张红宇：深入推进农村集体产权制度改革

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张红宇（中央农办、农业农村部乡村振兴咨询委员会委员，清华大学中国农村研究院副院长）

  2020年中央一号文件明确提出，全面推开农村集体产权制度改革试点，有序开展集体成员身份确认、集体资产折股量化、股份合作制改革、集体经济组织登记赋码等工作。同时，要探索拓宽农村集体经济发展路径，强化集体资产管理。实现全面建成小康社会的目标，深化改革是根本保障，必须牢牢把握农村改革的基本方向和重点任务，深入推进农村集体产权制度改革。
  改革意义重大
  改革开放以来，家庭联产承包责任制的确立与运行，使家庭经营的优势得到了充分发挥，为农业和经济社会的快速发展奠定了坚实的制度基础。随着经济社会的发展变迁，统分结合的双层经营体制，在家庭经营层面上绩效显著，而在集体经营层面如何释放更多更好的能量，还有巨大的发展潜力有待开发。深入推进农村产权制度改革，集体经济在整合资源、统一经营、精准发力上的优势，将会随着改革的深入日益凸显。推进农村集体产权制度改革，不仅有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进城乡要素平等交换和双向流动，也有利于增强农民的集体意识和文化认同，推进乡村治理体系和治理能力现代化，为实施乡村振兴战略、实现农民共同富裕奠定产权制度基础。
（一）农村集体产权制度改革是深化农村改革的阶段要求
  40多年农村改革，在不断强化家庭经营的同时，如何兼顾发挥集体优势十分重要。特别是随着工业化、城镇化发展，农村社会结构正在发生深刻变化，超越家庭经营层面的资源要素配置问题，需要引发高度关注。一是城乡融合发展背景下，农村各类资源要素流动不畅制约了城乡要素的平等交换，集体所有制下激活农村要素的需要呼唤产权制度改革；二是农民对农地和宅基地的权属关系在持续深化的“三权分置”改革中日渐清晰，而集体成员财产权的现实体现仍不明显，改革相对滞后；三是农民财产意识不断增强，对财产权利的赋予和保障有强烈渴求，但集体资产不清、集体财产被侵蚀、只有少数人获利等问题严重损害了集体所有制的优越性。农村集体产权制度改革，成为新时代深化农村改革的新的动力源。
（二）农村集体产权制度改革是发展现代农业的路径要求
  大国小农是我国基本国情农情，推进小农的现代化，是实现乡村全面振兴、建设社会主义强国的重要基础和关键内容。从现代农业发展规律和要求看，必须通过农村集体产权制度改革，搭建经营主体与市场化经营之间的桥梁，实现小农户和现代农业有机衔接。一是以集体产权制度改革激活集体经济组织资源，完善现代农业生产服务体系，解决一家一户难以解决的问题，提高土地产出率和劳动生产率；二是以集体产权制度改革激活要素资源，畅通要素配置渠道，提高资源配置效率，为土地流转集中奠定基础，促进农业规模经营，实现规模经济；三是以集体产权制度改革激活城乡市场，吸引更多的工商资本进入农业领域，解决农业发展长期面临的资本短缺、技术短板、经营短腿问题。
（三）农村集体产权制度改革是完善经营制度的国情要求
  统分结合、双层经营是我国农村基本经营制度。农村集体产权制度改革实现了集体经济组织重构，改革中成立的以农村（股份）经济合作社为标志的各类新型集体经济组织，发挥了对乡村发展运营和对乡村资源整合的平台载体功能。对外，集体经济组织可与外部社会资本对接，形成村集体和社会资本之间的合作共享机制；对内，集体经济组织可盘活集体闲置的土地资源和生态、人文等无形资产，促进资源向资产乃至可增值的资本转变；对上，集体经济组织可承接和直接运营各级政府财政投入形成的基础设施和公共服务项目；对下，集体经济组织可组织分散化的村民，形成致富奔小康的整体合力，促进了集体经济发展水平的提高。农村集体产权制度改革在萌生农村新的组织形态上的突破性成效，将随着改革的深入逐步体现。
（四）农村集体产权制度改革是实现共同富裕的时代要求
  我国城乡之间、区域之间、农民内部普遍存在着收入的不平衡，按照全面建成小康社会的要求和十九大提出“两步走”战略，要在可预期的时间内，解决城乡之间、区域之间、农业内部的不平衡、不充分、不可持续问题，深化农村集体产权制度改革是必然选择。产权制度改革赋予了农民一家一户相应的集体资产权利，让农民真正分享集体资产的收益。现阶段全国农民财产性收入占总收入的比例仅为2%~3%，增长的潜力和空间很大。通过推进农村集体产权制度改革，将集体资产折股量化到户，集体收益按股份或按份额分红，增加农民财产性收入，是缩小城乡收入差距新的政策着力点。让农民群众能够分享到集体经济发展的红利，享有新的财产权利，为实现共同富裕夯实基础，释放改革的创造性。
  改革成效显著
  早在20世纪90年代，一些相对发达的地区就开始探索实施农村集体产权制度改革，改革成效不断显现。党的十八届三中全会以来，党中央高度重视产权制度改革，2016年底中共中央、国务院印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，不断扩大农村集体产权制度改革试点。2020年中央农村工作会议指出“全面推开农村集体产权制度改革试点”。近几年来，农村集体产权制度改革，进展顺利，成效显著。
（一）改革进展
  截至2019年底，全国已有60.2万个村、238万个组完成清产核资数据上报，清产核资的硬任务基本完成。已有超过330个乡镇、26万个村、18万个组完成集体经营性资产股份合作制改革，有超过27万个集体经济组织获颁登记证和组织证明书，明确了市场主体地位。全国无集体经济经营收入村由2014年的32.3万个减少到2018年的19.5万个，与此同时，集体经济经营收入在5万元以上的村由12.7 万个增加到19.9 万个。
（二）改革成效
  农村集体产权制度改革由点及面，持续推进，取得了以下四个方面的成效：
  第一，促进了农业的高质量发展。农村集体产权制度改革明确了农村资产的产权归属，提高了要素资源配置效率，在实现农业规模经营、小农户与现代农业有机衔接、乡村产业发展方面作用突出。一是农业规模经营得以发展。改革促进农村资源要素配置的优化，农村的土地产出率和劳动生产率得以增加。二是新产业新业态得以发展。改革促进了休闲农业和乡村旅游等新产业新业态的发展，使农民的就业渠道得以拓展，就业岗位得以增加，收入水平得以提升。
  第二，增加了农民的获得感幸福感。一是增加了农民的财产性收入。农民的财产性收入有所增加，让农民群众感受到集体经济的作用功能，发挥了社会主义公有制经济的优越性。二是落实了农民的民主权利。在推进产权改革过程中，充分尊重农民的意愿，发挥农民主体作用，涉及集体成员资格界定、股权设置等重大事项都实行民主决策，真正让农民成为这项改革的参与者和受益者。同时完善集体资产监督管理机制，遏制了监督缺位、收益分配不合理、基层“微腐败”等问题，有效地保护了农村集体经济组织成员的合法权益，农民感受到自己真正成了集体的主人。
  第三，明确了农村改革的未来方向。农村集体产权制度改革，有效解决了集体资产底数不清楚、归属不明晰、制度不健全、管理不规范等严重制约集体经济发展的问题，明确了集体经济组织市场主体地位，为集体经济发展创造了良好的制度环境，探索形成既体现集体优越性又调动个人积极性的体制机制，使农民群众有更多的知情权、参与权、决策权、监督权，充分激发了集体经济发展的内生动力。习近平总书记曾明确指出，发展集体经济是实现共同富裕的重要保证，农村集体产权制度改革为这一目标指明了方向。
  第四，夯实了党的基层领导基石。农村集体产权制度改革加强了党对“三农”工作的基层领导，促进了乡村自治法治德治。一是通过改革发展壮大了农村集体经济，增加了集体经济收入，提升了村集体为成员分红和为村民提供公共服务的能力，基层党组织在农民群众心目中的威信得到提高、执政地位得到巩固，能够更好地发动群众、组织群众。二是改革密切了集体与农民的利益联结，激活了农民的集体意识，在集体事务中农民将自身角色定位由局外人转变为主人翁，加强了农村自治组织建设，让农民群众实现自己的事情自己办，建立完善现代乡村治理新体系。
  将改革引向深入
  中国特色社会主义进入新时代，农业农村发展步入新的历史阶段，实现全面建成小康社会发展目标和强国梦，实现乡村振兴的目标要求，改革仍是激活主体、激活市场、激活要素的关键所在。准确把握农村改革方向，在农业内生发展动力机制方面，农村集体产权制度改革肩负重要使命，要将改革引向深入。
（一）将改革与新产业的发展相结合
  农业农村有着广阔的市场空间，为新产业的发展提供了良好条件。充分发挥好改革在清产核资方面的基础作用，盘活用好集体资产，唤醒农村“沉睡的资本”。按照现行法律法规要求，充分利用集体拥有的闲置房屋、山林、池塘水面等自然资源，结合各地历史人文等区域特色，积极发展新产业、新业态，促进集体资源向资产乃至可增值的资本转变。
（二）将改革与农民就业增收相结合
  集体产权制度改革承载着实现农民共同富裕的目标，要与农民的就业增收建立密切关联。一方面利用集体资产发展农产品加工、休闲观光、电子商务等新产业、新业态，吸纳更多农民就地就近就业，在提升农民职业技能水平的同时，促进农民收入多元化。另一方面发展壮大集体经济，让农民获得分红收益，增加财产性收入，拓宽农民收入广度。
（三）将改革与新的集体经济发展形式相结合
  推进农村集体产权制度改革，是为了实现集体经济更好、更快、更健康地发展。改革奠定了集体经济发展的基础，农村土地股份合作社、服务性合作社等组织的产生与发展，创新了农村的组织形态，丰富完善了双层经营体制，为农村经济注入了发展动力，为组织振兴提供了优质土壤，也拓展了农村双层经营体制的新内涵，为发展农村集体经济提供了更广阔的探索空间。
（四）将改革与提升乡村治理能力相结合
  集体产权制度改革与乡村治理能力相互依存、相互促进，二者有机结合有利于农业农村现代化。2020年中央一号文件提出把治理能力建设摆在“三农”工作更加突出的位置，发挥产权制度改革重构乡村权力关系的作用，使组织与个人的关系更加明晰，赋予农民更多的政治、经济权利，提升农民对参与基层治理的意识与能力，实现乡村治理能力现代化。
（五）将改革与强化党的基层领导相结合
  农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础。一方面，通过农村集体产权制度改革，发展壮大集体经济组织，增加集体经济收入，办成了以前办不成的事情，能够更好地发动群众、组织群众，巩固基层党组织的执政地位。另一方面，通过发挥农村党组织核心作用，强化党的领导，加强农村自治组织建设，让农民群众实现自己的事情自己办，完善集体经济组织功能，增添农村经济活力，逐步建立起现代乡村治理新体系。