游斌:投入巨大的高标准农田不能“一建了之”

gecccn

游斌(湖南师范大学中国乡村振兴研究院博士后)

2023年12月19日召开中央农村工作会议指出，要加大高标准农田建设投入和管护力度，确保耕地数量有保障、质量有提升。截至2022年底，全国已建成10亿亩高标准农田，19.18亿亩耕地超过一半是高标准农田。我国高标准农田建设亩均投资一般在1000~2000元左右，以此为标准，完成这一建设任务的投资在1万亿元以上。但是，在调研中发现，高标准农田选址不合理、配套设施不完善、设施撂荒闲置毁损等情况多见，部分项目已渐渐沦为中看不中用的摆设，未能发挥其本应有的功能，究其原因关键在于高标准农田建设“重建设轻管理”的偏差思维，导致相当多的项目建设成为“一锤子买卖”。

从建设前期来看，没有与农民需求匹配好
我国推进高标准农田建设对于目标导向和任务约束尤为重视，在确保项目顺畅高效落地落实的同时，也暴露出前期对农民需求重视不足的问题。一是建设内容与农业生产实际需求不匹配。由于施工方不具体使用、农民不参与建设，造成“规、建、用、运、管”不同环节之间明显脱节，农民需要的设施没有建，不必要的设施大量建。部分项目建在超标陡坡上，甚至分布于不能长期稳定利用或禁止开垦区域，农民只能调侃“建在山坡上的农田，能不高吗？”，导致农民对项目建设更加缺乏认同感和积极性。个别地方依托高标准农田建设项目打的机井，建设的井房非常漂亮，但是却要么缺少管道，配套不齐，要么没有通电，“只能看、没法用”实属让人觉得尴尬又浪费。二是建设内容与农村现状不完全匹配。一些项目片面追求“田成方、林成网、渠相连、路相通”的成方连片设计，与当前我国仍然主要以单家独户的经营模式难以有效衔接，特别是部分农民倾向于保留现状以应对未来不确定的生活需求，将土地用于高标准农田建设积极性不高，导致部分农户不满意、不配合，有些项目设计后期只能多次更改。三是建设任务的分配造成新的村际不公平。在调研中发现，基层政府倾向于打造高标准农田建设示范、样板，一些基础较好的村庄“锦上添花”的建设项目不断追加，大量基础条件一般的村庄获得“雪中送炭”的建设项目却是难上加难，造成一般的村庄落后程度不断扩大。从建设前期来看，政府要加强与农民的沟通和合作，通过以村为单位自下而上的方式上报下年度高标准农田建设需求和计划，再与自上而下的建设任务分解相结合，将建设本身融入农业生产服务体系之中，确保农民从中切实受益。从建设过程来看，没有让农民全程参与好
广大农民和新型农业经营主体作为高标准农田建设受益的直接主体，但是在建设过程中参与程度不够。一是农民容易误解为只需要等政府建好使用就行。农民参与程度不足，高标准农田建设容易被视作形式上的“政绩工程”，只需要等着建好以后使用就行，用坏了反正政府也会负责修复。高标准农田建设完全沦为农民眼中政府想要做的事、应该做的事，这也为后期的管护增加了难度。二是连片整理触及农民的土地承包权难以协调。调研发现，一些农民担心土地调整后自身权益受损，对于建成后长期增产效果同样存在疑虑，尤其对于老年农民而言，他们可能更看中眼前的实际效益。一旦触碰到土地补偿安置等切身利益，就上升为类似征地拆迁时“政府—农民”之间的利益矛盾，容易引起纠纷争议，村民阻扰施工的情况时有发生。三是将建设任务完全外包给施工队专业性有余但是责任心不足。专业施工队是以通过验收为目的的，验收完成意味着可以转场去建设下一个项目，建得质量到底如何、后期使用效果如何与并不是具体使用者的他们关联性不大，在质量监管和长期责任制不健全的背景下，项目质量难以保障。从建设过程来看，农民如果能够参与其中，首先有助于形成主人翁意识，而不是抱着事不关己高高挂起的心态，后期使用也会更加珍惜；其次在涉及土地连片整理时，只是村集体内部利益调整，村民自行协调反而高效，而不会上升到与政府的矛盾；最后村民后期使用中的反馈，对参与建设的村民形成一种无形的监督压力，如果出现明显的质量问题，村民就会对这些人的人品进行质疑和讨论，甚至要求修缮。从建设后期来看，没有让基层管护维护好
长期以来我国对于高标准农田管护维护的长期性、复杂性考虑不多，在调研中发现“重建设轻管理”的问题普遍存在。一是基层独立承担维护经费力不从心。项目建设完成并通过验收后，农田基础设施通常会被移交给镇村进行管理，但是管护资金筹集渠道、分担比例不明确，大多项目并没有单独列出后期管护资金，地方政府和村集体组织受财力、村集体经济薄弱限制，相当一部分村集体经济薄弱，基层财政难以独自承担后期管护经费。二是使用主体基本处于“只用不管”的状态。广大农民和新型农业经营主体由于没有全程参与建设过程，抱着“崽花爷钱不心疼”免费使用的心态，大部分没有出资维护的意愿，农民认为“反正又不是我要建的”“建的时候也没和我商量”，部分使用主体对农田基础设施不爱惜，造成大量设施在建设完成后很快就损坏，“前建后坏、边建边坏”等问题较为严重。三是对低质量存量高标准农田改造提升动力不足。当前高标准农田建设重心在新建，对存量高标准农田中较多设施损毁、功能减退的问题相对忽视，不仅导致新建任务由于生产条件局限难以完成，因为经过这几年的推进该建的、能建的都已经建得差不多，而且增加了存量高标准农田的后期管护压力，这部分条件较好农田只有通过改造提升才能释放生产潜能，但是越往后拖难度就越大，甚至超过新建。高标准农田自然损毁设施设备无法得到及时修复，实际缩短了使用寿命并限制了功能发挥，投入巨大建成的存量高标准基本农田在缺乏管护维护下加速贬值。从建设后期来看，政府要加快建立以“县级政府主导、乡镇负责、村为主体、受益共担”的高标准农田管护机制，可以充分利用信息化赋能，开发高标准农田数字监管平台，提高管理与维护的效率，可以引导保险机构创新高标准农田相关保险产品，确保已建成的高标准农田能够长期发挥效益，实现“建成一亩、管好一亩、见效一亩”。从建设长期来看，没有与生态系统结合好

高标准农田建设的初衷是改善农田基础设施、提高土地的农业生产能力和效益，但是在实际建设和运行过程中，可能对生态系统产生负面影响。一方面，对区域的生物多样性保持带来挑战。大面积平整土地和连片种植可能导致原有的田间地头、沟渠等自然生境丧失，破坏昆虫、鸟类和其他野生动物的栖息环境，造成田间动物、植物及微生物多样性缩减，导致区域的生态系统韧性减弱，农作物更加容易受到病虫害侵扰、农田土壤更加容易遭受侵蚀、农田生态系统物质能量循环更加容易受到破坏。另一方面，对区域的生态服务功能被削弱。农田防护林带、湿地等自然缓冲区在高标准农田建设中可能被简化或取消，从而削弱了它们对于气候调节、水源涵养、防止水土流失等方面的生态服务功能。同时，过度集约化管理可能加速土壤养分流失，如果长期依赖化肥而忽视有机肥施用和轮作制度，将导致土壤结构恶化，降低土壤有机质含量和肥力。如此一来，政府投入的资金未能为农民带来便利，反而给农业生产、农民生活、农村发展带来困扰，一些农民反映部分项目建成后“原来长树长草，现在草都不长了”。从建设长期来看，要避免过度整治和工程建设对生态系统格局和功能造成不利影响，谨防过度工程化对农田周围河溪、水道、坑塘、田间孤岛等半自然生境的扰动与破坏，保护乡土生态景观风貌。根据不同类型地区特点，因时因地制宜推进差异化“集中连片”高标准农田建设，实现经济效益、社会效益和生态效益的协调统一。

总而言之，高标准农田对于夯实国家粮食安全基础、保障农民种地收益具有重要作用，进一步推进建设具有重大现实意义。关键在于如何建设好、如何使用好、如何管理好、如何维护好的问题，尽可能提高使用效率、减缓折旧速度，而不能简单完成任务式的“一建了之”。只有避免急功近利的不合理建设，真正与农民需求匹配好、让农民全程参与好、让基层后期管护好、与本地生态系统结合好，才能够实现高标准农田的建设目标。（来源：乡村发现）