承保作物从1980年的30种扩大到47种，作物保险参与显著增加，1995年，作物保险承保面积达2.2亿英亩，即当年可保面积的82%。
（三）政府逐步退出直接业务经营阶段（1996-2013年）
    1996年，美国风险管理局（RMA）成立，在不同州下设地区办事处和一些附属办公室，专门用于经营联邦作物保险项目和其他非保险相关风险管理项目以支持美国农业。经过1998 年至1999 年两年多的调整，政府逐步退出了作物保险直接业务的经营，将其全部交给了私营公司经营或代理，联邦作物保险公司只负责制定规则和方案、履行稽核和监督职能以及提供再保险服务。2000 年，国会通过法律扩展了私营保险机构的作用，允其参与新的保险产品研发和合同方案设计，同时移除了牲畜保险产品开发限制。随着签约和合作授权的扩展，风险管理局可进入合同、参与调研及开发创新保险产品。在美国政府的激励下，私营保险公司于1996 年后逐步推出了一系列收入保险产品，从1997 年起收入保险得到广泛推广，并迅速成为作物保险的主要形式。2000 年通过的农业风险保障方案（ARPA），对所有保险产品提高了保费补贴额以及保障水平，其中55%、65%、75%和85%保障水平下的保费补贴率分别达到64%、59%、55% 和38%。2012 年，参议院和众议院委员会农业法案提议设置了补充保险选择，产量低于期望水平90%即可获得补偿，农户只需支付30% 的保费，剩余由政府补贴，且保险公司也可获得经营支出补贴。私人保险公司风险承担能力和巨灾损失补偿能力增强，保险运营整体表现高效。
（四）农业保险更重视生态文明阶段（2014-2018年）
    美国遭到巴西对美国的棉花补贴诉讼后，迫于财政预算压力、资源环境保护与国际贸易要求，美国农业逐渐由“黄箱”政策向“绿箱”政策转变，更注重农业保险，并增强了农险补贴。为满足有机农业生产者的风险管理需求，2014 年美国新农业法案推出了有机作物价格选择政策，生产者可根据有机农产品的零售或批发价格参与保险，或参加合同价格附则（CPA），以有机作物的合同价参与农业保险。另外，为促进农业的可持续发展，2014 年农业法案规定生产者需遵守高侵蚀土地保护和湿地保护要求，并由美国农业部农村服务中心审核证明归档，这样才有资格继续获得作物保险保费补贴支持。同时，将农作物保险补贴与休耕储备项目、生物炼制援助计划、生物质能源市场项目及其他资源保护项目结合起来，以加强对土地、森林和水资源的保护。
  美国农业保险的发展概况
（一）农险监管制度
    联邦作物保险公司和农业风险管理局是美国两大主要农业保险管理机构，整体架构合理、功能完善，有着充足的人才资源支撑。联邦作物保险公司（FCIC）的营建、农业保险的经营管理以及联邦政府对农业保险的各种支持等都以法律法规形式进行了明确界定和规范。目前美国农业保险法包括：《联邦农作物保险法》《2014 年美国农业法案》《农场法案》《农业风险防范计划》《联邦预算拨款法》以及《政府绩效与结果法》等，为美国农业保险的健康有序运营提供了坚实的法律法规保障。从1938年颁布《联邦农作物保险法》至今，这些法律随实践发展不断得到修订和完善。
（二）农业保险产品
    截至2018年7月9日，美国已开发的主要作物保险产品有23种，承保的作物品种约130个，已覆盖了美国70%以上的作物面积，禽畜保险产品7种。其中主要农业保险产品包括：真实生产历史（APH）保险、团体风险计划（GRP）、真实收入历史保险（ARH）、美元计划保险（DOL）、团体风险收入保障（GRIP）、团体风险收入保障——收获收入选择（GRIP-HRO）、调整的总收入保险（AGR）和调整的收入保险精简版（AGR-Lite）、区域风险保障保险（ARPI）、收入保障（RP）、排除收获价的收入保障（RPHPE）、全农收入保障（WFRP）、牲畜保险（LP）、收获保障（YP）、利润保障计划（MP）、降雨指数（RI）、蔬植指数（VI）、巨灾风险保障附加条款（CAT）、高风险选择保险附加条款（HRACE）。收入保险是作物保险计划中的主力军，2018 年，仅收入保障保险就承担了68.69% 的保险责任，保费收入占73.02%。
（三）农险保费收入与保险责任
    根据风险管理局全国作物保险业务报告数据整理结果，从图1可见，自1989年试行以来，美国农业保险保费收入整体上呈现不断增长状态，尤其2007年之后的农业保险市场发展更是迅猛，2018年有所回落。2008～2018年，美国全农业保险责任年均达到954.48亿美元，年均保费收入达到95.54亿美元。近年来，美国农业收入保险保费占农业保险总保费的比重高达83%，农民参保率也在80%以上，其中，2018年大麦、玉米、棉花、高粱、水稻、大豆和小麦这些主要农作物的保险责任达到311.53亿美元，保费收入为29.54亿美元。

（四）农险保费补贴
    农业保险补贴随总保费收入成比例增长，根据《2014年农业法案》，美国作物保险预算达到898亿美元，约占当年农业财政总预算的11%。从1989～2018年，联邦政府给农作物保险的财政补贴总额累计达到886.86 亿美元（含费用补贴等），仅2011 年就达到74.63亿美元。1989～1994年，农业保险平均补贴率（补贴额/ 总保费收入）为0.26；1995～2008年，补贴率均在0.5以上，平均为0.57；2009年起，补贴率突破0.6，且2009～2018年的补贴率平均为0.62。2001～2018年，美国政府加大农业保险支持力度，平均保费补贴率达到0.61，每英亩政府补贴额约为17.294 美元，是1989～2000年平均每英亩补贴额的4.38倍。
（五）农险经营效率
    1989～2003年间，农业保险经营损失率（保险赔付额/总保费收入）较高，平均为1.12。而2003 年之后，农业保险赔付损失率近乎每年都低于1，2003～2018年的平均损失率为0.74，保险赔付额总体上覆盖了农业生产者所缴保费，对农业生产保障作用较强。2016年7月1日，联邦作物保险公司预计联邦作物保险在10年间的经营费用每年约为1.159亿美元，而在完善农业保险项目、为生产者提供额外风险管理工具、提高农牧民参与联邦作物保险的积极性等方面的收益难以估量，成本-收益分析显示美国农险财政补贴效率较高。
  美国农业保险运营经验总结
（一）保护农业生产者保险利益方面
  1.农险产品体系完善
    美国农业保险产品十分丰富，且根据不同地区、不同作物和投保人的不同保障水平需求，以及对于产量保险和收入保险，在保费、保险责任、保障水平和补偿条款等方面都有着不同的保险合同形式。比如，收入保障保险，保险价格根据期货市场来设定，农民根据预期市场价格采取生产决策，并根据自身风险预估和需求，选择最佳的保险范围和保障水平，或由农民支付更高保费后根据收获时的价格确定保障水平。另外，美国农业保险责任广泛，除了覆盖主要自然或市场风险，一般也对投保人所遭受的其他不利事件给予补偿，比如没有能力种植或由于不利天气造成的过多质量损失等。
  2.差异化、动态化的保费补贴
    美国农业保险保费补贴依据农业法案和联邦农作物保险法案规定，实行基于保险险种、保障水平、保险单位的差异化保费补贴。其中，保费补贴率随保障水平升高而下降。在一定保障水平下，产量保险的保费补贴水平一般略高于收入保险产品；承保对象地理位置覆盖越广泛且分散、作物品种越多、越利于分散风险，将获得更高保费补贴，对单个农场单一作物的补贴率低于联合农场单一作物，而对全农场多种作物的补贴率最高；且一般保费补贴率与免责率正相关，比如美国农业部风险管理局规定，奶牛畜牧毛利润率保险的免责率为每英担牛奶0.5 美元时，保费补贴范围为18% ～28%，而免责率为每英担牛奶1.1美元～2美元时，补贴率升至50%。另外，美国农业保险补贴根据每年天气状况、农产品价格及保险公司的承保损益变化而不断调整。
  3.公众开放式运作
    美国农业保险实行公众开放式开发、管理和改进制度，相关重大决策采取国会听证制度，决策公开透明，公众参与度高，任何个人或机构都可以申请农业保险研发并提交新的合理可行的概念建议，并可预先获得联邦作物保险公司高达50% 的研发补贴，补贴额根据复杂性和范围进行确定。风险管理局还为试行保险项目开发了培训资源。
  4.产量替代和产量等级制
    美国农业保险十分重视数据库建设，在缺乏历史生产数据的情况下，将预定的县域指标产量作为过渡产量，当实际产量降低到过渡产量的60% 以下，则将过渡产量的60% 作为实际历史产量的替代。历史产量数据仅有一年的，最低产量保障点则设定为区域过渡产量的70%，拥有2～4年和5～10年历史产量数据，则分别为区域过渡产量的75%和80%。产量替代和产量等级制在一定程度上促进了农民参保的积极性和连续性，为费率精算提供了数据积累保障。
（二）促进私营主体经营积极性方面
  1.私营主体自主经营空间多
    1992年以及之后几年的《标准再保险协议》就已开始允许保险公司自主进行保费厘定与分级，并开始承担更大比例的收益和风险。私营保险公司或团体可自行开发满足生产者最佳利益、符合保险原则和保费精算适宜的农业保险产品，需向联邦作物保险公司提交农业保险合同条款或保险费率等文件信息，或先提供概念性提议，征得董事会许可后便可获得保费补贴、再保险支持、研发和经营成本等补偿。三年后，私人企业可选择保留保险产品所有权，并经联邦作物保险公司董事会同意，向销售这种保险产品的其他保险供给人索取一定费用，或将所有权转让给风险管理局。另外，在联邦作物保险公司监管下，保险公司一般对代理人签单提供较高的佣金和回扣（保费收入的15%～20%）以获得更多保费收入，这促进了保险代理人保单销售的积极性，使得新开发农业保险产品得以迅速开展。
  2.对保险公司实行业务费用补贴
    各级政府除了对联邦作物保险公司免征一切税收，对私营保险公司农险业务减免1%～4%的营业税及其他税收。另外，各级政府向承办农作物保险的私营保险公司提供20%～25%的业务费用补贴，补贴与作物保险业务量挂钩，这更有效地激励了私营保险公司提高业务服务质量和运营效率。查勘核损员需通过风险管理局两年的培训及考核才能获取从业资格，他们要么独立，要么隶属于某一私营保险公司。依据2010年《标准再保险协议》，政府对保险公司的灾损评估费用补贴为其保费的6%，对团体保险产品经营管理费用的补贴率为12%，对其他保险产品的经营管理费补贴率为18.5%。考虑通货膨胀造成农产品价格波动影响，为控制政府补贴规模，同时稳定保险公司补贴收入，政府另外规定经营管理费补贴总额根据通货膨胀率调整，区间范围为11亿～13亿美元。
  3.多种方式减少信息不对称问题
    美国农业保险十分注重保险精算和风险区划，以及农业灾害数据库建设。根据美国作物保险合同，参保人须同意投保所在县的全部种植作物面积，并与其他政策优惠项目或灾害救助项目挂钩，这种强制性手段一定程度上保证了参保率，并减少了逆向选择问题。鼓励区域、团体保险及指数保险产品的开发和推广使用，减少了逆向选择和道德风险问题，同时直接降低了保险公司的查勘核损等经营费用。保险合同多设置有免责额或免责率，但对免责率也有限制。风险管理机构根据农业服务部提供的数据信息，使用一系列技术包括卫星遥感技术来识别道德风险，加强对投保生产者的监管。2014年农业法案指出，参与真实生产历史保险，过去某一年由于严重天气灾害造成异常低产，将减少农民在之后年份可获取的保险金额，增强了农民灾害预防和及时减损的积极性。
  4.巨灾风险保障体系较完备
    美国农业保险再保险遵循《标准再保险协议》，在保单销售结束后的30天内，各保险公司以州为单位，将承保的农业保险分保到政府在各州组建的风险基金。《标准再保险协议》规定，保险公司建立三分之一的再保险资金，设立有指定风险基金、发展基金和商业基金。对于商业基金，公司可保留100%的保费收入及相应责任；对于指定风险资金，公司可将80%的保费收入让渡于政府，并承担有限比例的收益和损失。保险公司根据保单风险评估进行再保险决策，自主确定自留保险责任额，一般倾向于将较低风险的保单分配到商业基金，而其他两种基金多用于管理高风险保单。赔付率高于1时，政府担损份额随赔付率提升而增加，赔付率小于1 时，政府分享的收益份额随赔付率下降而增加。保险公司将分配到各州各基金自留业务的累积承保损益的6.5%分拨给政府，政府将累积承保收益的1.5%返还给在高风险州经营农险的保险公司。除此，私人保险公司可以购买商业再保险。另外，从1997年始，美国开始每年发行农业巨灾债券，将保险业与金融业有效结合，以使保险公司在巨灾发生后有足够能力承担补偿责任并保证运营的可持续性。
  对中国农业保险发展的启示
（一）加强统筹管理，明确相关部门权责
    相关部门要明确农业保险政策目标，在保障粮食安全、稳定农民农业收入的同时还要兼顾生态效益，健全农业保险绩效考核机制。明确农业保险管理体制中不同部门的各自权能和职责内容，实现部门规范化管理，建立农业保险相关信息的跨部门共享机制，实现部门间协同推进。理顺中央和地方不同层级政府间的关系，地方政府可在总体规范约束下，探索适合本地的经营模式；理顺政府和保险公司、投保农户间的主体关系，实现主体利益均衡及农业保险市场健康有序发展。
（二）完善《农业保险条例》，加大农险监管力度
    根据目前农险监管问题和需求，相关部门应进一步修改《农业保险条例》，对监管机制、监管范围、监管内容、监管方式和监管资源配置加以调整和完善，为农险监管提供充足的法律依据和监管规则，明确监管目标、监管主体及其监管职责，补充对不同参保人和不同经办组织的监管方案，在基层增加监管机构和人力配备。增强农业保险市场行为监管、保险机构内部治理结构和偿付能力监管，强化农险财务管理和会计核算规定，加大对虚假承保和虚假理赔等行为的处罚力度。严禁政府强迫保险机构签订不合规范的保单，克扣截留财政补贴款、寻租等。督促并不定期监察村委及时公示承保及理赔数据情况，根据保险机构服务质量和绩效进行评价并给予相应奖惩，畅通农民投诉渠道。通过建立历史产量数据库，结合一系列先进技术和合同条款设计防控农民道德风险的产生。农险监管要对参保农民、保险经营机构和政府部门全面负责，致力于解决信息不对称问题，确保农险运营的公平合理性，达成政策目标实现，并保证财政补贴效率。
（三）鼓励产品和制度创新，重视市场化运作
    构建投保农户决策管理参与制度。农业保险新产品研发、合同条款和制度设计，要以农业生产者的需求为主导，切实尊重农民意愿，鼓励农户积极参与农业保险的决策管理，实现农民的合理诉求。明晰政府与市场边界，将“政府主导”逐渐转变为“政府引导”模式，政府利用组织优势协助保险机构提供重要数据信息，在政府严格监管下，留给保险机构开发农业保险新产品、进行保单条款设计和保险费率厘定的权利，政府通过评审保险公司产品设计、服务能力和管理水平等，提高市场准入门槛，规范供给主体的市场竞争，实现农业生产者对保险公司的“以脚投票”自主选择权，促进农险市场效率的提高。在查勘定损方面制定切实可行的制度方案，确保理赔公平合理。鼓励农业收入保险和指数保险产品的研发推广，支持多种形式的互助合作保险，试行农险和金融联结互促制，通过政府与保险机构风险共担、收益共享的方式构建多层次多选择的合理可行的巨灾保险机制。
（四）实现农险全覆盖，提升政府精准支持
    不仅要实现农险标的全覆盖，扩大农业保险责任范围，满足农业生产者的保险需求，政府也有责任将农业保险延伸到市场难以触及的边缘农业生产地区，改善“联动配套补贴”方式，针对贫困地区和粮食主产区采取支持农业保险的优惠政策，对于重点发展和支持区域或特色农产品，可实行中央或省级政府全额保费补贴政策。基于政策目标，针对不同区域、不同标的、不同参保主体，因地制宜地采用差异化补贴和支持政策，增加对农业保险经营机构的业务费用补贴，补贴与经办主体的经营效率挂钩。以问题为引导，不断对政策制度方案加以调整完善。