张英洪:加快推进制度型城乡融合发展

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张英洪（北京市农村经济研究中心研究员）

加快建立健全城乡融合发展的体制机制，是协调推进和有效实施新型城镇化战略与乡村振兴战略的根本要求。2019年4月，《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确提出，要坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

当前各地特别是特大城市郊区呈现的市场自主的实践型城乡融合发展新态势，迫切需要政府主导的制度型城乡融合发展的新突破。必须破除户籍、土地、公共服务等方面的体制机制弊端，着力为城乡融合发展提供全方位制度供给，加快形成制度型城乡融合发展新格局。

一、加快建立城乡居民身份平等开放的户籍制度

实现城乡融合发展，既要大力推进新型城镇化战略，走以人为本的新型城镇化道路，在制度上打开“城门”让农民进城落户成为新市民；又要大力实施乡村振兴战略，促进各类要素更多向乡村流动，为乡村振兴注入新动能，在制度上打开“村门”允许市民下乡成为新村民。作为统一的现代国家，我们要建立健全全国城乡统一、开放、平等、公正的制度体系和制度框架，其中包括实现城乡居民户口身份上的平等和自由迁徙。

要将国家有关户籍制度改革的最新政策真正落到实处，加快户口登记立法，取消农业户籍与非农业户籍、本地户籍与外地户籍的划分，按常住人口居住地统一登记为居民户口。在城乡融合发展进程中，农民选择进城就业创业居住生活就将其登记为城镇常住居民户口，市民选择下乡创业就业居住生活就将其登记为乡村常住居民户口。坚持户口随人走，从根本上解决长期存在的人户分离问题。取消“外来人口”“流动人口”的称谓，统一将进城就业创业居住生活的农民称为新市民、进村就业创业居住生活的市民称为新村民。坚持全国“一盘棋”的制度建设，系统性构建农民市民化、市民村民化的体制机制。

二、加快改革完善农村土地制度

既要立足于维护和发展农民土地权益来改革和完善农村土地制度，又要着眼于实现城乡融合发展来改革和完善农村土地制度。

一要改革完善农村承包地制度。依照农村承包地“三权分置”办法，在坚持和保护集体所有权和农户承包权前提下，放活和保障农村承包土地经营权，让更多新村民通过土地流转获得土地经营权而成为新农人。

二要改革完善农村宅基地制度。按照宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”要求，放活农村宅基地使用权和农民房屋交易权，既保护原住村民宅基地使用权和房屋财产权，又赋予新村民租住原村民闲置宅基地使用权以及租用或购买房屋的财产权，并予以颁证保护。

三要改革完善集体经营性建设用地入市制度。规范农村集体经营性建设用地入市，一般不再对农村土地实行征收，城乡各类市场主体需要使用农村土地时，均可实行土地租用。充分利用乡村废弃的集体公益性建设用地，将之转变为集体经营性建设用地，由村集体或乡村新市场主体依法使用，助推乡村全面振兴。

                               
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三、加快实现城乡基本公共服务均等化和便利化

推动城市基础设施向农村延伸、基本公共服务向农村覆盖，建设宜居宜业和美乡村。

一要加强农村基础设施建设，推进农村人居环境整治提升。统筹推进农村水、电、路、气、房、信息等基础设施以及教育、医疗、养老等公共服务设施建设，尽快使农村基本具备现代生活条件。

二要把优先发展教育事业落到实处。坚持公办教育和民办教育并重，强化教育兴农活村理念。加大教育投入，将学前教育、高中教育尽快纳入免费教育体系，建立学生免费午餐制度，保障学生吃得安全健康放心。建立普惠性的学生福利和家庭教育福利制度。推进教育兴国、教育强国。

三要提高医疗养老保障水平。着眼村庄常住人口结构变化新需求，加强乡村社区卫生服务站投入建设，方便新老村民就近就医，并朝着免费医疗的目标不断提高村民就医报销比例。针对农村人口老龄化的紧迫现实，参照城镇职工养老标准，加大农村健康养老服务投入，不断提高农村基础养老金和福利养老金标准，缩小城乡养老待遇差距，提高村民老有所养水平。

                               
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四、加快构建适应城乡融合发展的乡村善治方式

在城乡融合发展进程中，传统村庄的人口、产业、消费等社会结构发生了历史性巨变，由于传统乡村的治理方式远不能满足城乡融合发展的需要，必须加快推进城乡融合发展中的乡村治理创新。

一要创新乡村党建方式。强化党建引领之魂，将党建引领体现在城乡融合发展方向、公平正义价值取向、服务村民问题导向、社会文明进步动向等方面的引导和把握上。将新村民中的党员吸收到村党组织中来，发挥新村民中的党员人才优势作用。

二要创新村民自治方式。针对村庄常住人口结构的巨大变化，尽快修改《村民委员会组织法》及相关地方法规和政策，将在本村创业就业居住生活的新村民纳入村民委员会选举框架，按常住人口实行村民自治，让新村民依法参与村庄社区公共治理，开拓村民自治新局面。

三要创新集体经济发展方式。随着村庄原住人口自然老化与年轻村民离村进城，一些村庄的人老空心问题相当突出，原集体经济组织成员正日趋减少甚至最后消失。必须与时俱进增补新村民作为集体经济组织成员，以便有效延续和维护集体经济组织的可持续发展，要以开放和融合的观念有序吸引更多新村民加入新型集体经济发展的制度轨道。(来源：乡村发现转自:《人民周刊》2024年第3期)