杨瑞龙：按照“共同治理”逻辑创新国有企业的治理结构

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杨瑞龙（中国人民大学经济学院教授、国有经济研究院院长）

国有企业治理结构创新应摒弃股东利益最大化模式

公司治理结构是一种基于企业所有权最优配置的契约制度，它通过一定的治理手段合理配置剩余索取权和控制权，以使企业内的不同利益主体形成有效的自我约束和相互制衡机制。西方主流经济学认为，企业是由不同生产要素所有者缔结的合约集合，由于有限理性与信息的不完全性，合约是不完备的，为了防范由此发生的机会主义行为，就必须保持剩余索取权与控制权对称性分布。因为物质资本所有者投入到企业里的资产具有专用性，从而是企业风险的承担者，所以出资人拥有剩余索取权与控制权是有效率的。此逻辑在自然人企业中就表现为资本雇佣劳动的治理结构，在法人企业中就表现为股东至上主义的治理结构，即按照股东利益最大化原则构建公司治理结构。

从已有的国有企业改革实践来看，改革的着眼点始终是改进政府对企业的控制和激励，也就是作为委托人的股东如何激励与约束经理人，其实质是国有企业治理结构安排遵循股东至上主义的逻辑。股东至上主义不应是国有企业治理结构创新应遵循的逻辑，其原因之一是由于国有企业是党执政的重要物质基础和政治基础，所以党组织将在国有企业的治理框架中起到政治核心作用，这超越了股东至上的逻辑；原因之二，公有制的本质特征并非是资本主权，而是劳动主权。2015年7月17日，习近平总书记在吉林东北工业集团长春一东离合器股份有限公司视察时的讲话明确指出：“大力弘扬劳模精神，充分发挥工人阶级主人翁作用，维护好职工群众合法权益，积极构建和谐劳动关系。”原因之三是，从全球的公司治理发展趋势看，一方面大公司的股权日益分散化和社会化，董事会的独立性已经成为共识性的制度安排；另一方面，公司对社会经济的影响也与日俱增，要求公司承担社会责任的呼声也越来越高。因此，最近二十余年全球出现了公司治理的新趋势，即从过去的股东利益最大化模式转向利益相关者利益最大化模式，从而开启了公司治理的利益相关者合作时代。我国的《上市公司治理准则》也强调了公司不仅要服务于股东利益，也要保护相关利益者的利益。

国有企业治理结构创新的逻辑

国有企业治理结构创新应扬弃传统的“股东至上”逻辑，遵循既符合国情，又顺应潮流的“利益相关者合作”逻辑。“利益相关者合作”逻辑与“股东至上”逻辑的本质差异在于公司的目标是为利益相关者服务，而不仅是追求股东的利益最大化。公司是利益相关者相互之间缔结的“契约网”，各利益相关者或在公司中投入物质资本，或投入人力资本，目的是获取单位个人生产无法获得的合作收益。“合作逻辑”并不否认每个产权主体的自利追求，而是强调理性的产权主体把公司的适应能力看作是自身利益的源泉。

国有企业治理结构创新的前提是实施分类改革战略。我们可以根据国有企业所提供产品的性质及国有企业所处行业的特征，即产品性质及行业特性两个维度形成功能导向的分类方法，以此来对不同的国有企业选择不同的改革模式。具体来说，如果是公共产品，行业是垄断的，原则上采用国有国营模式；如果行业是垄断的，产品是私人产品，即处于自然垄断领域的国有企业进行股份制改革，国有资本占主体地位；如果行业是竞争的，产品是公共产品，原则上要完全市场化。在逐步推进国有企业分类改革的思路指导下，应按照“利益相关者”合作逻辑来分类推进国有企业治理结构的创新。国有企业治理结构再造的总体原则是：通过加强党组织的领导作用来体现国有企业的制度性质，通过共同治理和相机治理有机结合的方式来重构具体的治理机制。

国有企业是党执政的重要物质基础和政治基础，坚持党的领导、加强党的建设是国有企业的“根”和“魂”。党对国有企业的领导是政治领导、思想领导、组织领导的有机统一。国有企业党组织发挥领导核心和政治作用，归结到一点，就是把方向、管大局、保落实。把党的领导嵌入到公司治理之中，既可以把加强党的领导和完善公司治理统一起来，同时也体现了共同治理的原则。显然，国有企业经过股份制改造后成为独立的法人主体，公司董事会作为公司的法人代表机构拥有公司法人财产权，加强党对国有企业的领导应该通过公司董事会发挥作用。习近平总书记在国企党建工作会议上强调：“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。” 也就是说，要明确党组织在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，使党组织发挥组织化、制度化、具体化作用。建成现代企业制度后，大部分国有企业成为国有控股的混合所有制公司，股东中除了国有股外，还会有其他法人股，或者自然人持有的股份，甚至外资持有的股份。因此如何处理好党组织与其他股东的关系就变得非常重要了，既要让党的领导落地，又能充分发挥其他股东在公司治理中的作用。正如习近平总书记指出的，“要处理好党组织和其他治理主体的关系，明确权责边界，做到无缝衔接，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制”。

国有企业共同治理模式

国有企业共同治理模式包括两个并行的机制：董事会和监事会。董事会中的共同治理机制确保产权主体有平等的机会参与公司重大决策；监事会中的共同治理机制则是确保各个产权主体平等地享有监督权，从而实现相互制衡。

处于公益类领域的国有企业

处于公益类领域的企业通常实行国有国营模式，相应的治理结构应为内部人决策和外部人监督这两种机制的有机组合。公益类国有企业为了保证社会目标的实现通常由政府直接经营，这个领域主要是国有独资公司，少数产品和服务的供给采取混合所有制形式。就国有独资公司而言，由于只有国有股单一的股东，并且国有股又具有完全社会化的性质，因此，党委的重大决策通过公司董事会在公司治理中发挥核心政治作用，在此基础上具体建立两种治理机制。

首先是内部人负责公司具体的生产经营活动的决策，这是内部人决策机制。为了避免管理层独断专行，即便是内部人决策机制，也应该按照利益相关者论来再造。具体来说，就是构建共同治理模式下的内部人决策机制，公司的董事会虽然由内部人组成，但工人董事应该占有一定的比例，从而确保工人董事在生产经营活动中起到积极的作用。这种设计也便于工人和管理层进行民主协商和信息交流，使得公司决策民主化和科学化。

其次，构建独立于内部人的外部治理机制。一是有关政府部门负责任免管理层，并决定管理层的薪酬水平和结构；二是有关部门派出独立的监事，负责对公司生产经营活动的日常监督；三是审计部门对企业进行定期审计；四是企业信息公开，类似上市公司的做法，在指定平台上定期公告资产负债表、利润表和现金流量表为主的财务信息，法定豁免披露的除外；五是接受利益相关者或者其他社会成员委托国家审计机关或第三方独立审计机构不定期进行全面审计和专项审计。这套独立的外部治理机制实际上分事前监督、事中监督和事后监督三个机制。

处于自然垄断行业的国有企业

处于自然垄断行业的国有企业通常要建立现代企业制度，条件合适时在海内外公开上市，但为了兼顾社会目标与利润目标，国有资本要保持控股地位。

在自然垄断领域，国有资本保持控股地位，同时引入多元化的产权主体，包括民营资本。自然垄断领域基本上属于国计民生的战略性行业，必须坚持做强做优做大国有资本与国有企业。对于国有控股公司来说，首先是要突出国有资本的权益地位，但又不能像第一类模式那样，完全国有国营，而是要在制度层面上充分保护非国有资本的权益。其次，国有资产监督管理委员会以管资本为主，主要关注控股地位是否保持、国有资本是否保值增值这两个问题，一般不具体干预企业的生产经营活动。因而在治理结构的设计上，要采取一定的分权措施。简而言之，国有控股公司的治理结构应按照董事会共同治理、监事会共同监督、外部相机治理的三位一体模式。具体来说就是：

第一，董事会采取共同治理模式，核心设计是利益相关者代表进入董事会，具体包括：一是国有股代表方任命委派董事及推荐董事长人选。二是董事会选择的外部董事，人选必须是能力和经验足以胜任董事角色，比如企业所在行业的技术专家、财务和法律专家、经济学家和管理学家，等等。三是管理董事，这部分董事由公司高管构成，高管负责公司的日常生产经营管理工作，熟悉公司的方方面面，参加董事会有助于重大事项的交流和沟通。四是职工董事，由经验丰富、富有责任心的职工代表担任，职工熟悉基层工作，对企业的具体管理事务有自己的认识，能够从自身角度提出自己的看法。五是其他利益相关者代表。

第二，监事会采取共同监督模式。我们针对国有大型企业建立了外派监事制度，起到了较好的监督效果。但外派监事存在一个弱点，就是难以及时发现企业内部的变化情况。因此，国有控股公司的监事会需要按照共同监督的模式再造，具体来说就是：保留外派独立监事制度，政府有关部门从外部董事监事专家库中选派独立监事代表进入公司监事会，并担任监事会主席；工会监事，选拔经验丰富的有责任心的基层工会代表进入监事会，成为工会监事；政府监事，由政府相关部门工作人员担任，主要是监督公司的负外部性，督促国有控股公司承担应有的社会责任。让监事会的共同监督模式成为实际有效的治理机制的关键在于，监事可以给管理层打分，进行评价，而这个评价直接影响到其晋升和薪酬水平。

第三，在上述两种治理机制之外，设立外部相机治理模式。所谓相机机制，就是外部治理相机而行的意思，当公司出现了某种状况，比如高管腐败、业绩大幅下滑、重大决策失误等，这种机制就会随机启动，有关部门通过对公司进行调查研究，相机任免公司高管。如果涉及到公司业务的重大变化，好的方面如快速扩张，不好的方面如财务危机，那么外部相机机制就可以通过相关人事变动来推动公司的并购重组，从而达到化解风险的目的。

处于纯私人物品领域或竞争性领域的国有企业

纯私人物品领域或竞争性领域的国有企业实现国有资本的证券化，相应的治理结构为董事会共同治理、监事会共同监督、外部相机治理三种机制的有机结合。对于纯私人物品领域的国有企业来说，由于核心内容是管效益，要通过国有资本证券化以及资产组合管理来实现利润最大化。因而这类企业的治理结构可以采取类似养老金、社保基金或者国外大学捐赠基金的治理结构模式，具体来说就是：

第一，董事会采取共同治理模式。但和第二类国有控股公司的共同治理模式不同，由于纯私人物品领域中国有资本的管理以管效益为主，核心内容是确保国有资本的流动性，通过国有资本的证券化和资产管理组合技术与方法，依托多层次金融市场，来实现国有资本的利润最大化目标。第二，监事会采取共同监督模式。和准公共品和公益品领域的国有控股公司类似，纯私人物品领域的国有企业同样设置监事会的共同监督机制：外派独立监事和工会监事的设置与准公共品和公益品领域的国有控股公司类似；审计监事，由政府审计部门工作人员担任，或者由政府有关部门从独立的会计师事务所选拔合适的人员担任，其作用是监督公司的资金来源和资金运用情况。第三，纯私人物品领域的国有企业同样需要设立外部相机治理模式。第四，对于在竞争性领域进行混改的国有参股公司，国有股不具备控股权，严格意义上已经不属于国有企业，这类企业只需按照公司法要求建立相应的治理结构，国有股东按自己持有的股份数选派自己的董事。（来源：《国家治理》2023年11月下）