包晓斌：强化耕地数量质量生态“三位一体”保护

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包晓斌（中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、农村发展研究所研究员）

耕地是我国最为宝贵的资源，是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。2023年底召开的中央农村工作会议提出，加强耕地保护和建设，健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系。耕地保护是强化粮食安全保障的根本措施，关系到民生福祉和国家长治久安。我国人均耕地面积少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足，需要加强耕地保护和建设，实行耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，全面推进耕地从严管控、用养结合，加强耕地综合治理，改善耕地生产和生态功能，有力夯实粮食安全根基，切实守护大国粮仓，牢牢端稳中国人自己的饭碗。

保持耕地数量、守好耕地红线是确保国家粮食安全的基础，保护耕地首先要在耕地面积上守住存量、做好增量。截至2022年底，全国耕地面积19.14亿亩，较2021年末净增加约130万亩，在2021年首次止减回增120万亩的基础上，连续第二年实现净增加，初步遏制了多年来耕地总量持续减少的势头。但要清醒地看到，目前，耕地总量由减转增的基础还不牢固，实施耕地用途管制、落实补充耕地出现新情况新问题，必须高度重视。应严格落实耕地用途管制，严禁占优补劣、占水田补旱地，规范有序推进土地流转，加大力度推进高标准农田建设，强化耕地增量，发掘耕地后备资源，充分利用5.5亿亩盐碱地资源，像保护大熊猫一样保护耕地。
耕地保护既要保数量，也要提质量，不断提升耕地质量，才能确保粮食产得出、供得上、供得优。我国耕地资源自然禀赋相对较差，耕地质量水平总体较低，“先天不足”“后天欠账”的问题仍很突出。我国耕地按质量分为十个等级，目前平均等级仅为4.76等，七到十等的低等耕地占比22%、数量超过4亿亩。应深入开展耕地质量提升行动，防止耕作层破坏，重点整治南方耕地酸化、北方耕地盐碱化、东北黑土地退化等，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。


耕地是生态系统的重要一环，耕地生态保护是落实生态文明建设的题中应有之义。一段时间以来，不合理的耕地开发利用方式，在农业生产中过度使用农药、化肥、塑料薄膜等，造成区域耕地土壤污染、生态环境恶化，降低了耕地生态功能和生产能力，影响农产品质量和农业生态环境安全。应实施耕地土壤污染治理和修复工程，全面推进农业生产过程中的减污降碳，积极开展退化耕地的综合治理、污染耕地的治理修复，统筹推进耕地休养生息，让疲惫的土地喘口气，切实保护好耕地生态。
保护耕地是一项复杂的系统工程，需制定耕地保护措施，确定耕地质量红线，统筹耕地布局，拓展非传统耕地资源的边界，维持耕地养护与利用平衡，健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系，完善耕地协同保护机制，提高区域耕地保护内生动力。

健全耕地保护制度。应严格执行耕地保护相关法律法规，全面落实永久基本农田特殊保护制度，健全耕地开发利用、空间规划和用途管制等制度体系；强化耕地管控，严格管控城镇开发边界，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”；明确耕地利用优先序，永久基本农田重点用于粮食特别是口粮生产，一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，提高耕地利用效率；健全补充耕地质量验收制度，对耕地占用后补充的土地质量提出具体要求，强化刚性约束。
充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用。强化耕地保护主体责任，健全利益调节机制，充分发挥多元市场主体的作用，协调耕地保护和土地开发利用过程中相关者的权益关系，严格落实耕地占补平衡，将耕地保护制度落到实处。实施建设用地总量和强度双控行动，加大对建设用地占用耕地的约束力度。实现耕地资源价值的资产化，引导社会资本参与高标准农田建设，形成耕地保护的多元合力。


完善耕地保护补偿机制。各区域的耕地保护补偿标准应与耕地质量、数量及耕地生态系统变化幅度相挂钩。通过耕地受益者或者破坏者对耕地保护者进行补偿，切实守住耕地红线，减少城乡建设占用耕地，有效控制城乡建设用地规模，优化配置耕地资源，促进土地集约利用，保护耕地生态环境，推进资源节约型和环境友好型农业的发展。拓宽耕地保护补偿范围，耕地保护补偿的范围不能局限于保护现有农田面积，也应包括耕地环境保护、农产品安全等方面。开展耕地保护专项补偿和综合项目补偿，专项补偿包括化肥和农药减施或免施的补偿、农膜回收利用和秸秆资源化利用的补偿以及节水农业的补偿等，综合项目补偿主要面向农业绿色发展示范项目，支持建立“三品一标”（无公害农产品、绿色食品、有机农产品和农产品地理标志）示范基地，实施农产品安全认证，推进区域生态农业建设。
拓宽耕地保护资金渠道。加大耕地保护资金投入，增加政府对耕地保护区的转移支付，拓宽耕地保护补偿投融资渠道。扩大耕地补偿主体，充分调动农民保护耕地和种粮增粮的积极性。在农产品主产区设立耕地保护基金，专款专用于整治低效耕地和污染耕地等，充分发挥农产品主产区供应生态产品的服务功能。
强化耕地保护监管与评估。明确耕地保护责任主体，压实耕地保护的属地监管责任，建立覆盖耕地变化全周期的实时监测与监管体系，完善耕地保护责任审计制度。加强耕地保护的科技创新，进一步细化耕地保护监测指标，优化耕地种植粮食的生产空间，确保耕地数量不减少、质量有提升、生态功能稳定。推动耕地保护监测网络建设，对区域耕地和永久基本农田进行动态监管和预警评估。加强监管力度，对耕地保护资金的缴纳及分配使用等进行严格检查，定期评估耕地保护的实施效果，对保护主体实行相关绩效考核和奖惩措施，提高耕地保护效率。（来源：光明日报）