新冠疫情与中国公共治理的现代化之路

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陆铭

  据前方战报，本次新冠疫情的演变似已出现拐点。此时思考治理问题，既是响应中央号召，也是尽知识分子的绵薄之力。
  有媒体人向我表示：“我们在讨论此次疫情时，也会看哪个地方的政府反应敏锐、反应及时，在防控疫情、防止经济下行方面，能够出台更有效的政策。围绕疫情防控的公共治理竞争，隐然显现。”这算是疫情在倒逼国家公共治理体系和能力的提升。
  同时，过去分析中国经济增长动因的时候，一个流行的表述是地方政府之间的“GDP竞赛”极大刺激了经济增长。而这次疫情防控中初现端倪的地方之间的公共治理竞争，如果能持续深化，其意义绝不下于地方政府之间的GDP竞争。
  是这样吗？先不要急于判断，要有理论的耐心和历史的耐心。
  凝聚一个国家的是社会共识。基本共识缺失，则讨论问题无法理性。不妨从社会最大的共识出发，寻找一个参照系，然后摆出各种理论和方案，相互比较，搞清楚为增长而竞争的来龙去脉。
  这次疫情中所形成的社会治理力量，应该在疫情结束后得到更大的发展空间。图为2月23日，武汉市武昌区华锦社区的志愿者为社区居民分装爱心蔬菜。
  面向长期、全局、多目标最优
  说难也难，说容易，其实也容易。对一个国家来讲，我相信容易达成这样的基本共识，那就是：追求长期、全局和多目标的发展。
  所谓长期，就是既要为了这一代，也要为了子孙后代。比如说，既不能把挣的钱全部吃光喝光，什么都不留给未来，也不能把所有的钱全部用于投资。如果没有消费，就没人能挣钱继续投资，经济增长就无法持续。消费和投资一定有一个最优的比例关系，这是经济增长的黄金法则，偏离这个法则，就是过犹不及。
  所谓全局，就是一个国家内部不能搞各自为政，损人利己。比如，一个地方不能只要本地的经济增长，却把工业废水排到河里去，污染下游和其他地方，这是经典的跨界外部性问题。一个国家（大国）之所以存在，一定是因为这个国家存在着某种全局性的公共利益，而在更小的国家无法实现。
  所谓多目标，就是民众的需求一定是多样性的，甚至在有限的资源下，不同目标之间有一定冲突。即使某个个体的目标很单一，也必须得承认，足够数量的民众一定会产生丰富多彩的需求。对整个社会来讲，不仅经济增长是需要的，安全、平等和环境质量是一样需要的。而随着经济发展阶段不断提高，民众的多元化需求只会越来越丰富。
  地方政府间竞争，为了什么？
  如果说最近二十年来在经济学界有些基于中国的理论流传甚广，甚至影响了政治学、社会学、公共管理等领域，那么，地方政府之间为实现增长而竞争的理论就是其中之一。
  从上世纪90年代中期开始，有学者认为经济增长目标被作为评价地方官员政绩的主要指标。后来，北京大学的周黎安教授认为，地方官员为了自己的晋升而追求经济增长目标，使得地方政府有很高的激励去推动地方的经济增长。直到赫赫有名的张五常教授以“县际竞争”解释中国奇迹，“为增长而竞争”的理论被社会公众广为知晓。
  我并不否认“为增长而竞争”的模式。只要设定了经济增长、招商引资和税收的目标，地方官员就可能加倍努力地干活。但是我不认为“为增长而竞争”的模式可以实现社会最优。以前面所说的长期、全局、多目标的最优为参照，必须要指出，“为增长而竞争”实现的是短期、局部和单目标的发展。
  “为增长而竞争”的模式好不好？这个评价完全与参照系的选择有关。如果与政府完全不作为和乱作为相比（只要中国不是最差的)，你永远可以认为，是特殊制度实现了中国经济的高速增长，但这并不意味着“为增长而竞争”的模式就无可改进了。
  事实上，中国经济存在的一系列被中央高层称为体制性和结构性的扭曲均与“为增长而竞争”的模式有关。以下几个例子，都是在中国的结构性问题中基本有共识的。
  先来看短期和长期的关系。请记住，中国地方政府追求的永远是官员在任期间的增长，它必然是短期的，因为地方官员的任期大多为3至5年。地方官员追求投资拉动GDP，结果在整个国家宏观层面导致的现象是投资占比过高。在2008全球经济危机之前，中国GDP中投资的占比高出日韩两国在历史同期水平十个百分点。换句话来说，地方政府竞争恰恰是在宏观上导致中国经济结构偏离黄金率的原因之一。
  再看局部和全局的关系。地方政府为增长而竞争，竞争的是本地增长。前面例子中举的跨界污染只是现象之一。我曾经在十多年前专门撰文指出过，地方间竞争所产生的更为严重的问题是地方之间的重复建设和市场分割问题。
  一个大的国家，原本应该实现地方之间相互分工的差异化发展。而长期以来中国出现的现象，往往是在一些热点行业一哄而上。从上世纪80年代全国争着上彩电生产线，一直到今天全国各地都在搞大数据和云计算，重复建设问题一直没有离开中国经济。一旦在市场竞争中本地企业落败，地方政府再给予各种补贴，阻碍地方间的市场竞争。这些一直是熟悉的配方，熟悉的味道。遗憾的是，全局最优的目标被损失了。
  第三，再来看看单目标和多目标。如果说在改革开放之初，一切以经济建设为中心，是全国上下的共识的话，这也与当时中国急于摆脱贫穷面貌有关。随着经济不断发展并实现了全面小康，民众的需求多元化是人性所趋。
  我有研究发现，1994年之后，在分税制的大背景之下，地方政府有很强的推动本地经济增长的动机，因此全国范围内出现了基本建设支出在财政支出中的占比一直提高，而科教文卫方面的支出占比持续下降的现象，一直到2006年才出现了扭转。如果说“为增长而竞争”的模式真的是成功经验的话，那也是因为经济增长是一个很好度量的指标，并且地方政府愿意为之。而其他更加影响经济和社会长期全面发展的目标，比如说教育、卫生、环境、平等、安全，却往往被忽略。
  相应的例子相信在读者脑子里都有，不用我多说。值得强调的是，在人口流入地，大量外来人口没有被充分纳入本地的公共服务和社会保障体系之中。因此，在重经济发展、轻服务民生的地方间竞争模式下，往往在医院、学校等公共服务提供方面存在短板，这个问题在人口流入越多的城市，矛盾越突出。
  特别需要提一下多年以前复旦大学陈钊教授的一项研究。他提出了“为和谐而竞争”的概念，来回应“为增长而竞争”的模式。在那篇被严重忽视的论文里，他指出，如果以某个单一的目标作为地方间竞争的指标，而实际上民众的需求又是多元化的，那么不管用哪一种指标，都有可能造成别的目标被忽视的可能性。因此，如果不改变地方间竞争的模式，那么就只能改变地方间竞争的指标。将基于民众满意度的综合指标纳入到官员的考核指标体系里，有可能改进单一的经济增长指标所导致的扭曲，这就是“为和谐而竞争”的含义。
  最近一段时间，一些地方上将电视问政、市长电话、民众满意度调查等指标引入到了官员评价中，可以说已经在从“为增长而竞争”走向“为和谐而竞争”，是不小的进步。
  有必要再以长期、全局、多目标最优为参照系来讨论一下三种模式之间的关系。“为增长而竞争”的模式实现的仅仅是短期、局部的经济增长，却无法实现长期、全局、多目标三个维度的最优。“为和谐而竞争”可以实现多目标最优，但局部的多目标最优并不一定能保证全局长期的最优。我自己在上文提到的有关市场分割的文章里讨论过，如果中央政府发挥协调作用，通过转移支付等方式，让欠发达地区能够共享地区间分工和经济发展的成果，那么就可以促进地方之间基于分工的经济增长，实现全局的长期的最优。但是我没有讨论多目标最优如何实现的问题。
  从“为增长而竞争”到“为和谐而竞争”
  确如2月3日召开的中央政治局常委会会议所强调的那样，这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。
  这场疫情本身已暴露出传统的“为增长而竞争”的模式存在的漏洞。我们的地方政府官员大量都是在这一模式之下成长起来的。在招商引资、搞基础设施建设这些方面有很多经验，但是在面对复杂的突发事件时则显得力不从心。
  从城市发展的路径角度来说，地方政府已从招商引资转向人口大战，一些大城市前些年通过各种优惠政策吸引人口入住。但由于习惯上对公共服务（包括教育、医疗和公共卫生）考虑不足，因此，一旦疫情爆发，相应领域的短板就暴露出来了。
  客观上，最近一段时间以来，随着中国多地进入一级响应状态，疫情得到了有效控制。冷静地想，这件事情的逻辑也是清楚的。
  我们的传统体制是一个自上而下的行政管理体系，经过了数次战争和重大事件的锤炼。在这个模式之下，如果将目标修改为经济增长，它就可以成功推进经济增长（这里要再次强调，这个目标是短期和局部的）。疫情爆发之后，疫情防控就成了短时期内地方间竞争的替代目标，而且这个目标被层层分包到最为基层的社区。
  乐观来看，如果真的在这次疫情之中，公众更看重哪个地方的政府反应敏锐、应对及时，在防控疫情、防止经济下行方面能出台更有效的政策，从而产生了围绕疫情防控的公共治理竞争，这在本质上就是从“为增长而竞争”向“为和谐而竞争”过渡的一种表现，也算是疫情在倒逼公共治理体系和能力的提升。
  但是辩证地来看，任何事物都有两面性。前面已经说过，虽然“为和谐而竞争”比“为增长而竞争”的结果更好，但这里也不妨对公共治理竞争做一些冷思考。
  首先，在疫情防控期间所采取的一些措施，应该理解为准战时的应急措施。但如果这种措施被一般化为地方官员之间的竞争，那么我们就应该再进一步问一个问题：这种竞争是不是有可能牺牲掉其他的目标？比如说，在疫情防控期间阻断人流和物流在一定程度上是必须的，但是如果以阻断人流和物流的措施严格程度作为公共管理的竞争目标，那么，正常的生产和生活怎么办？如果以新冠肺炎的确诊和死亡人数作为考核指标，必然有大量资源投入到新冠肺炎的防治中去，那么有没有可能造成其他疾病处理不够及时？
  前几年，一些地方的环境监管部门在处理环境问题时，不问涉事方违法与否，“先停再说”，如此“一刀切”的做法简单粗暴，罔顾民生，已经体现出这种倾向。
  第二，在公共管理竞争的模式之下，需要讨论指标谁来决定的问题。如果是像“为和谐而竞争”的理论提出的那样，基于一个综合的满意度指标，那么在个人层面，当他为满意度给出一个分值的时候，实际上就是在对政府施政的各个目标之间进行权衡和取舍。这在本质上，是一种自下而上的评估。如果是将“为和谐而竞争”嫁接在自上而下的行政管理体系之下，那么如何保证竞争规则的制定者了解来自民众的多元需求？特别是，如果离开了媒体和公众舆论的监督，如果离开了法律对行政力量的制约，那么怎么防止高度有效的政策实施体制，反而被用于追求有可能偏离社会最优的目标?
  第三，在涉及到地区间协调问题的时候，为公共治理而竞争的模式如何达到全局最优？在最近的疫情防控期间，由于每一个基层单位（大到省，小到基层的社区）是划片管理的，因此必然产生局部最优和全局最优的冲突问题。比如说通过阻断人流和物流是有利于本地疫情防控的，地方政府不惜将这种措施做到极端，但是过于严格的阻断人流和物流，对跨地区的资源配置和整个国家的市场一体化有极大的破坏作用。甚至在最近复工期间，仍然出现一些基层政府阻碍本地居民外出打工的现象。就更不用提在疫情防控期间，定向捐赠一个地方的物资被另外一个地方扣押挪用的现象了。
  第四，在地方间竞争的体制之下，即便在地方层面，施政的效果在多大程度上是本地最优的，也取决于地方官员的能力。一段时间以来，公众舆论对浙江、广东、江苏这些地方的疫情治理评价比较高。同时，人们也认为，来自这些地方的官员治下的省份和城市相对表现也更好一些。这一点应该给予积极评价。但反过来说，如果缺乏法律和制度的规范，过于依赖官员个人的能力来应对危机，那么当下一次危机事件产生，怎么能够确保发生危机的地区正好拥有能力更强的官员呢？
  期待共识达成
  纵观人类历史，各种层面的危机，包括疾病的产生和传播，从来未曾真正离开。乐观地说，每一次危机都在不同程度上推进着人类社会的进步。希望这一次新冠疫情也能够在中国产生对公共治理体系和治理能力的巨大推动作用。
  从提出问题到解决问题，中间还有无数个环节，这篇短文也不能最终完成解决问题这样宏大的任务。但是我想，就以下几点，如果能达成共识，那么改进就有希望。
  第一，地方政府间竞争的模式过去的确起到过积极作用，但随着民众需求的多元化，以及全国统一市场的重要性提升，这种模式可以从“为增长而竞争”向着“为和谐而竞争”过渡。疫情的爆发提醒地方政府注意自身在公共服务和基础设施方面（特别是在公共卫生领域）的短板。我相信，“为和谐而竞争”的模式可以纠正传统模式之下以经济增长为单一目标所造成的体制性和结构性扭曲。
  第二，“为和谐而竞争”要以更加强调基于民众需求的表达机制和信息传递机制为前提。自上而下的行政管理体制，在目标明确且有共识的情况下，可以有效达成目标，但是并不能防止行政管理目标偏离民众多元需求的最优组合。
  更为深刻的问题在于，即使在全社会层面存在一个多元需求的最佳组合，在个体层面，个性化的需求如何得到尊重？在不构成社会危害的私人领域，保证不受权力侵害的唯一办法是加强法治对权力的约束，以及舆论对权力的监督。在这次疫情期间，我们已经可以看到对口罩涨价过于严格的打击，为防控疫情而实施的极端做法，以及将不确定的信息作为谣言来处理，林林总总，很多错误做法都是借助公众舆论的力量才得以纠正。
  第三，在本质上来说，现代国家治理体系需要解决偏好加总和信息传递的问题。在通常情况下，任何时候都不要忘记市场机制里的价格信号和供求信号是反应民众需求的最敏感信号。在市场机制缺失的环节里，比如说在公共卫生领域，决策层应该保持社会活力和信息透明度，保证信息在不同层级和不同地区之间的传递能够有效和通畅。熟悉近现代史一直到这次疫情的人一定不会忘记，如果把信息掌控作为一种应对危机的手段，那么，也许在短期里危机可以得到遏制，但是，随着时间的推移，信息的缺失将最终产生灾难性的后果。希望这一点不会随着疫情逐渐消退，而被人们逐渐遗忘。
  第四，在此次疫情防控期间，社会的力量呈现了积极的作用。在物资捐赠、志愿者服务、信息传递、社区相互救助等等方面，社会已经事实上形成了一个自己可以组织和运作起来的逻辑，与行政管理体系形成了良性的互动和补充。特别是在面临个性化和多元化需求的时候，市场机制的利润逻辑和行政管理体系的统一效能逻辑都不如社会组织的力量做得好。
  例如在我了解到的广东的一些社区，就有志愿者组织起来，为湖北籍滞留人士提供春节未能复工期间的各种服务。十九届四中全会已经提出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，并把社会治理作为国家治理的重要方面。这次疫情中所形成的社会治理力量，应该在疫情结束后得到更大的空间。
  最后要说，疫情终将是暂时的，而人性以及基于人性的社会规律是永恒的。这些规律统治着历史，也照耀着未来。（来源：澎拜新闻）