陆挺：产业非基建，基建无新老，关键看回报

国粮

陆挺（野村证券中国首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）
  新冠疫情对我国经济的冲击程度可能已超过2008年的全球金融危机，至今我国企业复产率可能不到70%，一季度GDP或出现多年来的首次负增长。在此背景下，最近资本市场上最火爆的一个词，非“新基建”莫属。不少人士建议政府效仿2008年时的“四万亿刺激计划”，通过大规模的“新基建”投资来稳增长。而央视在去年3月一则新闻报道中所罗列的新基建七大领域也被不少媒体和市场人士奉为圭臬。这七个领域包括5G基站建设、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、数据中心、人工智能和工业互联网。各家券商则争先恐后推出相关概念股，多个股票大涨，股市已经提前共享一场名为新基建的盛宴。
  我认为政府确实需要推出一定规模的刺激计划来稳定总需求。疫情延续时间越长，全球波及越广，对总需求打击程度越深，疫情之后针对基建和其他板块的刺激规模就应越大。在基建方面，我们也确实应该紧跟科技前沿，通过建设一批新项目来推动我国经济的转型升级。但我们也应吸取以往的经验教训，清醒地认识到以下几点。一是不能将产业混淆为基建，不能借疫情让政府过度补贴某些产业。二是基建不分新老，关键是提高回报，应根据国情来选择合适的项目和确定基建的区域布局。三是在逆周期调节方面，积极推进在建基建项目和房地产项目的复工，加速推进已规划项目的开工，而非仓促审批新的基建项目、重走产业补贴的老路，导致新一轮的寻租行为。此次疫情既是需求冲击又是供给冲击，因此应格外重视复工复产，加大纾困力度。给予封城之中的武汉乃至湖北全省居民现金补贴既能促进公平，又是高效的逆周期调节政策，能显著扩大消费需求。为降低挤出效应，纾困资金宜由央行借道财政来支出。最后，我们应该看到过去十几年来，经过三轮宽松刺激，我国刺激需求的空间大为缩小，政府应慎用手中资源，珍惜调控的空间。
  什么是“新基建”？为什么不能把产业混淆成基建？
  什么是基础设施？从经济学的角度来讲，基础设施带有规模效应、外部性、网络性和不易收费等部分或全部特征。狭义的基础设施指能源、交通、邮电等设施，而广义的基础设施还包括涉及商业服务业、教育、科研、文化、体育、卫生等方面的公共设施。城市是基础设施密集的区域，一般包括能源、水资源和供排水、交通运输、邮电通信、城市生态环境、城市防灾等系统。在很多情况下政府建设和提供基础设施服务的效率可能较高，但实际上，在适度的政府管制下，私营部门也能参与投资乃至运营多种基础设施。自2018年12月的中央经济工作会议以来，中央和一些部委先后把人工智能、工业互联网和物联网、数据中心和5G网络等四个领域称为新型基础设施。但在我看来，我们应该从一个战略高度来看待中央高屋建瓴的指引，而非机械地套用传统的思维来去理解甚至运作这些新兴领域。
  具体说来，作为新一代通讯基础设施的5G网络确实既“新”又属于“基建”，是若干新兴产业的基础。人工智能、工业互联网、以及数据中心虽然具有基础设施的某些特征，却更像是通讯和数据传输平台上的应用。对政府而言，5G网络和交通运输与能源供应网络相似，在严格论证的前提下，国家可通过其国企平台进行大规模的布局和投资。但在通讯网络的运用领域中，政府应给市场留下足够的空间，让市场充分发挥其资源配置的决定性作用。我认为中央政府认识到上述产业领域的光明前景和战略重要性，将其提升到“新基建”的高度，并非是要对在这些领域大幅度增加政府直接投资，抑或通过大额财政补贴来推动这些产业发展。政府的功能在于为这些产业的发展制定规则，保护产权，清理障碍，让市场去有序运行。
  互联网和电商在我国的高速增长就是最好的例子。互联网发展的基础是我国通讯行业的改革和迅猛发展，而诸如阿里、腾讯、百度、网易和京东等大量民营企业在我国互联网的发展中也都扮演了极为关键的角色。当前人工智能方面的领军企业也大多是民营企业。我国在人工智能领域的快速发展，主要原因是市场需求强劲，而非大规模的政府投入。在工业互联网和物联网方面，企业需要根据市场需求，以通过无数次试错和残酷竞争的方式来找到最佳的市场切入点和应用场景，但这些都不是政府的职能和专长。数据中心或许特殊一些，我国几大国有电讯运营商都在这方面有巨大投资，但纵观境内外，民营企业在数据中心的建设和运营方面毫不逊色，国家也完全可以靠市场需求来推动数据中心这个产业的发展。事实上，数据中心这个产业并不“新”，十来年前我国不少地方政府就已开始大力投资数据中心，但在不少地方，虽然房子盖了，先进设备也买了，却疏于管理，不能对接市场需求，最后大多变成低效甚至无效投资。曲解中央的战略规划，试图用大量政府投资或补贴的方式来推动人工智能、工业互联网、以及数据中心的发展，可能会破坏这些领域现有的较为健康的生态，导致大量的寻租行为，造成较大的人力财力的损失。过去十几年我们在光伏面板、风电和新能源汽车方面的教训颇为深刻。
  央视所列的新基建七大领域中的新能源汽车充电桩、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通三个领域比较特殊。我们经过仔细查证，发现这三个领域其实并没有在最近被中央或相关部委明确列为新型基础设施。
  这三个领域中，充电桩勉强能算基础设施，但不是严格意义上的基础设施，就比如公路是基础设施，但公路边的加油站不能算基础设施一样。充电桩的问题首先是一个行业标准的问题，政府或者行业协会可在这方面可以更有所作为。政府为推进新能源汽车的使用，或可通过一些行政手段和补贴来鼓励甚至强制各大停车场建设一批标准充电桩，毕竟补贴充电桩比补贴新能源汽车要合理得多，也能避免过去普遍出现的寻租行为。但若政府直接拨款投资于充电桩则未必妥当。
  特高压属于能源基础设施，但在上个世纪中叶就已存在，不是什么高新科技，谈不上是新基建。特高压有利有弊，关于其的争论很多，全球普及率并不高，采用特高压与否的关键是要考虑其经济效益。未来在是否要大规模推进特高压的问题上，我们应吸取发达国家和前苏联的经验教训，仔细考虑未来我国能源供需的区域布局，充分论证，多听取非直接相关利益单位的专家意见，谨慎推进。我们要避免的是将特高压冠上“新基建”的帽子之后，不经充分论证，为拉动需求而过快推进特高压的投资建设。
  城际高速铁路和城市轨道交通是标准的基础设施，但不是什么新基建，过去十几年我国已经搞得轰轰烈烈，中国大陆第一条高标准、设计时速为350公里的高速铁路就是2008年建成通车的京津城际铁路。2008年全球金融危机之后，我国就开始大规模建设高铁，2015年股灾之后，政府审批了大量城市轨道交通项目，但在上一轮2017年的去杠杆运动中，为防止一些地方政府过度举债投资于低效的基建项目，中央甚至终止了一些已经开工在建的地铁项目，中间包括被媒体广泛报道的包头和呼和浩特地铁项目。
  基建不分新老，关键是要回报
  中央高瞻远瞩地提出要重视新型基础设施建设，关键是看到我国在高速发展的过程之中，具备后发优势和某些关键的相对优势，有些方面可以大幅跨越，移动互联网就是一个很好的例子。未来基于更高速通讯网络在人工智能和工业互联网也将使我国在相关领域处于世界前列。但我们同时也要看到，我国还是中等收入国家，城市化程度还只有60%，城市中尚有两亿多的流动人口，人均GDP在全球仅排80来位，我国人均基础设施资本存量与世界平均水平相比并不高，城市基础设施还有大量缺口与短板，因此在基建投资方面，以及养老、教育、医疗等民生领域的投资方面仍有很大的空间。我国未来很多年的基建，关键不在新旧，而在于选对位置、选对项目、保障民生、追求较高的综合回报率。
  疫情过后，面对疲弱的需求，一定程度的需求刺激确有必要。根据我们的估算，5G网络基站，特高压、新能源充电桩和数据中心这几个领域今年安排的投资总额满打满算也就是在4000亿人民币左右，和去年投资规模相比的新增部分更是有限。5G网络基站投资方面，今年电讯运营商的投资规划相较去年已成倍增长，现在或可根据疫情适度加速，但其他领域的投资规模在短时间内不可能也没有必要大幅加速，因此综合起来，这四个领域拉动需求的能力有限。我国现在一年的基建投资总额在18万亿左右，其中光是城市轨道和城际高速一年的投资应该在6000亿左右。真要通过拉动基建需求来保增长，最后关键还是在传统基建，尤其是交通和城市基础设施方面。这方面如何来保证投资效率？我认为要注意三点。
  一是坚定中心城市和城市群为主导的城市化战略。和房地产一样，基建有很强的区域属性，高铁和城轨都不是什么新科技，关键是能否在合适的地方建设合适的项目。从发达国家的经验来看，城市化和人口向大城市集中是必然趋势。过去几年中的某些政策一方面限制了大城市的发展，另一方面又通过货币化棚改等政策对三四线城市的地产和基建实施了一轮大规模的刺激，这与中国人口流动和城市化的长期趋势是相违背的。我国包括城际铁路和城市轨道交通在内的城市基建的潜力还相当大。我们要避免的，是在一阵名为“新基建”的刺激浪潮中，过去政府明令终止的低回报项目都能死灰复燃。与此同时，我们也要避免不经严格论证，先是加速审批新项目、补贴一些名为基建实为产业的项目，之后在去杠杆时又不得不叫停一批在建项目的情况。中国还是发展中国家，家底不算厚，不能如此反复折腾。过去十年，尤其是最近五年，中国基建的投资回报率显著降低，随着中国储蓄率的降低，经常项目盈余的下降甚至可能出现赤字，地方政府债台高筑，我们已经到了必须要关注基建投资回报率的阶段。
  二是吃一堑长一智，未雨绸缪，这次疫情暴露出中国不少大城市缺少基本的防疫设施和能力，疫情之后，如需拉动内需加速GDP增长，中央政府可补贴地方政府，在一定规模以上城市新建永久的而非临时的防疫中心兼传染病医院。这些设施可能没有资格被称为新基建，但对我国而言实在是过于稀缺。在这方面，五年前就落成的南京市公共卫生医疗中心就是一个很好的例子。中央政府可根据南京等地的经验快速复制此类设施到其他地区，从而做到既拉动内需，又做到防患于未然。另外，对于一个以追求人民幸福为初衷的政府，那些“看不见的投资”也同样重要，这次疫情暴露出中国在医疗卫生体系、医护人才培养和药品等相关科研方面的巨大不足，因此政府支出应该加大力度向这些方面倾斜。
  三是要量力而行。最近媒体热衷于报道若干省份制定几十万亿投资方案等故事，我认为我们在这方面应该保持清醒的头脑。受疫情影响，一定规模的刺激确实有必要，但我们必须看到，过去十来年经过三轮宽松刺激，我国逆周期调控的空间大为缩小，政府应慎用资源，珍惜调控的空间。与2008年时的全球金融危机和2015年中国股灾发生时相比，如今中国政府宏观逆周期调控的空间大为缩小，表现在储蓄率下降，经常账户几乎没有盈余，人民币有贬值压力，外汇储备占比下降，外债上升，内债高企，投资回报率降低，资源过度集中于地产，不少中小银行资产质量堪忧。此一时彼一时，政府不大可能也没有多少空间再次大规模刺激经济。宏观政策刺激是有成本的，每一轮的刺激，都应该考虑为下一次危机爆发时的宽松政策留有余地。过去十来年，经过数轮放松刺激后，政府在有意无意中用掉了大部分政策空间。以降息为例，给定如今已经很低的存款基准利率，降息的空间微乎其微。从信贷增速来看，上一轮刺激采用了好几个新的融资渠道，但P2P和股权质押融资等渠道已经引发了众多严重问题，境外美元债和境内高收益债等渠道进入偿还高峰，需要大量新发债券才能维持存量融资的增长，这些渠道都很难被再度用来有力地拉动经济。
  加速在建项目复工和加大纾困力度更能在短期拉动需求
  社会各界呼吁推动新基建的主要动机在于提高投资来对冲经济下行。除了城际铁路和城轨之外，新基建中的大部分领域并没有较大的在建规模，也缺乏大量的储备项目；产业补贴易造成寻租行为，未必真能拉动经济；仓促上马一些所谓的新基建项目可能造成不必要的浪费。实际上，纾困和推动复工是目前更有效的逆周期调节政策；真正能够在短期拉动需求的，一是加快复工，二是加大纾困。
  春节之后，制造业、建筑业和大部分服务业复工举步维艰，各种高频数据显示迄今为止农民工返城复工比例可能不到65%,企业复产率可能不到70%。现在看来，能在三月底时做到湖北以外九成左右企业的复工复产已是理想情况。复工复产不足，首先冲击供给，但同时也降低对产品原材料的需求。工厂和建筑工程不能快速复工，大部分工人的工资收入也受很大影响，从而降低家庭的消费和投资需求。对冲短期总需求不足的问题，新基建规模不够，鞭长莫及。真正比较务实的办法就是重点保障现有基建项目的复工，保障建筑工人的及时到岗和原材料的运输。已经完全规划好在今年启动的项目，政府可通过货币政策甚至一些应急性的财政政策来提供资金支持，加速推进这些项目的开工。政府甚至也可以给房地产在建工程予适当的资金支持，从而保障我国投资增速在三月及之后几个月有一定的反弹。
纾困方面，最近政策密集推出，从延长贷款期限，阶段性减免利息、税费、租金、公路收费、水电气等公用事业收费，到增加失业救济金的拨付，这些政策都非常值得肯定，未来几周若疫情延续，对企业的纾困力度还应及时加码。
纾困的另一方面是补助受疫情影响的居民。武汉之外，宜通过补贴受疫情影响的企业，让此类补贴和保留员工挂钩及复工挂钩，这样就能在维持企业生存的同时，也间接补贴员工，并为复工复产提供基本的保障。武汉封城之后，武汉城内的本地居民和外地人士为我国的疫情防控做出了巨大的牺牲，中央政府应给予一定的补贴。疫情之后，湖北尤其武汉可能还会面临企业复工、人员就业、部分行业需求不振（尤其是旅游餐饮等服务业）等种种困难，国家也应该出手相助。
这些补贴可以现金或者购物券的形式按人头发放，当然我认为从便利角度，现金形式更为妥当。假定封城后城内人数800万，按每人一万发放补贴的话，总计800亿人民币，相当于我国年度GDP的千分之零点八。如果扩大发放规模，湖北封省期间除武汉外的另外5000万人平均每人补贴3000元，则规模为1500亿，这样湖北全省总计2300亿，约为我国GDP的千分之二点三。至于资金来源，为了不产生挤出效应，我认为最好由财政部通过向央行发行特别国债的方式来筹集资金。我认为这种补贴既能促进社会公平，又能扩大居民消费需求。