高飞:征地补偿中财产权实现之制度缺失及矫正

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高飞（广东外语外贸大学土地法制研究院教授，博士）

  在我国征地补偿实践中，对于财产权的保护存在征地补偿标准低、征地补偿方式单一和征地补偿款难到位的现实困境，导致该问题的主要根源在于征地补偿观念混乱、农地发展权理论缺失和集体土地所有权主体缺位等弊端。为确保财产权实现，征地时应突出土地补偿的财产性，并贯彻市场化的补偿观念，而对于安置补偿则应强调其社会保障性质，让国家承担更多的责任；同时，引入农地发展权理论，充实集体土地所有权的价值，实现农民集体的土地权益；此外，将农民集体改造为特别法人，明确集体土地所有权行使和利益实现的组织形式及法定程序，从而在征地补偿过程中反映农民集体的利益追求。
  在我国，征收目标和征地程序的制度存在缺失是被征收的土地财产权获得充分保障的障碍，但征地时如何通过补偿确保土地财产权有效实现却更受各界关注。笔者拟结合征地补偿制度及其运行状况对土地财产权实现问题进行法理反思，并提出相关制度实现之建议，以期对征地补偿实践中处于困局的土地财产权保障问题之破解有所裨益。
  一、征地补偿中财产权实现之制度困境
  在我国征地补偿制度中，有关财产权实现的制度规范在实践中的实效不甚理想，而且长期承受着理论上的责难。从现行征地补偿制度及其运行来看，被征收的土地财产权之实现面临的制度困境主要有三。
（一）征地补偿标准偏低
  我国2004年通过的《宪法修正案》确立了征收补偿条款，但征地补偿标准却是由《土地管理法》和《物权法》所规定，其中征地补偿标准偏低一直为各界所诟病。
  1.补偿项目不全面。一般而言，我国征地补偿项目仅包含土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，它们都是与被征收土地具有密切联系的直接损失。超出上述项目的损失不属于补偿对象，可见，我国征地补偿项目极为狭隘。2019年8月26日修正后的《土地管理法》将“农村村民住宅”纳入土地征收的补偿项目，但由于房屋不是土地的组成部分，其作为独立的不动产应当单独被认定为征收客体予以征收、补偿，故本文中的分析不涉及“农村村民住宅”补偿问题。在其他国家或地区，为了避免被征收人遭受不必要的损害，一般都规定了较为宽泛的补偿项目，如我国台湾地区对改良物的一并征收与补偿、被征地使用影响接连土地的补偿、残余土地的一并征收与补偿等作出了规定，从而增加了征地补偿的项目和范围，对被征收人的财产权的保障更加充分。
  2.补偿基准不合理。我国长期对被征收土地按照该土地的原用途予以补偿，即集体土地的不同用途在征收时不加区别，统一按照或参照被征收耕地的补偿标准补偿，安置补助费的确定也与耕地的补偿标准捆绑在一起。由于这种征地补偿制度一概以耕地为评价土地价值的基准，没有考虑到土地的最优利用，也没有对土地的开发价值进行补偿，从而在事实上掩盖了集体土地用途的多样化现实，剥夺了集体土地多样化利用的可能，导致在实践中贬抑了集体土地所有权的实际价值。2019年《土地管理法》改采“区片综合地价”的征地补偿基准，但此举未能从根本上扭转补偿基准不合理的现状。
  3.计算方法不科学。在按照被征收的集体土地的原用途予以补偿时，该土地的用途往往限于耕地，且在计算征地补偿款时以该耕地被征收前三年平均年产值为基数，这种计算征地补偿款的方式被称之为“产值倍数法”。“产值倍数法”不考虑被征收的集体土地的潜在使用价值和市场价值，其只相当于对集体土地之使用权的补偿。为了在征地补偿中做到“同地同价”，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价。”2019年《土地管理法》将上述政策以法律形式固定下来，但该改革思路没有跳出现行法对土地征收按照原用途进行补偿的思维定式，依然是试图通过政府主导制定被征收集体土地的补偿价格，践行的还是一种与市场原则相违背的定价方式，故不可能真正确保集体土地的应有价值得以实现，也无法真正改变征地补偿标准偏低的局面。
（二）征地补偿方式单一
  在世界各国或地区征地补偿制度中，除采用货币补偿外，一般均明确了一定的替代补偿方式，如日本征收立法规定有抵偿地补偿、耕地造成、代行工事补偿、代行移转补偿、宅地造成等替代补偿方式；德国征收立法规定了代偿地补偿和代偿权利补偿的替代补偿方式。替代补偿弥补了单一货币补偿方式的不足，在生产、生活、就业等方面降低了土地征收对被征收人的负面影响，能使其财产权得到更充分的保障。
  在我国，1953年和1958年《国家建设征用土地办法》规定对土地补偿费除采用货币补偿外，还规定有替代补偿方式：前者以“公地调剂+迁移费”为替代补偿方式；后者规定了“国有、公有土地调剂”为主、“货币补偿或补助”为辅的替代补偿方式，同时其还规定了不予补偿的特殊情形。但是，1982年《国家建设征用土地条例》舍弃替代补偿方式而确立了单一的货币补偿方式，此后的《土地管理法》均沿袭了该模式。2019年《土地管理法》在征收的集体土地是宅基地时，重新引入了“安排宅基地”“提供安置房”的替代补偿方式，使此次修法体现出一定的进步性。
  安置补偿不是被征收的土地之价值的直接体现，其本身就是对土地征收补偿中的财产补偿进行替代补偿的一种方式。在我国农村地区，土地一直承担着极不充分但在短期内又不可能被完全消除的社会保障功能。由城乡二元结构体制所决定，保持农民就业是使农民养老、医疗等得到保障的基本前提，故农村土地征收中的安置补偿最初都是围绕着土地被征收后的农民能够充分就业展开的。1953年《国家建设征用土地办法》规定了提供生产用地和就业安置两种补偿方式，1958年《国家建设征用土地办法》则明确规定了就地农业安置、非农业安置和组织移民三种补偿方式，两者均未规定当前流行的货币补偿方式。1982年《国家建设征用土地条例》首次在法律中规定了对安置补偿采用货币补偿方式，但对宅基地被征收不给予货币补偿；同时，该条例还规定了“发展农业生产”“发展社队工副业生产”“迁队或并队”、招工、转为非农业户口和安排就业等安置补偿方式。1986年《土地管理法》对安置补偿的规定精神与1982年《国家建设征用土地条例》相同，其在规定对安置补偿采用货币补偿方式之外，又规定了发展农副业生产、举办乡（镇）村企业、安排就业三种替代补偿方式。1988年《土地管理法》关于安置补偿的规范未作修正。然而，在1998年修订《土地管理法》时，安置补偿被规定采用单一的货币补偿方式，2004年对《土地管理法》进行第二次修正时维持了该做法。2019年《土地管理法》在安置补偿方面突破了单一的货币补偿，将安排“生活保障费用”纳入了补偿视野。
  可见，在新中国农村土地征收制度的发展早期，多元化补偿方式备受重视，但在实行社会主义市场经济后，无论是土地补偿，还是安置补偿，都采用了单一货币补偿方式。就征地补偿的本质而言，土地补偿的货币补偿主要是补偿公平问题，而对安置补偿予以单一的货币补偿则关系到土地被征收后的失地农民之生存保障问题。其中，安置补偿的单一货币补偿方式对所属集体的土地被征收的农户维持原有生活水平极为不利。在国有企业、集体企业用工制度改革的大环境下，失地农民重新就业的渠道窄，又存在就业歧视现象和竞争的弱势性，致使失地农民只有在克服重重阻力后才可能获得就业机会。为了卸下因征地而安置失去土地的农民就业之重负，货币补偿作为一种极为便宜的安置方式，成为安置补偿的普遍选择，失地农民则往往因所属集体土地被征收导致失业，以致“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”在实践中面临重重困境。
（三）征地补偿款难到位
  我国实践中征地补偿标准偏低，征地补偿款不能准确反映被征收的集体土地的真实价值；同时，征地补偿方式单一制约被征收土地的农民集体成员的生活水平改善。而且，征地补偿款能否及时发放到位依然存在疑问。
  据《中国青年报》报道，2005年审计署对高等级公路建设项目的审计发现，在21个项目建设中，当地政府及征地拆迁部门截留、挪用、拖欠和扣减应支付给农民的征地补偿，欠费共计16.39亿元。征地补偿款不能足额、及时到位的现象早就引起了一些政府部门的重视，并就此展开了专项治理整顿工作，如截至2004年11月15日，福建省全部清偿了自1999年1月1日以来拖欠、截留、挪用的2.69亿元征地补偿费；到2004年12月30日，广东省1999年1月1日以来拖欠的总计19.29亿元征地补偿款全部兑付。这些通讯报道反映出征地补偿中拖欠、截留、挪用、扣减等补偿不到位的情况较为严重。
  有关实地调研数据佐证了征地补偿款不到位现象在实践中较为普遍。“农村土地问题立法研究”课题组2007年在10省调研发现，反映本村存在过土地被征收情况的受访农户中，有78.78%表示发放过征地补偿款，占受访农户的绝大多数，但也有12.17%表示没有发放过征地补偿款，还有5.57%表示不知道是否发放过征地补偿款。可见，未及时、足额发放征地补偿款的现象使被征收土地的财产权之实现再次打折。
  二、征地补偿中财产权实现的制度困境之根源
  从我国集体土地征收补偿的理论与实践来看，导致土地财产权实现面临上述制度困境的主要根源有三。
（一）征地补偿观念混乱
  中华人民共和国成立后向苏联学习，通过实行国民经济计划管理制度，以各种行政手段推行和直接组织国家的经济活动。在此种情形下，农村土地征收补偿没有反映土地的商品经济属性，补偿标准亦无法反映真实的土地价值，征地后失地农民的生产和生活是否受到影响以及受到何种影响成为补偿的主要考虑因素。可见，在计划经济时期，农村土地征收补偿实行了非市场化的补偿观念，国家利益至上的指导思想极为盛行，该指导思想与非市场化的补偿观念相结合，造成对被征收土地予以低标准补偿的规则被征地补偿制度所固定。
  尽管计划经济时期征地法律制度中的土地补偿标准较低，但国家在安置补偿方面却采用了多元化补偿方式，且均以安排一定数量的劳动力就业的安置方式为主，这是对被征收的农村土地适用低标准补偿制度的一种必要矫正，体现了征收中的国家责任，也是计划经济体制中劳动力资源配置的必要内容，目的就是为了解决被征地后失地农民的社会保障，使其生活水平不因土地被征收而下降。受计划经济体制的影响，我国形成了城乡二元结构。在该种社会结构下，无论是在经济水平上，还是在社会地位和政治地位上，城镇居民都比农村居民更优越，从农业户口变为非农业户口是大多数农民的追求，故该时期将征收中失去土地的农民招为工人并转为非农业户口，这种就业安置方式是对土地价值的低标准补偿的矫正。虽然计划经济时期我国征地补偿的理论基础并不明朗，但概而言之，似乎可归为“国法责任说”，即强调国家的主权性权力的强制性，其中公民只有服从国家强权的义务，没有能力、资格与国家争执，在国家基于主权性权力进行管理和发布命令的行为给公民造成损害时，国家必须承担补偿或赔偿的义务。从被征地后失地农民的就业安置之本质来看，这是一种以维持失地农民享有社会福利为中心的社会保障制度，反映出由国家责任生发的对失地农民的关怀。同时，由于社会保障事关失地农民的生存和发展，是失地农民的人权保障的关键组成部分，国家对此应承担不可推卸的责任，其原本就不能将之完全推向市场，计划经济时期我国也不存在劳动力市场，使得在安置补偿方面对劳动力资源实行计划配置与安置补偿的应有制度精神正相吻合。
  随着1993年修改《宪法》，我国的经济体制由计划经济转变为社会主义市场经济；2004年《宪法》修改时明确了土地征收补偿条款，并规定“国家尊重和保障人权”。《宪法》的这些条文修改使其时集体土地征收问题存在的制度环境发生了根本性变化，社会主义市场经济的发展和人权保障入宪，为在集体土地征收中将特别牺牲说、公共负担平等说和人权保障说作为补偿的法理基础奠定了宪法依据。然而，顺应社会主义市场经济发展而修订的1998年《土地管理法》，在征地后土地补偿标准方面沿用了计划经济时期的做法，尽管补偿额度有所提高，但本质上践行的还是非市场化的补偿观念，而且根据该法规定，征地后安置补偿只有货币补偿一种方式，从而将失地农民的就业问题的解决完全推向市场。可喜的是，2019年《土地管理法》在宅基地征收和安置补偿方面已经意识到单一货币补偿之不足，从而为安置补偿的制度设计回归正轨提供了契机。
（二）农地发展权理论缺失
  一般认为，对农地发展权的界定可从变更土地用途的视角为之，也可从提高土地的利用强度的视角为之，还可将变更土地用途和提高土地利用强度予以结合而确定。在我国征地补偿实践中，农地发展权的内容限于农村土地由集体所有转变为国家所有后获得更高收益的情形。
  我国现行法没有创设农地发展权制度，在征地过程中无法以农地发展权作为补偿的法律依据，但因征地后国家通过将土地出让给用地单位获取的收益远远超过征地补偿款的数额，故事实上由国家享有了所谓的农地发展权，即国家占有了征地后因用途改变和利用强度提高产生的土地增值收益。有学者主张：“土地发展权产生于国家管制权对土地开发利用的限制。土地利用若不受限制，就无需所谓土地发展权。”虽然该观点较为妥适地解释了我国现行征地补偿制度，但其实质是对国家管制权进行定价，其价格是集体土地被征收后带来的土地增值收益。将农地发展权确认为依附于国家管制权的一种权利，将导致集体土地所有权的价值完全受制于国家限定的集体土地之利用方式，“既不符合物权法平等保护的基本法理，也与行政法中的平衡理论背道而驰”，还可能授人以权力可交易之口实，实非妥当之理论。
  集体土地所有权受到公权力的限制是一种常态，公权力的限制如同在集体土地上设定了负担，集体土地所有权的价值自然会有所贬损，但因公权力限制导致的此种价值贬损，在限制消失时应自动恢复原值。在集体土地被征收时，原来基于保护耕地等原因对集体土地所有权的限制将失去存在的依据，故征收时集体土地所有权之上因已不存在“公权力”限制，需要对其作出完全补偿。将农地发展权作为一种依附于国家管制权的独立权利，且把基于该权利产生的土地增值收益完全归之于国家或政府，此举将使集体土地所有权的价值大小取决于公权力的“施舍”，寻找确定集体土地所有权价值的客观标准可能会不复存在。现在不少学者主张推动集体土地的价值市场化判断机制，以提高征地补偿标准，实质是希望区隔国家管制权与农地发展权，明确农地发展权与集体土地所有权之密切关系，并将农地发展权实现后的利益认定为由作为土地所有权人的农民集体享有。
  为了对集体土地征收产生的土地增值收益之分配进行合理规制，我国有学者建议在法律中明确规定农地发展权制度，但该建议并不现实：其一，农地发展权生成和发展于英美国家，是英美法系财产法律制度的一种创设，我国继受了大陆法系的物权法律制度，两者如何实现制度兼容是一个难题；其二，在构建农地发展权后，如果将该权利赋予国家，无疑是在现行法上增加“蛇足”；如果将该权利赋予作为土地所有权人的农民集体，政府至少要买断18亿亩耕地的农地发展权，这会造成政府财政困难；其三，我国农村地形地貌复杂，使农地发展权的认定与定量难以展开，导致农地发展权的市场交易失去前提。不过，欠缺以法律形式创设农地发展权制度的时空环境，并不影响在我国农地制度中引入农地发展权理论，也不影响该理论在明晰集体土地增值收益分配规则和解释征地补偿款的补偿标准方面发挥重要功能。可以说，引入农地发展权理论能够为集体土地所有权之权能回归和价值充实打下厚实的理论基础。
（三）土地所有权主体缺位
  在征地过程中，被征收人往往会尽力维护自己的合法权益，使自己受到的损失降到最低。在我国，农民集体是集体土地所有权的主体，其事实上一直处于缺位状态，由村民委员会依法代行集体土地所有权。因此，在集体土地被征收时，村民委员会应承担维护农民集体及其成员之利益的义务，而农民集体及其成员最终能否得到较为充足的征地补偿，在一定程度上取决于村民委员会的谈判能力以及村民委员会是否真正做到了尽职尽责。从征地补偿实践来看，征地补偿款难到位除征地补偿制度执行不力外，村民委员会在土地所有权人缺位时未严格依法代行集体土地所有权也是一个重要因素。
  根据法律规定，村民委员会在工作中要接受乡镇政府的指导、支持和帮助，同时应对乡镇政府开展工作提供协助。尽管法律明确规定了村民委员会处理的事项如果属于村民自治范围，乡镇政府不得干预，但因村民委员会作为一个村民自治组织，日常承担了较多的行政化工作，致使村民委员会的工作受到了诸多来自于乡镇政府的干预。而且，在我国农村地区，因为一些村在财务管理方面极其混乱，不少地方推行村财乡管制。村财乡管制的实行，一方面因村级财产权主体的模糊化，导致乡镇政府与村民委员会的指导关系弱化而领导关系强化，另一方面，牺牲了村级民主建设的已有成果，使乡村干部在服务群众时失去了与乡镇政府据理力争的勇气，对转变乡村干部的工作作风不利。因此，在争取征地补偿款时，鉴于村里不少事情需要县政府批准，很多工作也需要基层政府支持，村民委员会往往会适可而止，以致农民集体及其成员只能获得较少的征地补偿款。有的基层政府在实践中频繁介入村民委员会的工作，以及村民委员会处理的大量事务具有行政性，使村民委员会受基层政府影响而趋于行政化，也造成村民委员会与基层政府的联系更加紧密，让部分村民委员会在行使集体土地所有权和保护农民集体的财产权方面缺乏必要的责任感和积极性。
  此外，受市场观念的影响，村干部具有强烈的个人利益意识，其往往倾向于最大限度的追求自身利益。在实行村民自治制度后，村干部在国家力量从农村撤退时扩展了自主空间，城市化发展为少数村干部创造了通过行使权力而获取个人利益的更多机会。虽然村民委员会的法律性质是村民自治组织，但有的地方的村民自治在运行中发生异化而滋长为村干部的“独断”。由于村民委员会承担了较多的行政性事务，有的地方基层政府对村干部在村财务方面的一些违规行为置若罔闻。部分村干部没有严格依法履行职责，甚至将本集体土地被征收作为捞取个人私利的有利时机，这种不称职的举动既对集体土地所有权的实现不利，也致使农民集体成员在集体土地被征收后分享的补偿款数额降低，故对集体土地所有权主体制度应当加以重构。
  三、征地补偿中财产权实现的制度构建思路
  为了推进我国征地补偿实践中窒碍土地财产权实现的关键性问题之解决，应结合当前征地补偿制度的运行环境，对征地补偿制度及相关配套制度从以下三个方面予以矫正。
（一）厘清征收补偿观念
  我国因没有区分土地补偿、附着物和青苗补偿的性质与安置补助的性质，也未认识到它们在制度设计时应遵循不同的补偿观念，从而导致了征收补偿观念的混乱。
  1.关于土地补偿的补偿观念。在征地过程中，土地补偿、附着物和青苗补偿是针对征收导致的财产损失的补偿，由于实践中附着物和青苗补偿与被征收的土地价值无关，故此处仅就土地补偿的补偿观念进行分析。
  在1993年《宪法》明确规定“国家实行社会主义市场经济”后，我国即实现了从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，这自然应当对集体土地征收制度领域产生影响。然而，我国法律关于土地补偿的规定体现的是计划经济时期的征收补偿观念，尽管具体数额和以往法律规定相比有所增加，但仍然与社会主义市场经济体制的要求严重背离，采用的是非市场的定价方式。由于我国现行法律规定土地所有权不得买卖，故集体土地所有权的交易市场根本不存在且短期内无法培育，造成征地补偿难以根据土地的市场价格来确定补偿基准。顺应社会主义市场经济体制的要求，在征地补偿制度中确立“市场价格”标准，对土地被征收的农民集体及其成员的合法土地权益进行完全的市场化补偿，有助于失地农民的生存权和财产权之保护，也能够有效遏制各级政府滥用土地征收权。2019年《土地管理法》以“区片综合地价”取代“产值倍数法”，尽管在征地补偿标准方面有所提高，但根据实证数据测算可知，区片综合地价并不是市场价值的真实反映，其与土地出让时的市场价值相差甚远。可见，新《土地管理法》也未创造出一个与社会主义市场经济体制相适应的征地补偿观念。
  不过，在征地补偿观念方面全面转向市场化也不可取。在征地补偿中，被征收的土地的性质对征地补偿观念起着决定性作用，其中对于具有生存权性质的土地和具有财产权性质的土地有必要区别对待，“所谓具有生存权性质之土地，系指一般庶民赖以为生之土地而言”；“所谓具有财产权性质之土地，系指以土地作为资产而保有或利用之情形而言”。对于农民集体成员来说，我国集体土地既具有生存权性质，又具有财产权性质，但这两种性质分别体现在不同的补偿项目中，土地补偿与集体土地的财产权性质相对应，安置补偿则对应于集体土地的生存权性质，其中对财产权性质的土地的补偿采用市场化观念是合理的，但对生存权性质的土地的补偿则不能简单地以市场化观念加以应付。
  可见，在土地补偿方面补偿标准低、补偿标准延续计划经济时期的观念已经不能满足当前农村经济社会发展的现实，摆脱计划经济时期的征地补偿观念的束缚，确立适应社会主义市场经济的征地补偿观念，推动征地补偿标准市场化，全面保障土地被征收的农民集体及其成员享有的合法土地权益，是征地补偿标准之制度构造的应然走向。
  2.关于安置补偿的补偿观念。安置补偿是尊重和保障人权的宪法精神的具体落实，其目的在于解决征地后失去土地农民的基本生活需求。将安置补偿与土地补偿同一对待，且均以货币补偿的单一方式处理，是当前产生大量“三无农民”（即种田无地、就业无岗、低保无份）的根源。在我国计划经济时期，尽管国家在征收农村土地时采用了低标准补偿的举措，但其对安置补偿却极为重视，而且在规定土地补偿方式时将就业作为重要考量因素，这可视为是一种间接的安置补偿。正是因计划经济时期征地制度中重视安置补偿，使因土地被征收而失地的农民的就业得以保障，故尽管当时经济发展水平低下且土地补偿标准极低，农民还是非常支持土地征收。
  我国实行计划经济时期，国家承担着土地被征收后的失地农民的安置责任，这是计划经济的特点决定的。在我国确立社会主义市场经济体制后，安置补偿方式一概采用货币化形式，使得农村社会因土地征收导致的纷争日益增多。当然，市场经济体制不同于计划经济体制，劳动力资源的市场化导致就业安置面临更多困难，故自1998年《土地管理法》的修订开始，征地安置补偿完全市场化，表现形式就是货币化安置方式的推行。在土地补偿标准沿袭计划经济时期低价补偿观念的情形下，安置补偿的市场化使得因土地被征收而失地的农民失去了生产生活保障，他们的生活水平普遍下降。较之于计划经济时期，当前国家弱化了其应当承担的安置责任，失地农民只能到市场经济的大海中“遨游”，从而彻底实现了安置补偿的财产化。与国家立法对安置补偿采用单一的货币化补偿方式不同，原国土资源部大力推行多元化的安置方式，在货币安置外还提出了农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置、留用地安置和社保安置等形式。很多地方在实践中也探索了多种安置补偿方式。可见，在各地区的征地实践中，单一的货币化安置正部分地被摈弃。2019年《土地管理法》以上述政策为指导并在总结实践经验的基础上，将“安排被征地农民的社会保障费用”纳入安置补偿范围，这使我国2004年《宪法修正案》第23条增加的“建立健全社会保障制度”之国家责任在一定程度上得到落实。
  总之，征地补偿制度应根据补偿项目的性质践行不同的补偿观念，即对于土地补偿应突出其财产性，并在补偿时贯彻市场化的补偿观念，对于安置补偿则应强调实现其社会保障功能，让国家承担更多的责任。
（二）引入农地发展权理论
  在我国，“一个亟待解决的理论和实践问题是：土地增值收益向集体和农民倾斜，无论是在征收补偿安置中还是以集体经营性建设用地入市的方式实现，都需一个法律上的‘说法’，即在农地转用过程中，集体与农民获得更多土地增值收益的法理依据究竟何在”。引入农地发展权理论并以该理论解释农业用地因变更土地用途或提高利用强度带来的高额增值收益，从而将之作为确定征地补偿标准的重要考量因素，可以在法律上为恢复征地补偿标准的原本目标提供正当性基础。
  在世界各国或地区，关于土地发展权的性质的法律定位主要有两种模式，即公权（力）模式和私权（利）模式，前者以英国为代表，后者以美国为代表。农地发展权（土地发展权）制度的创设是社会的所有权思潮的产物，为了促使土地所有权的公益价值的实现，国家广泛干预土地的利用方式和利用强度，农地发展权由此而生。就国家权力参与土地的利用而言，公权（力）模式似乎反映了农地发展权的本质，但这是一种似是而非的现象。土地用途管制与农地发展权联系密切，但农地发展权的产生主要是为了解释土地在变更利用方式和提高利用强度时土地增值收益的制度源头，是否创设农地发展权制度对建立土地用途管制制度没有必然影响，土地用途管制制度规制的范围也不仅限于土地发展权；同时，土地利用方式和利用强度是附着于土地并由土地的自然性质决定的，单纯的土地用途管制并不能产生土地增值收益。因此，将国家为促使土地之公益价值的实现而对土地利用予以适当干预的行为，理解为产生土地增值收益的源泉，无疑是对土地用途管制制度的误读。
  对农地发展权的性质定位不同，在土地发展权的归属问题上必将采取不同的处理方式。英国自1947年的城乡规划法通过施行后，实行了土地发展权国有化，但私人可以向政府购买该权利，其强调：任何土地开发，必须符合计划许可；准许开发之前，必须先缴土地发展捐。美国在土地发展权的归属方面采用了与英国不同的思路。美国将土地发展权赋予土地所有权人，并将该权利作为土地所有权的组成部分，且能够从土地所有权中分离出来单独存在。我国虽然没有在法律中规定农地发展权制度，但在实行土地发展权国有化的英国，如私人未取得土地发展权的，则以土地的原使用现值（即既有价值）对土地所有权进行估价，这与我国现行征地补偿规则的设计正好吻合。
  但是在英国，“‘土地发展权国有化’战略并没有实现预期目标，反而给公民权利保障和社会经济发展带来了巨大的伤害：由于开发土地的利润完全被政府拿走，人们丧失了开发土地的动力和动机；由于私人没有动力开发土地，土地市场因此萎缩；政府力图取代市场成为城市住房和城市更新的供应主体，但‘重建英国’的工作却进展缓慢”。最终，英国选择了有偿的发展权国有化；国家土地管制体系转向以规划——开发许可为中心；地利共享取代了涨价全部归公。我国无论是采用“产值倍数法”还是“区片综合地价”，其实质均为将农地发展权表征的利益赋予国家所有，这是当年英国曾经选择但又放弃了的制度方案，该种制度模式在我国征地补偿实践中严重损害了农民集体及其成员的利益，既对农民个人的生存与发展不利，也对农村社会未来的建设无助，还对国家的长足发展无益。在我国将农地发展权确定为是包含于集体土地所有权之中的一种财产利益，能够有效消除当前征地补偿制度中因补偿标准极低导致的顽疾，是一种务实的选择。这种制度安排不仅可以从农地发展权的私权属性得到科学阐释，也被美国设计的移转发展权制度模式所确认。
  我国土地资源稀缺，耕地后备资源不足，而土地的潜在利用方式无穷，在将农地发展权赋予集体土地所有权人后，原集体土地所有权的价值能够得到极大提升，农民集体成员有可能因此获得巨大经济利益，这有利于农民珍惜土地（耕地）。更重要的是，引入农地发展权理论，对确立合理的征地补偿标准并解释该补偿标准具有很大帮助。我国农村土地征收补偿标准一直很低，且补偿的具体内容不公平，根本扭曲了征地补偿制度应有的规范意蕴，该补偿规则难以确保失地农民的生活水准不下降，即便对其中的征地补偿标准进行一些小修小补，仍然在保障农民的生活水平稳定方面于事无补。引入农地发展权理论后，我国《土地管理法》中按照原用途对被征收的集体土地加以补偿的规定将遭到摈弃，以区片综合地价进行补偿也只能作为一个阶段性方案对待。由于公平市场交易是使财产的真正价值得到体现得最为公正的方式，故在征地过程中应以市场价值补偿为参照系，以农民集体及其成员的土地权利实现为依归，并坚持征地根据经济社会发展形势适时调整征地补偿标准。尽管征地补偿标准中的“市场价值”在我国当下还无法彻底实现，但农地发展权的价值已经体现在其中。
  当然，随着农地发展权理论的引入，集体土地所有权的价值得到充实，征地过程中农民集体能够获得巨额补偿，这些征地补偿款全部由农民集体享有是否公平公正的确存有疑问。然而，十八届三中全会已经应时提出了“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”的政策方案，表明征地后基于农地发展权产生的土地增值收益并不是由农民集体独享。在英国设计的制度方案中，私人申请取得国家许可后能够自行开发，国家再以税收方式收取部分土地增值收益，这可以为我国所借鉴。因此，我国应当尽快完善税收立法，明确国家可以通过税收方式分享征地后的土地增值收益。
（三）健全集体土地所有权主体制度
  社会主义市场经济体制确立后，我国征地补偿制度的运行环境得以更新，但这并没有改变征收是集体土地所有权发生变动的惟一渠道。在实践中，为了捍卫农民集体及其成员的合法土地权益，村民委员会不得不承受来自基层政府的压力，但相当一部分地方的村民委员会未认真履行代行集体土地所有权的职责，一些村干部基于自身私利的考虑也没有动力为农民集体及其成员的合法土地权益去极力争取，这种情形与作为集体土地所有权主体的农民集体的内涵模糊、缺位具有密切关系。因此，应当对集体土地所有权主体制度加以重构，以保障征地过程中农民集体及其成员享有的合法土地权益得到充分实现。
  尽管法律确认农民集体是集体土地所有权的主体，但农民集体应当如何且以何种组织形式行使集体土地所有权，以及行使集体土地所有权时必须遵循何种程序，法律均未予以规定；与之相反的是，村民委员会对集体土地享有经营、管理的权利却是法律的反复规定。由于法律规制的缺陷，只能基于村民委员会的集体土地所有权之行使主体资格，将村民委员会与农民集体之间的关系理解为类似于法定代理的关系，其中村民委员会是代理人，被代理人为农民集体。农民集体（被代理人）的意志缺位，导致村民委员会（代理人）的意志及行为很可能不受农民集体的意志的拘束。实践表明，征地制度的缺陷是导致农民集体及其成员利益受损的一个原因，但农民集体意志在村民委员会的工作中不能得到反映，对于征地补偿款难以到位则应当说是一个更重要的原因。因此，除对征地补偿规范予以重新设计外，还应尽快改变集体土地所有权主体缺位之现实。
  2017年《民法总则》于第99条首次确立集体土地所有权主体为农村集体经济组织法人，但该条内容过于简略，而且农村集体经济组织法人制度还“面临如何明确其权利义务关系，如何确定其成员资格，如何健全其组织结构、完善其治理结构，哪些财产可以处分，责任如何承担等一系列问题”，不过，其为创制之初未遵循法律主体之制度逻辑的“农民集体”的再组织化指明了方向，也为以民事主体制度的法律理念改造农民集体提出了具体指引。
  当前，对于农村集体经济组织即农民集体以何种组织形式予以改造众说纷纭，各地实践也多种多样，就当前农村社会发展状况而言，以股份合作社形式对农民集体加以改造，是有效防止集体土地所有权主体缺位的最优组织形式。在对农民集体进行法人制改造时，应当认识到其与村民委员会在行使集体土地所有权时具有不同地位，从而严格区分农村社区的行政性事务和壮大农民集体经济的经济性事务，并将前者还给政府或以法律规定授权村民自治组织承担，将后者还给农民集体，让其成为名副其实的社区性农村集体经济组织。农民集体具有特别法人资格后，就在法律上明确了集体土地所有权行使和利益实现的组织形式及法定程序，该种制度安排能够使作为股份合作社的农民集体根据经济民主的运作方式广纳民意，也可使农民集体在征地过程中勇于直面地方政府而捍卫农民集体及其成员的合法土地权益，反映本农民集体的利益追求。