吕德文：基层治理下的灰色秩序

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在基层治理中普遍存在法治剩余问题：那种由于缺乏实体法以及程序上的支撑而无法进入法律轨道的矛盾纠纷。

在乡村法律实践中，法律无法细致规范所有已知和未知的社会矛盾，乡村司法亦很难严格按照法治程序解决所有社会问题，基层执法更是受制于客观原因无法有效实施。

砂石盗采是一个典型的法治剩余问题。

根据北京市平谷区有关部门 2016年年底的摸底数据，全县共有 88个盗采点，203个堆放点和 28个非法搅拌站，分布在全县两个主要河流及 13条支流 230多千米范围内，涉及13个乡镇，具有点多、线长、面广的分布特点。

平谷区砂石盗采作为一项法治剩余问题，主要表现在三个方面。

首先，砂石盗采的违法事实具有隐蔽性。

就平谷区的情况而言，砂石盗采场除了有地方团伙参与，还有合法商人和村干部参与其中。

几乎所有砂石盗采场背后都存在这些利益群体的联盟，因此形成了一条若隐若现的基层灰色利益链。

但是，这一灰色利益链并不容易认定，因为几乎所有盗采场都是盗采者从村集体或农户手中合法承包而来的。

哪怕转包者明知盗采者承包耕地和山林是为了盗挖砂石，涉事村干部和村民因有利益牵连其中，通常也会选择睁一只眼闭一只眼。

甚至于有多名村书记、主任涉嫌为盗采点提供保护伞，成了盗采集团的同伙。

因此，由于绝大多数砂石盗采行为有合法商人的合法经营外衣，又有村干部的保护，人们一般很难知道遍地可见的采砂场、堆放点以及搅拌站涉嫌违法。

其次，砂石盗采的打击存在执行难问题。

即便是砂石盗采的违法事实得到了确认，有关部门的打击行动也存在巨大障碍。

一方面，如前所述，平谷区砂石盗采分布具有点多、线长、面广的特点，再加上违法事实具有隐蔽性，使得打击任务比较重；

另一方面，受制于既有的执法体制，相关部门的执法力量严重不足，且打击力度极其有限。

概括说来，砂石盗采的打击难问题源自以下两个方面。

（1）部门职权不清

砂石盗采是一个灰色产业链，从开采、运输、堆放到加工经营、使用，涉及诸多部门的职权。在实践中，往往容易出现因职权不清所致的部门推诿现象。

比如，非法经营砂石料问题，国土部门认为应属工商部门职权，依据“无照经营”查处取缔，但工商部门却认为砂石料属于矿产资源，国土部门应依据《中华人民共和国矿产资源法》的相关规定处理。

（2）条块分割

在砂石盗采治理过程中，绝大多数行政执法权都掌握在县级部门手中，乡镇政府几乎不具备任何执法权。但在相关的法律实践中，县级部门都强调乡镇政府的属地责任。如此，因条块分割所致的权责不对称现象甚为普遍：乡镇政府虽容易发现砂石盗采行为，却苦于缺乏执法权而无法有效管理；相关执法部门虽有执法权，却因执法半径过长而效果不彰。

（3）砂石盗采的惩罚效果不彰

2012—2016年，平谷区国土分局针对砂石盗采行为共实施行政处罚 33起，其中移送公安机关 2起，但无一起被追究刑事责任。

砂石盗采涉及国土、水务、工商、交通、公安、环保、住建、园林等多部门职权，但从部门履职情况看，绝大多数法律赋予的职权并未得到有效履行，一些法条从未被启用。

比如，水务部门拥有与砂石盗采相关的行政处罚职权 8项，但实践中只用过 1项。因为除了这一项职权较好使用外，主管机关并不清楚如何运用其他 7项职权进行管辖及其适用的法律。

事实上，公共事务始终存在两种不同性质的任务，一类是简单易处置的问题；另一类是复杂且不好处置的问题。后一类问题往往不存在固定的处置方案，甚至连定义都很困难，相应的也不存在一套可以衡量的标准，即前文提到的“剩余事务”。

据此，砂石盗采治理具有以下几个特征。

（1）难以定性。

平谷区的砂石盗采已成气候，可谓随时随地都可能发生。尽管它对生态破坏极大，但普通人并不认为这是一件重要的事。因此，人们对其是否违法、违反了什么法、违法程度如何，并无明确概念。

（2）复杂性。

砂石盗采看似只是一个独立的违法事实，但一旦采取措施，将激活一系列相互关联的法律事实，所以必须依靠各个部门的联合执法才能奏效。

（3）难以处理。

在既有的执法体制中，砂石盗采将面临“缺乏手段”而无法有效处置的窘境。属地政府因无执法权，面对盗采者几乎无任何震慑作用；主责部门如国土、水务部门，因无人身强制权和车辆暂扣权，亦无法应对暴力抗法行为。而联合执法又因成本高、反应慢且缺乏长效机制而无法常规化。

可见，一旦形成了庞大的灰色利益链，砂石盗采就会演变成一个综合性的社会治理问题，单个部门的专业监管难以奏效。将砂石盗采治理纳入法治轨道，使之摆脱法治剩余的约束，是有效治理的前提。

法律事实的建构就砂石盗采的治理实践而言，不同的治理主体对其认知存在巨大差别。

大致而言，村干部习惯将之看作村民自治范畴的事务，尽量避免政府及执法部门的干预。

再加上绝大多数村干部是砂石盗采利益链中的一环，所以他们在行动上天然具有盗采者的保护伞的角色。

乡镇政府则习惯将之视作一项普通的治理事务。简单而言，它仅仅是乡镇政府诸多治理事务中的一项，并不具有紧迫性。再加上不具有执法权，乡镇政府习惯采用综合的策略和权力技术治理砂石盗采行为。

执法部门则将砂石盗采行为视作一项严肃的行政执法行为，固守部门职责，遵循法治程序。很显然，正因为砂石盗采具有法治剩余的特征，才为不同治理主体采取不同方式建构这一问题提供了空间。

从平谷区的砂石盗采治理过程看，有关部门正是通过将具有多元认知的社会问题转化为法律事实，并重新调配乡村治权来将砂石盗采治理纳入法治化轨道的。

具体而言，平谷区对砂石盗采法律事实的建构，是通过以下几个步骤加以实现的。

1. 确定政府职能

从立法角度看，砂石盗采当然是一项违法行为；但从地方政府的法律实践看，打击砂石盗采一开始并不是一项“执法”行为，而是一项综合性的治理行为。长期以来，打击砂石盗采并未纳入平谷区地方政府职能，是一件可有可无的治理事务。

从 2011年开始，平谷区正式将打击砂石盗采纳入地方政府的工作范围，为此还出台了一系列文件作为制度保障，包括 2011年《平谷区人民政府关于整治非法开采、加工和经营砂石料工作方案》，以及配套的管理办法和举报奖励实施细则。

这些文件的制定，一方面援引了中央和上级政府关于砂石盗采治理的权威文件，包括国务院 2005年印发的《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》，以及上级政府2001年《关于关停本市范围内砂石场的实施方案》，提高了打击砂石盗采行为的合法性；

另一方面，通过建章立制，将打击砂石盗采行为纳入政府职能，并由区政府牵头成立“打击办”（查违办）承担此项职能。

2. “问题化”

某种意义上，将打击砂石盗采行为纳入政府职能，只是上级政府职能的自然延伸，平谷区地方政府并未将之视作一个迫切需要解决的治理问题。

因此，平谷区一开始的治理方法也有强烈的路径依赖，即主要依靠“打击办”组织相关部门进行联合执法。这种做法虽可短期见效，却难持续。

2016年平谷区发生了“5·14”事件，数名盗采者作业不当发生矿难，造成了六死一伤。尽管地方政府采取了诸多措施，但直到当年 12月，仍有盗采现象。这迫使地方政府主要领导重新定位砂石盗采问题。大致说来，平谷区政府借助“5·14”事件的处置，将砂石盗采问题化。

(1）社会化

针对砂石盗采的违法事实具有隐蔽性的特征，平谷区主动披露了“5·14”事件的真相，严厉处置相关责任人，并详细指出砂石盗采的违法事实。在“5·14”事件的处置中，盗采点所在的属地政府的一名干部以及县护矿队的几名队员，因与盗采者有利益勾结被查办。

如此做法，无疑斩断了砂石盗采的灰色利益链，基层干部不再敢充当保护伞。

(2）政治化

由于区委区政府的主要领导高度重视，砂石盗采问题被定性为当地生态环境存在系统性风险的表现。在2016年年底召开的党代会上，区委书记指出“生态是平谷区的生命。

抓好生态文明既是我们职责的本分，也是我们发展的根本”；区长则明确指出“严厉打击各类非法盗采活动，坚决打击各类破坏生态环境的违法犯罪行为”。据此，打击砂石盗采行为被提升为全区的中心工作。

3. 联合执法

从一开始，平谷区政府就将砂石盗采问题定性为综合性的治理问题，为此还成立了“打击办”这个工作机构。简言之，“打击办”是一个联合执法的协调机构。具体而言，它代表区政府协调国土、住建、水务、工商、公安、交通等部门开展联合执法。

2013年和 2014年，平谷区分阶段、有计划地开展了专项打击砂石盗采行为的“亮剑”行动。这些专项行动虽在一定程度上有利于从部门职责的角度建构砂石盗采问题的法律事实，但并不彻底。

2017年年初，作为砂石盗采“问题化”的应对措施，区政府启动了“双安双打”行动（全力确保安全生产、全力确保安全稳定，打击金矿及砂石盗采，打击其他违法犯罪活动的专项行动），运用运动式治理机制倒逼有关部门破解砂石盗采治理的法律难题。

本质上，“双安双打”是一场运动式治理。其特点是借助地方最高权威，充分调动协调各职能部门的力量，专项治理某个突出问题。一般而言，问题解决了，治理亦结束了。不过，“双安双打”专项行动通过运动建立了一套行之有效的具有一定普适性的工作机制，使得其具备了常规化治理的特征，主要表现在三个方面。

（1）建章立制

为确保“双安双打”各项工作取得实效，指挥部制订并执行“8+4”工作法，具体包括联防联保、日常管理、突击巡查、废弃矿洞清查等八项工作方案和重大案件会商制、重大问题协调制、周例会制、周巡查制四项工作制度。

（2） 全面摸排，建立各类隐患台账。

坚持问题导向，集中乡镇和部门力量，对全镇各类隐患进行全面摸排，建立隐患台账。针对摸排出的隐患台账，以正式函的形式函告相关职能部门，并全力配合各部门开展执法工作，将各类隐患有计划地逐一清账。

（3）上下联动，建立执法模式。

制定了“街乡吹哨、部门报到”的联合执法链机制，形成了账单式执法、突击式执法、常态化执法等三种联合执法模式。

从砂石盗采的治理轨迹看，“双安双打”专项行动最终完成了砂石盗采法律事实的建构。

首先，地方政府的高度重视和执法力量的下沉，无疑向各个治理主体宣示，砂石盗采问题已不是村民自治范畴内的事务，亦非属地政府可有可无的治理事务，而是一个严重的违法事实。

其次，通过建立问题清单，将那些模糊的、难以定性的法治剩余转化为清晰的法律事实。

各乡镇政府通过细致调查，汇总了全区所有盗采点、堆放点和非法搅拌站的权属关系、地点、规模等信息，法制部门比对相关法律规定，对其违法事实进行了准确定性。

最后，通过创新联合执法机制，建立了执法机关之间合理的权责关系。一方面，区法制办将砂石盗采治理的所有法律条文梳理了一遍，并在此基础上明确了各部门权责；另一方面，为了解决属地政府权责不一致的难题，赋予属地乡镇政府执法召集权。

至此，通过运动式治理机制，地方政府将原本是法治剩余的砂石盗采问题，建构成了具有明确法律内涵的违法事实。

这一事实，不仅在政府内部获得了广泛共识，而且还借助政治宣传（如生态保护、反腐败）获得了普通民众的认可。

本文摘自吕德文

《有为而治：节俭、高效与乡村治理现代化》