龚斌磊等:以提升农业全要素生产率助力农业强国建设的路径

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龚斌磊 张启正（浙江大学公共管理学院长聘教授、博士生导师，中国农村发展研究院(CARD)常务副院长，国家社科重大项目首席专家，国务院学位委员会农经学科评议组副秘书长、中国农村发展学会学科建设专委会常务副主任、美国农业与应用经济学会(AAEA)中国分会主席、浙江省青年高层次人才协会副主席兼秘书长；浙江大学公共管理学院博士研究生。）

一、问题提出：农业强国与农业全要素生产率

农业是国民经济发展的基础产业，为广大人民群众提供了主要的食物来源，为广大农业劳动人口提供了重要的收入支撑。同时，在当前世界范围内“灰犀牛”“黑天鹅”事件频发的环境下，农业对中国这一制造业大国保障产业链供应链的安全与稳定具有至关重要的作用。作为“百业之基”，农业是国家安全、社会安定、百姓安居的“压舱石”与“稳定器”，确保农业的稳定与兴旺是统筹发展与安全的重要举措。2012年以来，我国牢牢抓住农业生产这一农业活动的核心环节，实现农业稳定增长，谷物、肉类、花生和茶叶的产量稳居世界首位。巨大的产量表征着中国是当之无愧的农业大国。然而，农业大国不完全等于农业强国。从生产维度看，作为农业大国的更高阶表现形式，农业强国不仅需要庞大的农业产量作为支撑，更需要现代化的农业生产方式加以驱动。党的二十大报告将“着力提升全要素生产率”置于加快构建新发展格局、着力推动高质量发展的重要位置。提升全要素生产率意味着在相同的要素投入水平下获得更大的产出，或者在维持既定的产出水平下消耗更少的生产要素。在农业领域，习近平总书记指出：“要坚定不移加快转变农业发展方式，从主要追求产量增长和拼资源、拼消耗的粗放经营，尽快转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业技术创新、注重可持续的集约发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。”面对劳动力、土地等要素投入日益紧张的约束，提升农业全要素生产率，更好地发挥科技进步和效率提升对农业增长的拉动作用，使之最终取代劳动力、资本、土地等传统生产要素量的投入这一传统增长动能，是建设农业强国的一项重要任务。党的十九大报告提出乡村振兴战略，以及党的二十大报告提出“加快建设农业强国”，标志着我国建设农业强国的顶层设计走向系统化、综合化。农业强国和乡村振兴二者密不可分。农业强国是乡村振兴的重要组成部分，是乡村振兴战略成功实施的基础。乡村振兴战略提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的“二十字”总要求，“产业兴旺”被摆在首位，因其是乡村社会文化事业繁荣的先决条件，而农业作为乡村最富特色的产业，其兴旺发达自然是乡村振兴的应有之义。转变发展方式，建设农业强国，不仅有助于乡村整体产业的发展质量提升，也有助于改善农村生态环境、提高农户收入，进而从经济上解决文明乡风建设和社会治理的部分难题。同时，乡村振兴为农业强国提供了更大的政策纵深。作为一项涉及农业、农村、农民各领域的综合性战略，乡村振兴战略涵盖的政策工具涉及政治、经济、文化、社会与生态等多个方面。党的二十大报告提出乡村产业、人才、文化、生态与组织振兴的目标，既体现出乡村振兴与农业强国建设在政策工具上的相通性，也从方法论层面为农业强国建设提出指引，说明了建设农业强国需要从“三农”工作的全局出发统筹考虑，更要跳出农业看农业，从全国层面综合考虑经济社会发展的大格局，选择综合型的政策组合。综上所述，建设农业强国，需要以提升农业全要素生产率为发力点，而站在乡村振兴这一宏大视角下，建设农业强国也需要以农业全要素生产率的提升作为落脚点。

二、农业全要素生产率的理论内涵与中国现实

全面认识农业全要素生产率的理论内涵和中国现实，是寻找提升我国农业全要素生产率有效路径的基础前提。

（一）经济增长与全要素生产率

系统梳理经济增长理论的演进历程，有利于更好地理解全要素生产率在经济增长中扮演的角色。总体上看，经济增长理论经历了三个发展阶段。

第一阶段是“古典增长理论”阶段。这一阶段的经济增长理论可以认为是以要素投入为主要研究对象的经济增长理论。比如，作为古典经济增长理论的代表，亚当·斯密实质上建立了一种以资本积累为决定性因素的经济增长分析框架。斯密认为，劳动分工和专业化程度的提升取决于市场规模的扩大和资本积累的增加。为了实现劳动分工，资本家必须追加生产性投资以购买工具、原材料和支付工资。可见，分工与专业化以资本这一要素的足额投入作为先决条件。由于古典增长理论以第一次工业革命的勃兴作为历史背景，即在资本的原始积累阶段，这种实质上更加重视要素投入（尤其是资本要素的投入）对经济增长作用的观点，契合了当时西方工业资本家建立有利于资本积累的社会制度的需要，一定程度上也促使西方先发工业国在全球范围内建立殖民体系，通过经济增长要素投入的“存量竞争”与“存量掠夺”谋求本国发展。

随着第二次世界大战的结束及国际殖民体系的瓦解，经济增长理论进入了第二阶段，即“新古典增长理论”阶段。“索洛—斯旺模型”的诞生是新古典经济增长理论的重大里程碑。该模型认为，技术进步才是经济增长的源泉。这就意味着，这一模型摆脱了古典经济增长理论和“哈罗德—多马”模型中强调要素投入才是经济增长源泉的固有认识。更重要的是，索洛不仅从理论层面提出了技术进步对经济增长的源泉作用，还进一步量化了技术进步。他于1957年提出了“索洛余值”的概念，开创了经济增长核算的实证思潮。在“索洛余值”的分析框架内，总产出增加中不能由资本、劳动力等投入要素增加而解释的部分是技术进步导致的，即产出增长率扣除所有实物投入要素增长率后剩余的部分，而此处提到的“技术进步”即为全要素生产率的增速。至此，新古典增长理论在理念层面将经济增长的源泉从要素投入的增加过渡到全要素生产率的增长，并在核算层面成功地将全要素生产率的增长和要素投入的增长分离开。

不过，新古典增长理论忽视了全要素生产率增长的来源，即假定全要素生产率的增长具有外生性，这使得这一理论无法为学界和实务界就“如何促进技术进步来推动全要素生产率增长”这一命题提供指导。进入20世纪80年代后，“内生增长理论”将经济增长理论推向第三阶段。内生增长理论总体上认为经济增长（尤其是技术进步）并非外生因素决定，且不围绕单一模型展开研究，而是基于一系列模型共同探讨技术进步的因素，试图将其内生化，这为学界寻找提升全要素生产率的途径提供了理论支撑。比如，这一时期的代表性学者关注了知识溢出、人力资本溢出和科研投入对技术进步的影响。同时，随着理论研究的深入，一些学者基于生产函数，进一步将“技术进步”分解为生产前沿面的前移及“投入—产出”组合向生产前沿面趋近两个部分。现实中，前者更倾向于依赖自然科学领域“硬技术”的革新，比如农业机械的进步、种业的发展、农业数字技术的发展等；而后者则更加依赖人文社会科学领域“软技术”的进步，比如制度创新、管理创新、生产经营主体的迭代等。至此，围绕“如何促进全要素生产率增长”这一议题的研究空间被大大拓展。

综上，可以看出，从“古典增长理论”到“新古典增长理论”再到“内生增长理论”，经济增长理论的三个发展阶段既有共性也有个性，既有继承性也有发展性。一方面，三个阶段的学说均试图回答“经济增长的源泉是什么”这一最根本问题，但得出的答案有所不同；另一方面，在有关全要素生产率增长这一源泉的有关研究中，人们从认识到全要素生产率增长是经济增长的源泉，开始进一步深入探讨怎样才能促进全要素生产率增长，体现出人们对经济增长这一命题从认识到实践的回归与深化。

（二）中国农业全要素生产率现状

回到本文的主题，不难发现，有关经济增长理论三阶段的分析框架与本文关于农业强国的分析框架具有高度的同构性。首先，农业强国建设应当基于农业大国这一前提，而农产品的巨大产量是农业大国最重要的特征。基于“确保国家粮食安全和主要农产品有效供给是发展农业的首要任务”这一基本认识，农业产出（及其增速）与经济总量（及其增速）一样，依然是相关研究的终极指标。在此基础上，与对经济增长源泉的分析相对应，对农业增长源泉的分析也可以应用“新古典增长理论”的思路，将其明确地分解为农业生产要素的投入和农业全要素生产率增长两部分。以前者为主要驱动力创造巨大的农业产出，是较为低阶的“农业大国”发展模式；而以后者为主要驱动力创造巨大的农业产出，则是较为高阶的“农业强国”发展模式。进一步地，在明确建设农业强国需要着力提升农业全要素生产率这一战略思路后，可以借鉴“内生增长理论”的思路，寻找提升农业全要素生产率的具体途径。

改革开放以来，我国农业发生了翻天覆地的变化。我国农林牧渔总产值从1978年的1397亿元增长到2021年的147 013亿元，增长了逾104倍；第一产业增加值从1978年的1018.5亿元增长到2022年的88 345.1亿元，增长了近86倍数据来源：国家统计局官网。。对于这一巨大成就的取得主要归功于哪种驱动因素，引起了国内外学术界的广泛关注。长期以来，学界广泛使用包括传统生产函数法、指数法、数据包络法和随机前沿分析等多种方法测算中国农业全要素生产率。尽管不同研究在投入—产出指标的选择、核算方法的选择及原始数据的收集和处理等多方面存在差异，但依然形成了两点较为普遍的认识。

从时间维度看，农业全要素生产率尚未稳定地成为我国农业增长的驱动型因素。1978—1984年，随着家庭联产承包责任制在全国范围内的推行及农产品市场体制的建立，我国农业全要素生产率得到快速增长。然而，在20世纪80年代末，随着上一阶段的“制度红利”释放完毕，以及优质生产要素客观上向农村工业集聚，农业全要素生产率的增速出现下降。进入20世纪90年代，新一轮的农产品市场体制改革再次推动了农业全要素生产率增长，但到90年代末农业全要素生产率受内外形势的影响又一次下降。21世纪初，随着我国加入世界贸易组织，农业要素市场和产品市场的价格扭曲问题得到缓解，农业全要素生产率再次增长。但由于各类农业补贴存在低效率等问题，之后几年农业全要素生产率的增速又出现疲软。一些研究通过测算发现，21世纪以来，我国农业全要素生产率的增速总体上维持在6%左右。而从2000年到2022年，我国第一产业的GDP年均名义增速为8.49%，全要素生产率增长再次成为农业增长的主要驱动力量。尽管农业全要素生产率在特定时间引领了农业增长，但从长期看，我国农业全要素生产率这种“大起大落”式的增长在劳动力等农业生产要素投入增长日益疲软的今天，尚无法成为农业持久稳定增长的第一驱动力。

从空间维度看，我国农业全要素生产率的地区差异较大。学界一般使用收敛性来评价农业全要素生产率增速的地区差异性。一些学者使用省级层面的农业投入产出数据分析我国农业全要素生产率的收敛性问题，均从不同侧面发现我国省际农业全要素生产率不存在绝对的收敛。在各个省级行政单元内部，一项针对全国28个省（自治区、直辖市）的研究发现，只能在5个省级行政单元内部观察到农业全要素生产率的收敛，另外23个省级行政单元中县一级的农业全要素生产率未发生收敛，甚至发生了发散。从动态视角看，一些研究发现，1990—2020年，我国土地生产率最高的省份和最低的省份之间的差距从3.4倍上升到6.8倍；1990—2010年，农业劳动生产率最高的省份和最低的省份之间的差距从4.7倍上升到6.0倍；农业全要素生产率最高的省份与最低的省份之间的差距从1985年的2.1倍扩大到2015年的2.5倍。

综合横向与纵向两个维度的情形，我们认为，在肯定我国农业发展巨大成就的同时，也需要清醒地认识到，我国实现农业的高速增长总体上仍然依赖于劳动力、土地等传统生产要素“量”的投入，各地区之间的差距也比较大，甚至存在差距越来越大的趋势。尽管这一农业增长方式在以中国为代表的新兴经济体经济腾飞的早期具有立竿见影的效果，但随着近年来农村劳动力和农业用地“量”的供给日趋疲软，以及农业资源消耗和农业面源污染等问题在部分地区日趋严峻，以大规模投入、较高成本和较低质量产出为特征的粗放型农业发展方式越来越不具备可持续性，局部地区农业增长驱动力“青黄不接”的问题开始凸显。改变农业“大而不强”的问题，提高农业全要素生产率，建设农业强国，成为一项迫切的现实课题。

三、以提升农业全要素生产率促进农业强国建设的路径

基于对经济增长理论三个发展阶段的回顾及对我国农业全要素生产率现状的认识，本文提出以农业全要素生产率提升建设农业强国的路径。建设现代农业产业体系、生产体系、经营体系是提高农业全要素生产率的最直接路径，但这需要放在城乡融合、区域协调的更大的环境下来看待，而不是“就农业论农业”“就欠发达地区论欠发达地区”。因此，这里的农业强国建设路径包括农业农村内部的“局部路径”及城乡融合与区域协调的“全局路径”两部分。此外，还要形成各级政府有利于“三农”事业发展的工作体系，以保障这两条路径的落地实施。

（一）农业农村内部的“局部路径”

党的十九大报告提出要“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系”，实质上已经为寻找农业农村内部的“局部路径”提供了方向。党的十九大报告提出的“发展多种形式适度规模经营”“培育新型农业经营主体”“健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”等战略举措，以及党的二十大报告提出的“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”“深入实施种业振兴行动”“强化农业科技和装备支撑”“树立大食物观”“发展设施农业”“构建多元化食物供给体系”等战略要求，都在产业体系、生产体系、经营体系的框架内，对提升农业全要素生产率和提高农业发展质量进行了具体部署。我们认为，构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系的最直接目标就是要解决“生产什么”“怎样生产”“谁来生产”这三个关键问题。

1.以优化产业体系提高农业全要素生产率，建设农业强国。一些学者认为，产业结构是影响农业全要素生产率增长的一个重要因素。从产品结构看，要面向居民更多元化的食物需求，进一步丰富我国农产品的产品种类，树立大食物观，在确保粮食供给的同时，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物的有效供给，从森林、草原、江河湖海、设施农业中开发食物资源。从质量结构看，既要确保农产品供给的数量，也要保多样性、保质量，推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产。同时，要高度重视农产品的质量安全问题，不仅要让居民吃得饱，还要吃得好、吃得健康、吃得安心。从区域结构看，要尊重我国地大物博、区域自然条件禀赋差异较大的事实，加快建设全国统一大市场，实现全国一盘棋，避免“什么都种一点，什么都只种一点点”，发挥各地比较优势，将特定农产品向特定区域集中。在特定区域内部，要尊重现代农业生产活动日趋工业化所呈现的集聚经济、规模经济等新趋势，大力建设现代农业园区，发挥园区在基础设施、技术扩散、协同管理等方面的优势，形成“以点带面，点面结合”的现代农业产业区域格局。

2.以更新生产体系提高农业全要素生产率、建设农业强国。科学技术是第一生产力。形成科技引领、要素保障的现代农业生产方式，是提升我国农业全要素生产率的最直接举措。推动种业振兴和提升农业物质装备水平是农业科技研发的两大关键方向。一些基于杂交水稻、杂交小麦等种业创新的研究充分肯定了种业技术的单项成果及其集成成果的应用对农业增长的强大解释力。另一些聚焦基础设施和农业机械的研究也发现这两大现代生产要素的应用有利于农业全要素生产率的增长。因此，要抓好种子生产、储备和推广体系建设，加强既有优质品种保护和新品种培育，壮大种业市场主体；大力发展设施农业，不断改善农业基础设施水平，着力提升农业机械化水平，并依托数字技术和工业互联网技术，推动农机装备的信息化、数字化、智慧化转型。此外，近年来一些学者将农业面源污染等问题纳入农业全要素生产率研究，将农业资源的消耗和环境污染视为一项“正投入”或“负产出”，这一思路值得参考。应站在全面、完整、准确贯彻新发展理念的高度，在着力提升农业机械化、设施化、标准化的同时，大力发展以精准、有机、循环为导向的绿色农业，兼顾经济效益和环境效益。

3.以完善经营体系提高农业全要素生产率、建设农业强国。产业体系和生产体系需要生产经营主体加以落地。一方面，人力资本对促进农业现代化、提高农业全要素生产率具有至关重要的作用。尤其是在农村老龄化加剧、农业生产者新老交替的时间节点，要加强新型农民的培训，培育一批懂技术、懂管理、知“三农”、爱“三农”的实用型人才。另一方面，要推动新型农业经营主体发展。一是发挥家庭经营在农业生产中的固有优势，引导小农户和专业大户成长为适应现代农业发展需要的家庭农场。二是鼓励农民合作社做大做强，发挥连接政府、对接企业、统领农户的功能。同时，要发挥农村合作经济为农服务的功能，参考借鉴浙江“三位一体”“农合联”建设经验，提高农业生产、供销、金融、环境等领域的社会化服务水平。三是推动工商资本下乡，发挥农业企业在资金、技术、人才、市场等方面的优势，通过包下农资供应和农产品收储营销的农业全产业链“两头”，以订单农业带动小农户种植技术的标准化转型，最终形成“龙头企业+农民合作社+家庭农场+小农户”的利益联合体，通过建立合理的利益联结机制，将小农户纳入现代农业大局，提升区域农业的全要素生产率。

（二）城乡融合与区域协调的“全局路径”

讨论农业强国建设问题，离不开我国工业化、城镇化发展的大背景。截至2021年底，全国有超过9亿人口居住在城镇，到2022年末，全国常住人口城镇化率已达到65.22%，我国的城市化已进入中后期高质量发展阶段。2022年底，我国第二、第三产业增加值占比已达到全国国内生产总值的92.7%，产业结构“三二一”格局业已形成。从党和国家顶层的战略谋划来看，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，这是事关现代化建设全局的重大战略课题。党的二十大报告旗帜鲜明地指出“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”，体现了党中央以城乡融合发展推动农业农村现代化的决心。现阶段，“跳出农业看农业”，走城乡融合发展之路是建设农业强国、实现农业农村现代化的根本路径。同时，面对我国各地发展情况差距较大，部分地区农业全要素生产率较低、农业发展效益较弱等问题，发挥社会主义集中力量办大事的优势，支持欠发达地区农业全要素生产率提升，也是解决发展不平衡不充分问题、确保各地在农业强国建设进程中“不掉队”的必要举措。

1.以工业化、城镇化形成建设农业强国的原动力。仅从农业全要素生产率提升的角度看，坚持以工业化、城镇化带动农业农村发展，符合发展经济学、区域经济学的基本原理。一方面，工业化、城镇化吸纳了大量农村劳动力进城，农业转移人口市民化促使农业生产要素的配比发生变化，以农用机械为代表的现代农业生产要素逐渐替代劳动力，农业的机械化水平得以提升。农业人口的转移也促进了土地流转，有利于提高农业的规模化水平，而农业机械化经营的规模化作为现代农业生产体系的重要特征，会直接作用于农业全要素生产率的提升。另一方面，工业化、城市化的发展为地方政府提供了一定的财政收入，有利于地方政府为“工业反哺农业、城市带动农村”奠定财力基础。作为一项弱质性产业，财政支农投入对农业基础设施建设、现代农业生产要素的使用、现代农业经营主体的培育及农业产业结构调整具有直接的积极作用。上述影响作为“局部路径”的重要组成部分，有利于农业全要素生产率的提升。此外，工业化、城镇化本身就意味着现代工业和现代服务业的发展，这有利于位于乡村的第一产业和位于城镇的第二三产业形成产业配套。

关于工业化、城镇化的发生地域问题，近年来，党中央越来越重视县城在工业化、城镇化进程中发挥的重要作用。自古以来，县都是我国行政体系内承上启下的关键一环，扮演着上接城市、下联农村的重要作用。以县域作为农业农村现代化的“主战场”，以县城作为县域工业化、城镇化的核心点，符合农业发展和非农产业集聚的基本规律。2022年发布的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》从功能定位、特色优势产业、市政设施体系、公共服务供给、历史文化和生态保护、县城辐射带动乡村能力、体制机制创新、组织实施等方面，为强化县城功能、促进工农城乡循环提供了指引。发展特色优势产业是县域经济发展的基础。县城如何选择其发展的主导产业，固然需要考虑县域整体经济在区域乃至全国的定位，也需要考虑县域城乡产业的循环。以农业强国建设为落脚点，应当在县城和主要中心镇布局农产品加工业、乡村商贸流通业、乡村信息产业、农资农机产业及农业综合服务业等业态，从而实现农业的延链、强链、补链及农业的“接二连三”，形成一县之内城乡产业配套、紧密联结的局面。在这一过程中，农业龙头企业应积极发挥促进三产融合发展、以第二三产业带动第一产业发展的引领作用。

2.以改革推动城乡要素双向流动，完善农业强国建设的制度基础。“深入推进改革创新，坚定不移扩大开放，着力破解深层次体制机制障碍，不断彰显中国特色社会主义制度优势，不断增强社会主义现代化建设的动力和活力，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”，这是我国全面建设社会主义现代化国家需要把握的一项重大原则。从学理上看，制度变迁和制度创新作为一项“软技术”进步，对于提升农业全要素生产率具有显著的正向影响。如，大量文献研究证实了家庭联产承包责任制的推行对农业增长的正向影响。当前，面对工业化、城镇化及现代农业发展的新形势，需要进一步深化改革，为现代农业的发展扫清障碍，为农业全要素生产率的提升创造制度红利。以改革的方法健全城乡融合发展的体制机制，有利于最终形成城乡间要素双向流动的良好局面。

一方面，要推进农村转移人口市民化集成改革。推动建立城乡统一的户口登记制度，不断完善梯度式渐进式落户的体系，强化外来人口在城市（尤其是县城）内的公共服务保障。同时，探索建立并完善“地、钱”随“人”“增减挂钩”机制，防止出现人口流入地财政和土地资源不足或人口流出地财政和土地资源冗余的要素错配情况。上述改革举措将有利于人口更好地融入各级城镇，触发农业生产要素投入等促进农业全要素生产率提升的传导机制。另一方面，要形成促进城市先进要素回流农村的制度体系和政策体系。针对一些基础设施和公共服务在城乡间“断联”问题，推动城乡基础设施和公共服务供给的统一规划、统一提供，实现城乡一盘棋，促进城乡基础设施同规同网、城乡公共服务同质同标。对于生产性基础设施与公共服务，上述举措将直接作用于农业生产，与农业机械、农业设施形成配套，促进农业全要素生产率的提升。对于生活性基础设施与公共服务，上述举措可以间接吸引人才携带资金、技术、知识等要素回流农村并参与农业生产，促进农业增长动能的转型升级。

同时，大力推进农村改革。一是不断完善农村承包地“三权分置”制度，在确定所有权、稳定承包权的基础上放活经营权，尤其要完善土地经营权权能的实现形式。二是不断深化农村集体产权制度改革，让农民变股东，将现代企业制度权责明确、管理高效的先进理念引入农村集体经营性资产运营中，以经济杠杆提升农民的“主人翁”意识，同时探索村集体经济组织的运营模式，发挥“村+村抱团”“村+企共建”“村+新型经营主体”在发展现代农业过程中的独特作用，提高村集体经济组织的经营效益。三是不断深化宅基地制度改革，赋予宅基地使用权和住房财产权更丰富的实现形式。四是继续积极探索农村集体经营性建设用地入市改革。上述改革一方面可以间接助力农业转移人口市民化，减少农业转移人口进城落户的后顾之忧；另一方面可以直接促进农村土地的流转与整合，直接提升农业适度规模经营水平，为现代农业经营主体的发展及适应大规模农业生产的现代农业生产要素的使用扫清障碍，从而更有效地提升农业全要素生产率。

3.提高区域协调发展能力，促进欠发达地区农业全要素生产率加快提升。促进欠发达地区农业全要素生产率加快提升是解决发展不平衡、不充分问题，促进共同富裕，确保欠发达地区按时保质实现农业现代化目标的重要举措。进入21世纪以来，我国通过实施“西部大开发”“革命老区振兴规划”“集中连片特困地区发展规划”等，通过“外部输血”与“内部造血”两条路径促进欠发达地区农业发展。“外部输血”是早期启动欠发达地区农业跨越式发展的必要手段，主要表现为接受上级政府乃至中央政府的财政转移支付，以改善基础设施状况和农业生产条件，提高农业全要素生产率。而“内部造血”则是通过区域发展规划的落地，促进欠发达地区工业化、城镇化进程，提升欠发达地区内部“工业反哺农业、城市带动农村”的能力。一些学者使用双重差分法对我国面向欠发达地区的区域发展规划的绩效评估发现，区域发展规划的实施不仅直接为欠发达地区农业现代化发展提供了财力支持，还通过激发欠发达地区内部工农、城乡循环，提升了这些地区农业现代化发展的内生发展动力，最终促进农业全要素生产率的提升。这为下一步我国在脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接背景下充分运用好“自上而下”的支持政策，促进欠发达地区农业全要素生产率提升和跨越式发展提供了参考。

（三）工作体系：推动各级政府切实履行涉农职能，夯实农业强国建设的主体责任

作为弱质性产业，农业的发展不能仅仅依靠市场的作用，还需要更好发挥政府的作用。无论是建立现代农业产业体系、生产体系、经营体系，还是推动工业化、城镇化对农业的反哺和带动，都需要各级政府涉农职能的高效全面履行。然而，各级政府拥有复杂的经济职能，在多重职能履行的过程中，掌握有限资源的政府客观上只能进行一定的取舍，因而可以看到，在改革开放四十多年的发展历程中，受到经济增长考核“指挥棒”的强激励作用，地方政府往往会将更多资源和精力用于有利于实现辖区国内生产总值增长的工作中，一定程度上忽视了弱激励领域的职能履行。对农业农村领域，因各级政府长期实行“城市倾向的经济政策”，加之农业对经济增长和财政收入的贡献不足，使得一些地方认为“三农”工作“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”。现实中，要使地方政府切实提升“三农”工作，需要尊重地方政府的行为规律，着重提升地方政府农业职能履行的“意愿”和“能力”。

在“意愿”维度上，各级地方政府一是要制定科学合理的发展战略。如，县级政府要形成“做强县城、振兴乡村、城乡融合”的发展思路，不能将工农、城乡割裂看待。对于发展基础较好的县，可以将工作的重心放在第二三产业的发展上，通过第二三产业的发展带动第一产业的现代化。对于发展基础较差的县，不能采取“揠苗助长”的方式，依然要将工作的重心放在农业农村上，直接为农业农村的发展提供必要的支持。二是形成对地方政府农业发展职能的定向激励。尽快制定并出台农业全要素生产率提升的考核体系，通过考核“指挥棒”影响地方政府决策，使其将农业产业发展的工作重心集中在提质增效上。同时，防止地方政府在工业化、城镇化的推进过程中产生过度的“离农”现象，将原本用于农业提质增效的资源抽离出农业。在“能力”维度上，一方面，要坚持发挥中央与地方两个积极性，赋予地方政府更多权能尤其是财政资源，使地方政府有能力改造传统农业、提升农业全要素生产率；另一方面，要加强中央财政对重点农业区域的转移支付力度，发挥社会主义集中力量办大事的优势，以外部资源支持地方政府发展现代农业。在制度建设之外，还要充分发挥各级干部的作用，坚持“五级书记抓乡村振兴”的工作体系，锻造一支“知三农、爱三农”的干部队伍。

四、结语

当前，团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，是中国共产党的中心任务。实现高质量发展是中国式现代化的一项本质要求，而促进农业高质量发展是实现整体经济高质量发展必须突破的环节。实现中国式农业农村现代化不仅是中国式现代化的重要组成部分，也是中国式现代化得以实现的重要基础。农业强国是实现中国式农业农村现代化的应有之义。党的二十大报告提出加快建设农业强国，反映了党中央对我国农业发展由“量”到“质”转型的战略取向。基于经济增长理论视角，从农业生产的维度看，建设农业强国，需要将农业全要素生产率的提升摆在突出位置，使农业增长尽快摆脱高度依赖要素投入增长的状态，实现农业增长的动力变革。当前，我国农业的增长动能尚未稳定建立在农业全要素生产率的提升上，且农业全要素生产率的区域差距依然较大。因此，牢牢将农业全要素生产率增长作为农业增长的核心驱动因素，是在相当长的时间内我国建设农业强国的一项关键目标。考虑到乡村振兴战略和农业强国建设二者之间高度的相关性，这一现实路径的选择需要站在综合性、广阔性、全局性的高度。一方面，加快建设现代农业产业体系、生产体系和经营体系，直接支持农业强国建设；另一方面，要立足城乡关系，提高“工业反哺农业，城市带动农村”的能力，实现城乡要素的自由交换。同时，立足区域协调，推动欠发达地区工农、城乡循环的迭代升级，扶持欠发达地区“三农”事业，推动欠发达地区农业全要素生产率的加速提升。以上述两条路径提升农业全要素生产率、促进农业强国建设，需要各级政府切实履行涉农职能。这需要建立一套符合地方政府行为规律的工作体系，以科学的发展战略和定向激励提高各级政府涉农职能履行的意愿，以放权赋能和外部支持提升各级政府履行涉农职能的能力。 （来源：乡村发现转自：《经济纵横》2023年第9期）

【注：本文是国家社科基金重大项目“构建面向高质量发展的农业科技进步贡献率体系研究”（编号：21&ZD092）的成果。】