司伟：县域城乡融合发展的现实意义与实践路径

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司伟（中国农业大学经济管理学院教授）

城乡是因城市和乡村功能差异和互补而形成的相互依存、互促共荣的共同体。然而，在我国经济社会转型中，城乡发展不平衡问题是制约国家现代化进程的突出问题。我们要理解，中国城乡关系的发展演变有着独特的历史逻辑与现实背景。改革开放之前，乡村主要承载为国家工业化发展提供资源支撑的经济功能，国家通过人民公社化、户籍制度和产品统派购等一系列的政策和制度安排，把城乡分割成两个相对封闭的经济社会系统，以图快速实现工业化。由于“三农”发展滞后于工业化，工农关系失调，这不仅导致乡村缺乏发展活力，而且制约了工业化的进程。党的十一届三中全会后，中国快速推进城市化，逐步解决了改革开放之前快速推进工业化带来的“三农”发展相对滞后的经济社会结构问题，乡村的功能逐渐转变为保障粮食生产、涵养生态及传承农耕文化等。在这种城乡功能转换过程中，以大中城市为导向的城镇化路径导致各类资源要素逐步向大城市聚集，农业农村发展并没有跟上工业化和城镇化的步伐，城乡发展不平衡，农村发展不充分，城乡经济社会失衡的结构性矛盾再次凸显。在这个背景下，重新认识并调整城乡格局、推动城乡融合成为关乎我国经济社会持续健康发展的关键问题。

自党的十六大起，党中央明确把解决好“三农”问题作为工作的“重中之重”，推进农村税费改革、建立和完善农业支持政策，把工业化初期的农业养育工业政策调整为工业反哺农业，并提出要统筹城乡发展，破解城乡二元结构。党的十八大以来，面对城乡发展不平衡、不充分矛盾，党中央提出了城乡融合发展的命题。

当前，城乡经济社会发展正处于关键转型期，城乡融合和一体化进程中的生产要素双向流动、公共资源均衡配置、空间格局协调优化还面临诸多突出问题和现实约束。如何统筹推动城乡融合向更大规模、更深层次、更高水平迈进，是新发展阶段亟待解决的一个重大课题。

我国已经进入全面推进乡村振兴、加快农业强国建设的新阶段。县城既是城镇化的重要组成部分，也是城乡融合发展的关键支撑。以县域为载体，协同推进新型城镇化和乡村振兴，统筹推进城乡融合发展是新时代城乡关系的新突破、新定位。以县域为中心、小城镇为纽带，广大乡村为腹地，统筹推进生产要素双向流动、资源配置均衡、产业融合发展，有利于县域城乡居民福祉提升、城乡空间格局优化，更有利于增强县域综合承载能力，对全面推进乡村振兴、农业农村现代化意义重大。本文重点分析要素在城乡之间自由流动的体制机制障碍及制约县城和乡村发展的基础设施与公共服务瓶颈。

县域城乡融合发展的重要意义

县域是政治功能比较完备和相对独立的综合性政治单元，自秦朝确定郡县制以来，县始终是重要的行政单位和稳定的政治实体（李海金、戴丹，2023）。正所谓“郡县治则天下治，郡县安则天下安” 。县域治理在国家治理体系中占据关键地位。县域是国家与社会的交汇点，具有独特的辐射带动作用，县域经济是国民经济的重要基石和支柱。我国县域GDP占全国GDP比重已超过三分之一（杜志雄，2023）。县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。县域经济作为城乡经济的节点、纽带和载体，对激发城乡经济潜能、构建城乡公平发展秩序至关重要。现代化的本质是人的现代化。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，这么巨大的人口规模，不可能全部人口都向大中城市集聚，以县域为承载体的就地城镇化是未来城镇化发展的重要形式。

中国县域经济发展应以县城为重要载体推进城镇化，建设一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、人口集聚能力较强的县城，加快就地城镇化进程。过去我们在政策上要么强调小城镇、要么强调大城市对城镇化的拉动效应，但却在一定程度上忽视了县城的重要性。中国户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率，这其中的差值就是因为存在人户分离。第七次全国人口普查数据显示，中国户籍所在地与工作生活所在地不一致的人户分离人口达4.93亿，这其中跨省流动人口1.25亿人，省内跨辖区流动人口2.51亿人，市辖区内人户分离人口1.17亿人（吴宇哲，2023）。费太安（2023）的研究也显示，与2010年相比，2020年人口在县域内、县域间流动占流动人口比例均提高了4个百分点，人口向外省流动比例下降了8个百分点。2022年底，全国返乡入乡创业人员数量累计达1220万人。这表明，中国已经从改革开放之初的中西部大量农业人口跨省转移到东部沿海地区非农部门的城镇化发展模式，向就近就地城镇化的人口流动新趋势转变。县城发展具有产业和要素中心集聚性。随着现代城镇要素的不断汇集，县城的公共基础设施愈加完善，公共服务水平持续提升，将吸引乡村人口不断向县城转移。随着户籍制度改革的深入，一些资源环境承载力强和产业基础好的县城，人口和经济集聚的态势会更加明显。因而，人口必然会在区域间和空间上重新分配。

我国在消灭绝对贫困、全面建成小康社会之后，正处于全面推进乡村振兴的重要时期。乡村振兴的目标是消除城乡发展不平衡、农村发展不充分的问题。乡村振兴战略的实施是促进城乡协调发展的一个系统工程，它将农村和城市共同置于城乡融合发展的框架之中，力求形成城乡良性互动、共同繁荣的格局。重塑城乡关系，走城乡融合发展道路是实现乡村振兴的重要路径之一。着眼县域，向乡村延伸，将城和乡放在县域的空间框架内一体化考量，以乡村的长处去弥补城镇的短处，明确县乡村的功能定位，强化其功能衔接和分工协作，优化县乡村产业和设施布局（魏后凯，2023），对促进新型城镇化建设，构建新型城乡关系意义重大。

创新体制机制，促进城乡要素双向流动

城乡融合是通过城乡要素的自由流动以达到资源优化配置，实现分工分业和城乡经济社会协调发展。城乡融合发展的核心在于通过体制机制创新，从根本上破除城乡分割的体制弊端，着力破解阻碍城乡要素流动的各种障碍，建立统一的商品市场与要素市场，为劳动、资本、土地和技术等要素在区域内有序自由流动消除制度障碍，从而促进城乡要素从单向流动向双向自由流动转变。因而，必须要用创新思维寻求破解“三农”难题的有效办法，用改革法宝清除制约生产力发展的体制机制障碍。

城乡人口的双向流动是县域城乡融合发展的基础。只有人口在城乡之间充分自由流动，才能带动与之相关的资本、技术等要素随之流动( 杜启平，2020) ，改变以城市利益为主导、由城市单方面制定人口流动政策的现象( 陈钊、陆铭，2008) ，城乡融合发展才能得以真正的实现。中国户籍人口城镇化率远远低于常住人口城镇化率，随着经济发展，二者的差距呈增加趋势，如何实现农村转移人口市民化，是新型城镇化的重要任务。

我们也要看到，目前城乡要素之间的流动仍然是由农村向城市的单向流动，城市向农村的要素流动依然存在不少制度障碍，这加剧了农业农村发展的不平衡、不充分问题。城乡融合发展中，不仅要聚焦城市的户籍制度改革，强调构建城乡统一的就业、教育、社会保障等政策体系，更要深化农村户籍制度改革、农村土地制度改革、农村经营制度改革和乡村建设制度改革，推动下乡市民村民化、农业经营职业化和乡村经营市场化，最终实现以乡村发展为目标的城乡人口双向流动，推动经济结构转型（钱文荣、郑淋议，2021）。为此，2019年5月出台了《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，要求加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，推动各类要素在城乡间的双向流动和平等交换。在此基础上，各省都在以县城为重要载体，推动农村产权交易，盘活县域内的自然资源、宅基地等集体资产，发展休闲旅游、文化创意和电商产业，构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的县域经济体系，丰富县域经济业态，增强农业农村发展活力。

处理好农民和土地的关系是县域城乡融合发展的根本。农民和土地的关系，是一个国家最重要的生产关系之一。我国农村改革起步于农民和土地关系的调整，中国特殊的土地征购制度支撑了中国城镇化进程，这是继农业为工业发展提供剩余，养育工业，促进中国工业化进程之后，农业部门为我国经济社会转型作出的又一个独特贡献。党的十八大以来，农村土地制度改革进一步深化，建立农村承包地和宅基地“三权分置”制度，发展多种形式适度规模经营，统筹推进农村土地制度改革三项试点，这些都是就处理好农民和土地关系进行的制度创新。

以土地制度为核心的农村基本经营制度始终是我国农村政策的基石。要以家庭经营为基础，推进土地要素市场化配置。2020年，中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出要建立健全城乡统一的建设用地市场。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》中明确要求，从“十四五”第一年开始，各省（自治区、直辖市）分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例；到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。土地出让收入使用范围的调整，有利于围绕乡村振兴战略协调县域经济发展，推进县域基础设施完善升级，夯实县域城镇化发展的基础。

补齐农村基础设施短板，推动城乡公共服务均等化

推进以县城为重要载体的城镇化，必须协同推进乡村振兴和县城城镇化建设，这些都离不开公共服务的有效支撑。推进基本公共服务均等化是坚持以人民为中心的发展理念的体现。保障农村居民有享受基本公共服务的权利是公共服务均等化的公平价值所在。调整基本公共服务供给方向和供给量，缩小公共服务在城乡不同群体间和区域间，特别是中西部欠发达地区及边远落后地区的差距，是实现发展机会平等的价值体现（康健、姜晓萍，2020）。直面发展中的不平衡不充分问题，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置是破除城乡二元结构的必然要求。城乡融合发展的重点在于建立健全城乡基本公共服务普惠共享的体制机制，推动公共服务向农村延伸，社会事业向农村覆盖，推进城乡公共服务标准统一、制度并轨，最终实现城乡公共资源配置均衡和基本公共服务均等化。

推动县城基础设施向乡村延伸，逐步实现基本公共服务均等化，既能够有效发挥县城在服务乡村、实现农业转移人口市民化过程中的重要作用，也能够优化大城市的布局结构，引导大城市的人才、资金向县城疏解转移，在更高水平推动县城及县域经济高质量发展（胡志平，2022）。近年来，水电路气网等农村公共设施建设加快。与城市相比较而言，农村基础设施和公共服务还是明显滞后，县域承载功能较弱。尤其是那些刚刚摆脱贫困的地区，区域性和跨区域重大基础设施、人居环境（厕所、生活垃圾和污水治理）、县乡村三级物流体系和农村文化设施，都还有明显的短板。基础设施建设投资主体单一，质量和管护水平较低，建设中“重速度、轻质量”“重数量、轻管护”“面子工程”等问题突出。“重建轻质”体现在，农村公共基础设施建设追求覆盖率的提升，忽视了公共基础设施建设的质量，“重建轻管”体现在，基础设施损毁后修复不及时，尚未形成村民参与管护的有效机制。基础设施面临管理和运营难题，基础设施维护成本大，亟需探索县域基础设施和公共服务多元化运营机制。

除基本公共设施之外，城乡教育资源分配失衡、医疗卫生资源配置不合理和社会保障体系非均等化也是城乡基本公共服务失衡的重要表现。以社会保障为例，城镇以养老、医疗、失业、工伤、生育五大社会保险为主体的制度体系，日臻完善，而农村社会保障制度建设尚处于起步阶段，新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险保障范围窄、保障水平低；针对低收入人口、低保边缘家庭、失能特困人员的分层分类的社会救助体系正在建设过程中。不断完善县城教育、医疗、养老等条件并向乡村延伸覆盖，有助于吸引人才在县城就业并安家落户，降低居民支出负担，激活消费潜力，满足县城居民美好生活需要，为乡村产业振兴提供有效的人才支撑。

在以中央和地方财政投入为主的社会保障投入情况下，中西部地区政府财政资金有限、人口分散、且资源基础薄弱，难以吸引社会力量参与，基本公共服务不均衡不充分的问题还是相当突出。统筹城乡，就是要统筹推进城乡社会保障体系建设，建立健全县域经济社会保障体系，加强城镇与乡村社会保障制度衔接，完善更好适应社会流动性的社会保障政策，缩小城乡的筹资和保障差距，逐步提高农村居民，尤其是欠发达地区基本社会保障和公共服务水平。

结语

以城乡失衡为主要表现的结构性矛盾是中国式现代化过程中的重大理论和实践问题，亟需理论创新与实践突破。农业与农村是中国经济社会向现代化转型的短板。如何把农业部门与乡村社会融入中国宏观经济社会发展中，实现四化同步，至关重要。庞大的人口规模和农耕文明底蕴下的经济社会结构决定了，中国不可能完全依靠大城市集群来解决城乡发展失衡问题。以县域为载体，就近城镇化是中国特色的城镇化道路，是城乡融合发展的必然选择。

以县域为载体，推动城乡融合发展，要加强统筹谋划和顶层设计。既要靠体制机制创新，推动要素在城乡间双向流动，也要补齐农村基础设施短板，强化公共服务供给的普惠性，推动城乡基本公共服务均等化。城乡要素双向流动有两个关键变量，一是城乡人口的双向流动，二是人地关系的调整。城乡人口双向流动是县域城乡融合发展的基础；处理好农民和土地的关系是县域城乡融合发展的根本。基本公共服务均等化，让农村居民享受基本公共服务体现了社会发展的公平价值和机会平等，需要深化改革、完善政策，瞄准目标群，形成政府负责、多元主体协同参与的公共服务供给与维护机制。（来源：《国家治理》2024年1月下）