县域政府包干制：特点及社会基础

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欧阳静（社会学博士，江西财经大学财税与公共管理学院副教授）

  1、现象与问题
  笔者在中部D县调研时发现，县域政府各部门领导要参与县域治理的诸多“中心工作”，均有“包干任务”。比如，旅游局局长参与综治维稳工作时，“包干”了2名上访户；参与征地拆迁工作时，“包干”了2名钉子户；参与精准扶贫工作时，包干了2名贫困户。在应对这些包干任务时，旅游局及局长个人不仅没有经济上的“创收”，也不会获得额外薪酬福利，反而要运用旅游局的工作经费，调用旅游局局长个人的社会资源完成这些包干任务。按照政府科层制的职能设置，旅游局属于业务部门，主要是对酒店、景区、景点、旅游产品、旅游公司等进行行业管理。但在现实中，旅游局不仅要做好其“份内”的上述业务工作，而且要完成好上述包干任务。
  通过检阅相关文献后，我们发现在D县所观察到的包干现象广泛存在于当前县域政府治理中。比如樊红敏在中部地区5个县区的调研发现，县级干部在应对目标任务时，一般采取“四包四联”的制度。田先红也发现，基层政府对上访钉子户，采取“包保责任专班”制度。郭亮在研究土地征收工作时也发现了“行政包干制”。但既有研究只是将县域政府的各类包干现象作为论证某一基层治理问题的经验材料或治理方式，均未对这种广泛存在于县域治理中的包干制进行系统论述和深入分析。比如，与行政科层制比较，县域政府包干制具有什么样的特点与功能？它产生的根源是什么？如何理解这种不同于科层制的政策执行机制？本文将围绕这些问题，展示县域政府包干制的形态、特点、功能及其产生的制度逻辑，以揭示我国基层治理和基层政府政策执行的特有逻辑。
  2 、包干制：基层政策执行的独特机制
  自威尔逊主张政治与行政分离以来，科层制一直是描述政府公共政策执行的经典模型。根据韦伯等人的研究，因此，科层制的政策执行是一个自上而下的、层级制以及单向度的过程，强调命令统一的权威支配与稳定的功绩薪金激励，以确保组织目标的实现。在这一过程中，科层制又常常表现出自保自利、抗拒变迁、推诿扯皮等特征，从而使政策执行缺乏相应的适应性和灵活性。比如科层执行的最大困境是刚性的规则难以与快速变迁和高度不确定的组织环境相适应；以及非人格化的规章制度无法解决一些具有差异性、特殊性的治理问题。因此，当出现新的问题时，通常需创造出新的组织以解决这些新问题，如此便出现了梅耶等人所说的“问题—组织—问题—更多组织”的科层制增长循环，从而导致政府机构臃肿、效率低下。
  生产或经济领域的包干制是指发包方将生产任务、权力（管理权、监督权）、收益和风险一并发包给承包方，承包方“自主经营，自负盈亏”。生产领域的包干制是一种市场化合同关系，产生于发包方和承包方之间基于成本收益算计的“理性选择”。因此，成本收益的效率机制和经济激励是包干制运行的基础。县域政府治理中的包干制是指“县域政府将公共治理的任务、自由裁量权、利益、风险”承包给基层政府组织内部享有固定职薪和相应职位、职级的官员，官员在没有经济激励的条件下必须完成包干任务。因此，与生产领域的包干制不同，政府公共领域的包干制不是一种市场化的合同关系，其产生与运行的基础也不是经济激励和基于成本收益计算的理性选择。但县域政府包干制具有与生产领域包干制的相似特点，如主动性、灵活性和整体性。正是基于这些特点，才使县域政府包干制成为一种不同于科层制的政策执行机制。
  县域政府包干制与科层制的差异就如同传统手工业生产与现代企业大生产之间的差异。形象地说，科层制就如大机器生产，能产出大规模标准化、专业化和流程化的“产品”（工作），接受过科学训练的专业技术人员分布于科层制组织的各个岗位，类似于大机器生产线上的技术工人，只负责“产品”生产的某个环节。包干制则类似于传统的手工业，每个包干主体就如一个匠人，能独立生产完整的“产品”，包干制因此具有全能性、完整性的特点。与科层制的直接监督和控制模式不同，包干制通常采用相对简单和间接的控制模式，即承包者可以按自己的意志自由安排和选择任务完成的时机和技术，只需在约定日期内完成承包任务，包干制因此又具有灵活性和自主性的特点。县域政府包干制的包干主体类似于建筑业的包工头，或是手工业的匠人，其在完成任务时具有全能性、完整性、灵活性和自主性的特点。
  从县域政府运行实践看，虽然包干制是一种不同于科层制运行逻辑的政策执行机制，但它与科层组织不是相互对立的关系，相反，它必须依靠政府科层组织，运用科层制的组织资源，与科层机制相互依赖、共同运行。此外，县域政府包干制与“行政发包制”不同。
  “行政发包制”几乎借用了生产领域包干制的全部内涵，“类似于在科层制的外壳下置入了’发包制’灵魂”。因此，行政发包制的重点是包干制的“灵魂”——“经济激励”和基于成本收益的“理性选择”。此外，“行政发包制”很大程度上是一种“概念建构和逻辑演绎式”，是一个相对于市场制与科层制的理论构建，其理论关怀指向“行政”与“发包”背后的“集权”与“分权”关系。县域政府包干制则是一个经验事实，突出“包干制”不同于科层制的运行特点，以呈现基层政府公共政策执行的独特性。也正因此，本文在概念使用上沿用了张静的逻辑，即采取政策执行的视角，并从县域政府治理实践出发，认为行政包干制主要源于党委组织的中心工作逻辑，以及县域政府组织特性和基层治理特性。
  3 、县域政府包干制的实践形态
（一）县领导包干制
  按照科层制的设置，县级政府是一个部门齐全、分工明确的科层组织，政府职能涉及工业、农业、教育、医疗卫生、环境保护、交通、民政、城建、公安等各个方面。在县级领导层面，县级政府也是依据科层组织的职能分工，即每个县级领导分管某一领域。我们通常将这种职能分工称为“分管制”。一般而言，分管农业的领导和分管工业的领导属于两个完全不同的专业领域，彼此交叉不多。
  但是，在县域政府的实际运作中，除了领导分管制外，还有领导包干制，即县级领导对重要的、事关经济发展和社会稳定的重点性中心工作进行包干。在实践中，许多县域政府采用“县领导四包制”，即包产业、包重点企业、包重点项目和包重点信访案件。比如，每一名县级领导要单独或共同包干某一重点企业和重点项目，作为第一责任人的包干领导“要及时了解、掌握企业在生产和项目建设中出现的新情况、新问题，积极解决企业的实际困难，帮助企业做大做强；要对重点项目进行跟踪服务、协调，确保重点项目有效推进，按时完工”。每一名县级领导还要包干至少2位重点信访对象，具体负责接访，截访和调解，最终要使包干对象息访、结案。
  在领导包干制中，包干领导要求按照“谁包干、谁牵头、谁负责、谁落实”的原则，对所包干的目标任务进行“定期走访、现场调度、定期调度”，以确保目标任务高效执行、有效落实。在具体实践中，领导包干制还会发展为由包干领导、包干部门和协助包干部门组成的一个包干体系。包干领导一般由2至4位县级领导构成包干主体，职位最高的领导是这一包干主体的责任人，实行“一个方案，一套人马，一抓到底”的工作机制。
  与领导分管制不同，领导包干制中的领导有权力调配和动员包干体系中所涉及的部门及其资源，包干体系中的所有部门也有义务做到“统一思想，加强合作”；领导分管制遵循的是科层制的运行逻辑，分管领导只能在分管的领域按章办事，不能随意涉足其他领域，否则被视为“越权”。而领导包干制授予了领导“越界”的权力，能调配其他部门，以克服科层组织之间的部门划分、专业阻隔等问题。这些重要的区别凸显了领导包干制的功能，即强化部门之间的合作，整合各部门资源，共同推进目标任务的实现。
（二）部门领导包干制
  虽然县级政府各部门需要参与到领导包干制中，但部门负责人不是领导包干制的责任人。在部门领导包干制中，县域党政部门和乡镇“一把手”是包干责任人，负有“谁包干、谁负责、谁落实”的包干责任。政府职能部门在应对本部门的常规业务时往往遵循科层制逻辑，但在包干制中，部门领导具有很强的自主性，可以自主地安排完成目标任务的时间、人员、经费、方式、方法和奖罚措施等，而无需遵守科层组织标准化的程序与规章制度。
  部门包干制的领导完成包干任务的方式方法，可以用“八仙过海、各显神通”来形容。包干制的自主性或自由裁量权便体现于此。通常所采用的方法是对包干对象进行“一对一”的“上门做工作”，或者借助包干对象的亲戚、朋友等关系网络，给包干对象无数个“卖面子”、“下台阶”的机会。
  各部门领导所采用的方法往往取决于部门本身的资源禀赋。例如，类似于财政局、建设局等资源相对丰厚的部门，通常采用“花钱买合作”的方式，如以扶助、困难补助等名义，给包干对象增加额外的好处，以便在短时期内达成合作。由于包干责任人所属部门的资源禀赋不同，不仅会导致包干责任人所费时间、精力和金钱等成本的不同，而且会导致包干对象所获利益的不同。比如，如果包干对象被强势部门的领导包干，那么其所获得利益要远多于被弱势部门包干的对象。而包干制中“一对一”的谈判方式则避免了包干对象之间的信息互动，以及由于利益的不均衡所导致的攀比。
（三）乡村干部包干制
  如果包干任务不涉及村庄治理事务或无需在村庄“落地”（如招商引资工作），那么乡镇层面的包干制与部门包干制相一致。但一些涉及乡村领域的包干任务，只能以乡村干部为包干主体，比如新农村建设和现阶段的精准扶贫工作。在一些中部省份，由于乡镇财政资源有限，仅靠乡村干部包干难以实现政策目标。县域政府一般采取了“部门帮扶、乡村干部包干”的运行模式，以此整合全县的资源和力量。在此模式中，乡村干部是包干责任人。在常规的政府科层制运行中，乡镇政府不仅无权支配县级职能部门，而且只能充当县级各职能部门的终端执行机构，即所谓的“上面千条线，下面一根针”。但在“单位帮扶、乡村干部包干”的体系下，县级职能部门的人力、物力、资金和技术等资源可以由乡镇自主调配。这不仅有效应对了乡镇政府资源匮乏的困境，而且打破了上下级政府间的层级阻隔，有效实现了县乡之间的联动。“单位帮扶、乡村干部包干”的体系虽然使乡镇具有资源配置权，但包干任务在乡村社会的贯彻与执行必须通过乡村干部才能“落地”。
  在税费时代，包干的乡村干部通常要对村庄事务进行全面治理。但随着科层组织向乡村社会下沉，乡镇政府和乡村干部日益呈现出“官僚化特点”，乡村社会的一般性事务已经被纳入相关政府职能部门的管理之中。目前乡村干部的包干制主要是围绕到达村庄的“中心工作”展开。然而，由于不同时期有不同的中心工作，同一时期也会有不同类型的中心工作，所以乡村干部的包干任务又是“包罗万象”。也正是从这一意义上说，包干制中的官员——县领导、部门（乡镇）领导和乡村干部是“全能手”、“多面手”。
  4 、中心工作与县域政府包干制
为什么县域政府采用行政包干制而不是科层制进行政策执行？周黎安在构建“行政发包制”时运用了生产领域包干制的解释逻辑，认为当质量压力小、统治风险小时，发包人基于行政成本考虑采用行政发包制；当质量压力大，统治风险大时，则采用科层制。［14］但在县域行政包干制的实践中，行政包干制所包干的目标任务往往是“质量压力大、统治风险高”的“中心工作”，如信访、安全生产、综合治理、征地拆迁等。这与基于成本收益“理性选择”的发生逻辑恰好相反。不同于“成本衡量说”，张静认为行政包干制主要是由于政府多元角色、多中心控制权的组织关系以及对执行工具的依赖形成的。虽然这种解释看到了政策执行主体的组织与角色特点，以及政策执行的环境等复杂性问题，但并未揭示出行政包干制产生的实践逻辑。基于县域政府的治理实践，本文认为，行政包干制主要源于党委组织的中心工作逻辑，以及县域政府组织特性和基层治理特性。
（一）县域“中心工作”
  虽然县域政府包干制的实践类型和包干主体不同，但包干内容相同，都是县域政府的“中心工作”，如招商引资、产业发展、项目建设、征地拆迁、信访、扶贫等。此外，包干主体之间不是上级对下级的发包关系，而是并列关系（如下图），区别在于职位高的领导所包干的是重点性中心工作。比如，在信访工作中，县领导承包进京上访户，乡村干部承包市级上访户。

  中心工作的产生主要源于我国党委组织在国家治理体系和治理结构的独特作用。与西方的政党政治不同，在中国的制度实践中，中国共产党通过与人民之间的密切联系（表现为群众路线、各类民主协商机制）来获知社会治理需求，并根据轻重缓急将一些重要的治理需求转变为“中心工作”，然后调动、集中政府科层组织的资源去完成中心工作。
  总体而言，中心工作主要有以下几种类型：（1）中央、省、市上级党委下达的重要任务。这种任务一般会被定为年度或长期中心工作，如中央提出的精准扶贫战略，便是县域治理中一项中心工作。（2）影响县域经济发展的重要事务，如招商引资、工业园区建设、城镇建设、征地拆迁、争资跑项等能提升经济发展速度、调整经济结构的事务，也是县域治理中长期性的中心工作。（3）涉及一些重大社会问题、民生问题的地方性事务。这些问题如果在短时间内得不到缓解，可能会酿成更大的危机，影响县域政治社会稳定和人民群众的生产生活，因此也要作为“中心工作”来抓。（4）体现县委书记及其他县委常委关于县域经济社会发展思路的治理事务。（5）县域范围内突发性政治社会事件或自然灾害相关的治理事务，通常会成为临时性重点中心工作。
  与党委组织的中心工作不同，科层组织一般是些分门别类、分工明细的常规性和专业性的行政事务。行政事务便于按照科层机制程序化、标准化和部门化的流程，按部就班地完成。但在中国追求跨越式发展、超常规发展的进程中，众多目标任务是具有超常规性的中心工作，如果遵循科层制按部就班的逻辑就难以实现跨越式发展。加之科层执行机制所固有的惰性、繁文缛节、刻板僵化、边界高筑、各部门自保自利、互相推诿、形式主义、文版主义等“反功能”，往往会使政府职能部门裹足不前、效率低下，在很多方面难以实现跨越式发展和超常规治理。与科层制不同，包干制专门针对跨越式发展进程中所设置的中心工作，并鼓励主动性和创造性，以保证下级组织工作方法和工作方式的灵活性；同时打破部门分割，强调横向联动与合作，以克服科层制的痼疾和惰性；此外还强调资源的整合和综合运用，以克服基层资源有限性的困境，保证基层政府有效运转。
（二）中心工作与“集中力量办大事”
  有学者认为，中国的现行体制容易集中力量办好一件大事，却难以同时办好许多件性质不同的大事。最大的瓶颈不在于物质资源的约束，而在于地方官员的有限注意力（多目标）和激励机制设计的困难。然而，从中心工作逻辑来看，“中心工作”恰恰是中国政府体制应对多重目标任务和资源约束这双重困境的方式之一。基于人才、技术、财力、物力等资源的有限性，国家难以办好所有的大事，只有根据国家发展需要和社会治理事项的轻重急缓，办每个阶段所需要办的大事。所以，当“经济发展是第一生产力时”，开放型经济、招商引资就是最重要的中心工作，当控制人口成了国家战略目标时，计划生育工作就成为中心工作，当共享发展、绿色发展成为国家战略目标后，扶贫、环保则成为中心工作。
  中心工作逻辑的实质是中国体制“集中力量办大量”的逻辑。但如何办大事？还需要办大事的相应机制。相对于按部就班的科层制，包干制便是一种办大事机制。首先，县域政府包干制具有系统性和整体性的特点。包干制采取整体主义路径，突破科层组织的职能分工、部门边界，把目标任务放到一个工作系统中去解决。所以，包干制适用于具有整体性特点的中心工作。其次，县域政府包干制具有发挥包干责任人“各显神通”的主动性和创造性的特点。由于包干制具有较大的自由裁量权。针对不同的问题、不同的对象，包干制会在不同的时间、不同的地点，调用不同的资源，采用具体问题具体分析的策略，并善于整合地方规则，进行“正式权力的非正式行使”。最后，县域政府包干制具有强政治激励的特点。与生产领域包干制的经济激励不同，县域政府包干制的激励主要是政治激励，表现为包干主体职级的晋升。县域政府包干制一般配有“一票否决”的政治负激励，包干责任人“不得重用、不得提拔”。

  5 、县域政府包干制运行的社会基础
（一）基层政府的组织特性
  县域政府位于政府科层组织体系末端，扮演着政策执行的角色，具有以下四个基本特征：（1）承担超额任务。因为压力体制下的目标任务“层层加码”，所以，处于底端的县域政府面临着比预期的目标任务多得多的“超额任务”。（2）拥有最小权力。科层组织的权力结构是“层层分割”的，处于组织末端的县域政府主要拥有具体政策的执行权，且往往不完整。比如乡镇政府没有行政执法权，不能对治理对象实施强制措施，也没有完整的财政权力，不能自主支配公共财政的投向，这在“项目制”背景下表现得尤为突出。（3）分享最少收益。县域政府的财政资源经过“层层上解”之后，一般分享其中的“最少收益”。比如在分税制时期，优质税源均归中央或省级政府；财政资金通过项目申报的方式运行之后，项目资源多被国家部委或省级部门控制，受县域政府支配的财政资源并不多。（4）承担完全责任。县域政府不仅要完成目标任务，也要对目标任务的完成质量负责，同时承担相应风险，即所谓的“做成事，不出事”。县域政府承担完全责任和风险的形式通常表现为上级政府的“一票否决”。
  县域政府以上特征便是基层干部通常所说的“权、责、利不对称”的组织困境。显然，强调“权责对称”的行政科层制难以应这一困境，包干制因此应运而生。包干制通过发挥县乡领导干部的主动性、积极性和创新性，以整合各类人力和物力资源应对基层政府“权、责、利不对称”的组织困境，完成中心工作，实现集中力量办大事。
（二）基层社会的复杂性
  首先，基层社会的不规整性。由于传统社会封闭性和稳定性，基层社会形成了与国家“大传统”不一样的“小传统”或“地方性知识”。但当社会发生变迁和转型时，基层社会的封闭性被打破，各种“现代化”和“城市化”的观念与规则涌入，“小传统”和“地方性知识”随之碎片化，而现代化的规则又没有完全建立，基层社会由此具有不规整性的特点。现代科层组织最主要的缺陷是难以预知因社会急剧变迁和转型而出现的新问题、新现象，因此容易留下许多“规则空间”和“治理空白”。在此背景下，快速的变迁和高度不确定的组织环境在很大程度上依赖于科层制之外非正式规则和非正式程序来应对，包干制便是这样一种非科层制的运行机制。
  其次，基层治理问题的综合性。基层治理是一种综合性很强的治理形态，治理事项之间往往会呈现出整体性和相互关联性。对基层治理和基层社会问题必须通盘考虑，要有综合、全局的思维。县域政府包干制中的包干主体把目标任务承包下来之后，要对目标任务进行全权负责，“整体生产”，而不能对目标任务进行拆解。也正因此，县域政府包干制中的包干主体要充当“全能手”、“多面手”的角色，以确保目标的整体推进。
  最后，中国民众自古就有“有问题、有困难找政府”的政治文化。在基层治理中，尤其是在农民的观念里，抽象的“政府”是他们表达诉求的对象，而非某个具体的“职能部门”，他们懂得谁的权力最大谁就能解决问题，因而他们找政府时一般就是找书记、镇长，而非科层组织的某个部门。县域政府包干制能有效地回应基层民众的这类诉求特点。比如“县委书记大接访”制度的设置便是对农民此种观念的回应。
  概言之，县域政府组织特性和基层治理特点是县域政府包干制产生与运作的社会基础，县域政府包干制能应对县域政府组织“权责利不对称”的组织困境和基层治理的复杂性问题。党委组织的中心工作则是县域政府包干制运行的制度基础，由于中心工作具有整体性、紧迫性、压力性的特点，常规的科层制模式难以应对，由于具有整体性、协调性和灵活性特点的包干制能有效地应对中心工作，由此成为县域政府应对中心工作的机制之一。