郑秉文：社会保障改革的中国道路

国粮

郑秉文（全国政协委员、中国社会科学院世界社保研究中心主任）
  中国社保制度的选择
  中国的社保制度应该走什么道路呢？福利国家这条路在中国是肯定不适用的，供给侧结构性改革以来社保大幅降费的事实已经证明了这一点，尤其去年以来，为了“六稳”、为了确保就业为第一福利，中央实施大幅降费，2019年4月宣布企业的社保缴费从20%降到16%，缴费基数改为城镇职工全口径工资，就是把私人单位工资也纳入进来，实行加权平均，这就大幅缩小了缴费基数，估计2019年全国平均收窄的费基15%左右。这充分说明，高税收高福利的传统欧洲福利国家的老路在中国是行不通的，我国的企业难以负担那样高的税负水平。
  在中国，福利的来源结构应该是多元化、多层次的，结构是多样性的，我们的模式选择应该“福利社会”，而不是“福利国家”。在福利国家里，一切福利都来自于国家，比如在北欧，全国10个医生里有9个都被国家雇佣；而在美国，10个医生中只有1个是由公立机构雇佣的，9个医生全属于私立机构，这就是福利国家和福利社会的区别。在福利社会，福利的提供虽然也是全周期的，但社会福利的来源是多样性的、多层次的、多元化的，所以，中国追求的福利模式应该是“福利社会”，而不应是欧洲版的“福利国家”，在这方面，美国做的比较好，它是典型的“福利社会”的样板，国家的福利负担不是很重，但国民的福利水平加总之后并不比欧洲差，可社会结构的弹性好多了，劳动力市场弹性也好。所以，中国应该瞄准的是“福利社会”，而不是“福利国家”。追求什么样的“福利模式”，这既是一个国家的主观愿望的结果，同时也是国情使然，是有条件约束的，跟一国的历史文化传统有关，不是完全有“主观”愿望能够决定的，这几年经济下行压力大，大幅减税降费，大幅降低社保缴费，这就足以说明，追求“福利国家”在中国企业层面也是受不了的，我们要承受巨大的就业压力，而就业是第一福利，在“六稳”位居首位。
  对于模式的选择，我们建立社保制度到现在，尚未达成共识，但我认为，中国应该朝着“福利社会”的目标迈进，而不是福利国家。否则将会误国误民、误入歧途难以自拔，如果把国民的胃口“吊起来”，最终是要付出沉重代价的。
  如果全球的社保制度是一个频谱仪，一个端点是单一国家提供的极端模式，代表国家是北欧，另一个端点是多元化的提供模式，代表国家是美国。在这两个端点之间，分布着上百个。在这个频谱仪上，中国应该选择哪个位置呢？是往左边靠，还是往右边靠？我们应该有个共同的理念，这总比盲人骑瞎马要强吧？总比南辕北辙强吧？总比忽左忽右强吧？总比走极端强吧？总比朝三暮四强吧？但遗憾的是，目前在这个问题上，我们还没有办法达成共识。但是，我觉得，最高层应该有个统一的认识，这是最起码的。
  降费是必然趋势
  2018年3月两会通过的国家机构改革，改革方案里规定，社会保险费由税务部门征缴。以前主要是由社保部门征缴，改革之后完全从社保部门转移到税务部门，税务部门根据掌握的数据进行社保基数和工资总额的核定。税务部门有个“金税三期”系统，简称“金三”，特别强大。之前，名义税费率是28%，由于各个方面的道德风险，实际仅有15.8%。但“金三”系统连通的是税务数据库，很难作假。在这种情况下，企业对高费率表示担忧，中央政府决心必须降费。
  但问题是，到底应该降费到多少？税务多征收多少资金就意味着现在的社保部门少征收多少资金。此外还要计算税务部门无法征缴上来的资金有多少，以及这些资金能对冲掉多少百分点。如图2，由于存在道德风险，征收点从B点移到F点，再到D，替代率从D点下降到C点，C便是最终的均衡点。在这里，实际缴费率可以用19%代替，也就是说费率从28%降到19%，下降9个点，这是我对于降费的一些思考。

  降费的同时扩大个人账户
  另外，我还有一个扩大个人账户的设想，目的是增加制度的激励性，有点像住房公积金的激励机制设计那样，即个人交多少，单位就配比交多少，这就是我始终主张的扩大个人账户的思想，就是把单位的缴费划过来一部分，给个人账户，激励个人多缴费，激励所有行为都把缴费基数给“坐实”，按真实的收入去缴费。
  具体而言，在降费的同时扩大个人账户，比如，如果现行的是个人缴费8%进入个人账户，那么把单位缴费划进来8%也进入个人账户。那么，降费以后，也是这样给个人账户实行1:1的配比缴费。假定单位和个人缴费同比例下降，个人缴费率从8%降到6%，单位从20%降至13%，这样，单位缴费13%中就拿出6%记入个人账户之中，这时单位缴费用于社会统筹的部分就剩余7%，个人账户上升至12%。按照北京2018年的社会月平均工资8467元和个人缴费率6%核算，个人平均月缴纳费用为508元，单位再向个人账户里划过来508元，个人账户每月就是1016元；我们再假定社会平均工资增长率为5%，还假定按照目前个人记账利率8.31%来计算，35年后个人账户里的钱为432万。
  按照目前的账户养老金发放公式，每个月工资应发放4.4万元，仅账户养老金就3.1万元。35年之后，即2053年，北京社会平均工资达每月4.4万元，年平均53万元。届时，仅账户养老金替代率就将是70%，而现在统账结合只有45%。按照这个制度，就能实现习总书记讲的“社保缴费要有实际性下降”的目标，因为加上统筹养老金以后，总体替代率就超过90%了，要是继续维持目前45%替代率，这就具备了下调费率的条件了。
  扩大个人账户比例的目的要充分发挥参保人积极性，调动个人积极性，这是基于“经济人”的假设，即我们所有参保人都追逐利益最大化。设计社保制度要基于经济学关于“经济人”的假设，这在现实中也得到了验证。例如，原来新农保规定有5个缴费档次，每年可缴纳100、200、300、400、500元，选择其中的某一个档次即可，事实证明，全国95%的农民都选择100元的最低档次，选择500元的很少，这是因为制度不透明，农民不知道在每个档次里能够拿回来的钱有多少。在此情况下，利益最大化的办法是选择最低的缴费档次，这便是参保人基于“经济人”假定的最好例证。所以根据“经济人”这个假定设计的制度才是符合实际情况的，假定所有参保人都是“雷锋”，那样建立的制度属于“大锅饭”的制度，这是早已被集体农庄和人民公社所证明不能成功的制度，尤其在目前条件下。扩大账户之后是什么情况呢？假定某人连续缴费35年，所有的缴费才110万元，只要3年就都“拿回来”了，这对参保人是很“划算”的，他们会算清楚这个账的，所以，这必将提高缴费积极性。
  这几年来也有声音说应该取消个人账户，他们认为个人账户没有共济的作用，对此我是反对的。这就是从FDC到NDC的改革与转型过程，FDC是做实个人账户的意思，能做实个人账户当然是好事，但在做不实的情况下，还是要保留账户，实行NDC，把它做成发放养老金的工具和凭证，也就是说让制度与人口老龄化的变化趋势相关联。如果要退回到完全纯粹的、传统的DB型现收现付制度，退回到大锅饭制度，那么就彻底与人口老龄化不挂钩了，人们的缴费积极性就更差了，肯定还不如现在呢，对这种“大锅饭”的“倒退”，我是反对的，那将毁掉我们刚刚建立20多年的统账结合的养老保险制度，它的可持续性将更加严峻，财政将更加陷入风险之中，国家竞争力、企业竞争力将受到严峻挑战。
  正是基于上述考量，我不但反对缩小、取消个人账户，反而我坚决主张扩大个人账户。因为扩大个人账户是基于参保人“经济人”的基本假定基础之上，这个做法可提高制度的缴费收入，可提高制度的可持续性，可提高个人养老金替代率，可提高参保人的积极性和客户体验，这是于国于民于己“三赢”的制度设计，是目前中国社保制度改革的基本方向和最佳选择。
  保留和扩大个人账户，为以后条件具备时做实个人账户进行市场化投资保留了最基本的条件。那时，当年建立统账结合的决策者们的制度设计初衷就真正实现了。