坚持问题导向改革完善粮食托市收购政策

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孙晓明（中国粮食行业协会、中国粮食经济学会理事）

  习近平总书记近日对全国春季农业生产工作作出重要指示强调：“越是面对风险挑战，越要稳住农业，越要确保粮食和重要副食品安全。”国家五部门及时出台2020年稻谷最低收购价，籼稻每斤比去年提高1分，粳稻维持不变，并限定收购量，这就发出强烈信号，刺激早晚籼稻的生产，综合产量和价格因素，改善稻谷生产和品种结构，并努力提高稻谷的市场化份额和改革完善市场形成粮价机制。
  新冠肺炎疫情发生后，粮食市场和价格基本稳定，得益于粮食储备充足，粮油商品库存充裕，加工有能力且有序，供应衔接有力。但是也暴露出成品粮油储备规模不足、应急预案可操作性较差，粮食收购市场体制机制存在问题等，必须加强顶层设计，严格落实粮食安全省长责任制。
  二、当前粮食生产流通存在的突出问题
  在现阶段如何切实保障种粮农民收益，是两难的事情。一方面由于种粮成本高企等因素，国内粮价高于国际粮价，持续提高农民种粮收入是道门槛或者说是瓶颈，也就是“能种粮”、“怎么种粮”问题；另一方面种粮比较效益仍然比较低，农民种粮成本和效益，以及与其他种植养殖业不成比例，农民农村农业收入单一低下，是一个长期的问题，也就是“谁来种粮”、“会种粮”的问题。
（一）粮食供需结构性矛盾突出。当前小麦等粮食市场，由于受国内外粮食价差以及供需的影响，还有政策或市场预期，导致市场两级分化的特征十分明显，即优质专用小麦价高难求，质差低层小麦深在闺中人未识，无人问津，小麦替代玉米基本没戏，近两年小麦托市收购量大大减少，市场化收购量加大。小麦、稻谷托市收购价格仍然是粮价形成的重大导向性信息，无论是对农民和贸易、加工企业都有影响，市场形成粮价的机制不健全。
（二）粮食最低收购价政策亟待完善。粮食最低收购价对托起粮食价格和市场，保护农民利益，起到了根本性保护作用。但是由于我国粮价市场形成机制不健全、不完善，并且受计划经济政府定价的惯性思维影响，还有粮食收购主体良莠不分，缺乏良性互动和理性收购预期，目前粮食最低收购价在长期执行过程中，就有意无意中起到了市场参考价的作用，形成了“风向标”和“标杆效应”，很多用粮企业和收购企业就是参照最低收购价收购，这无形中放大了政府干预信号，扭曲了市场粮价形成的本来面目。
  三、几点建议
  近14亿中国人的饭碗，必须牢牢端在自己手上。要稳定粮食产量，新增高标准农田8000万亩以上。改革完善农业支持保护体系，健全粮食价格市场化形成机制。
  目前国内的情况是，对生产者的保护主要集中在粮食收购环节政策之上，缺乏对粮食价格波动导致的生产者收益下降的农业保险的制度安排。因此在建立起农业收益保险等有效的保护体系前，不能简单地将国家粮食托市收购的制度性安排废止。根据基层调研情况，提出如下建议和设想。
（一）完善小麦、稻谷最低收购价政策。面对国情、粮情，总结1997年面对供大于求而出台的粮食“三项政策、一项改革”经验教训，必须用市场无形的手和国家粮食宏观调控有形的手，五指相扣，精准发力，逐步引导粮价由市场完全形成。
  一是应继续坚持和完善小麦、稻米主粮托市收购政策，进一步放大完善玉米、大豆、棉花市场化收购+生产补贴的效应，并且加快现代农业发展步伐，按市场需求、产品结构需求调整农业生产结构和经营体系，走一条安全、高效、绿色、优质粮食发展道路。
  二是回归粮食最低收购价的保本功能。国家在制定小麦、稻谷最低收购价时，突出保粮食生产成本，出台既能保本，又能有效稳控粮价，实现顺价销售，兼顾国家利益，保护低收入人群利益的最低收购价。
三是扩大粮食托市收购主体范围。近年来中储粮系统作为粮食托市收购执行主体，做了大量工作，但是也存在一些问题，诸如考量委托收购战线过长、监管压力大、收购积极性打折扣等等，建议收购增加地方国有粮食购销企业为托收收购主体，分贷分还。粮食托市收购预案启动以地方粮食行政管理部门为主，综合发展改革、中储粮、农业等部门的意见，以实际收购农民的粮食价格为启动托市的市场参照价格，而不是以粮食经纪人出售粮食的价格作为托市收购启动的市场价格参照。
  当前农民一般都是卖“地头粮”，那才是真实的收购价格，粮食经纪人的售卖价格，已经是第2个收购环节了，目前的粮食流通是种粮农民——小粮食经纪人（一般是走街串巷小三轮车地头收购）——大粮食经纪人——粮食加工企业或粮食购销企业，因此粮食托市收购是否启动参照的市场价，理论上说的市场价不是农民的卖粮价格，实际是粮食经纪人的销售价格，而不是真正的种粮农民送到粮食购销企业或加工企业的到库价。
（二）中央和地方储备粮轮换应有效衔接。一是建议建立中央和地方储备粮轮换衔接制度，把握轮换时间和节奏，避免集中入库和出库，冲击粮食市场和价格。
  二是建议各级储备粮轮换实行政府集中采购和竞价拍卖的运作办法，统一操作，统一在粮食交易批发市场交易，规
  避风险，规范市场交易主体，理性收购、顺价收购，坚决取缔恶意炒作、囤积居奇、逆市操作等不法行为。
（三）建议国家税务部门抓紧修改国有粮食购销企业免征增值税办法。免除粮食经纪人收购粮食的税收，鼓励国有粮食购销企业敞开收购农民余粮，或收购粮食经纪人提供的粮食，直接为粮食、饲料加工企业提供原料，税务部门对于粮食增值税免税企业及时足额提供粮食增值税发票，满足农民或粮食经纪人出售粮食的需求，为粮食加工转化企业提供原料支持。
（四）建议农业发展银行等涉农金融机构全力支持粮食企业收购粮食。适当放松抵押、质押条件，降低贷款门槛，适当向政策性粮食收购之外的粮食贷款倾斜，最大限度满足粮食收购资金需求。