张红宇:深化土地三权分置改革促乡村振兴

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张红宇（中央农办、农业农村部乡村振兴咨询委员会委员，清华大学中国农村研究院副院长）

　　中国特色社会主义进入新时代，农业农村发展步入新的历史阶段，改革仍是激活主体、激活市场、激活要素的关键所在。
　　以土地制度改革为主线，激活土地、人力等农业发展所需的各种资源要素，深入推动传统农业向现代农业的历史性转变，实现全面建成小康社会发展目标和强国梦，完成乡村振兴的历史使命。
　　三权分置开启新一轮土地革命
　　农村改革中，土地制度创新是主线。
　　当前，农村土地制度进入以土地经营权流转为特征的三权分置阶段，土地所有权、承包权、经营权三权分置成为继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，三权分置也成为当前和未来我国农地制度改革的基本方向。
　　我国农地三权分置的制度设计，在坚持农村土地集体所有、维护农户承包权益的基础上，通过土地经营权的流转或在新型经营主体之间共享的方式，在保持了家庭经营基础的同时，使土地资源要素在更大范围内得到优化配置，为规模经营创造了条件。
　　在中国实现规模经营有两条道路。一条是，土地经营权流转形成的土地规模经营，由农户拥有的承包权派生出出租、转包、互换、入股等多种方式，比较好地解决了劳动力转移出去以后“谁来种地”的问题。另外一条是，土地经营权不流转，农户将重要的田间作业环节托转给新的服务主体，即实践中的土地经营全托、半托形式，形成服务规模经营，解决“地怎样种好”的问题。
　　应该清楚地看到，一方面随着土地制度的不断完善，农民拥有的土地权益不断增加，农民越来越不愿意将经营权转移出去。另一方面，生产成本的构成由最初的化肥农药生产资料、人工成本，向租地成本转移集聚，新的经营主体流转土地经营的积极性受到遏制。
　　据农业农村部统计，2017年，全国经营权流转的土地面积为5.12亿亩，到2018年发展为5.39亿亩，增速为5.3%。2018年，全国农业托管面积达到13.84亿亩次，按照综合托管系数计算的托管面积达到3.64亿亩，比2017年增加了50%。这表明，土地不流转而转向服务形成的规模经营，成为土地制度创新的大趋势。
　　从长期趋势看，服务的规模经营还是产生于土地的规模经营，只有实现土地规模经营，服务的供给才更有可能降低成本、保障质量、提升专业化水平。这需要工业化、城镇化继续推进，使农村劳动力和农村人口转得出去，留得下来，真正成为城市市民，实现城市安居和非农领域的充分就业，为留在农业内部的职业从业者从事生产经营活动以及土地规模化、服务规模化创造前提，更好地发挥规模效应。
　　充分尊重农民意愿
　　作为工业化、城镇化水平全国领先的区域，江苏省苏州市虎丘区开展了土地承包经营权有偿退出改革试验，在充分尊重农民意愿的基础上，通过规范土地承包经营权有偿退出主体资格认定与退出回收程序、完善社会保障政策、优化收益分配机制，确保了拥有土地承包经营权的农户退出土地以后充分享有与城市居民完全一样的社会保障。农户退出土地承包经营权的改革试验取得明显进展。
　　截至目前，在虎丘区试点的14903户农户、33455亩承包地中，土地承包经营权有偿退出涉及农户12391户，承包地退出面积23753亩，承包土地退出率达到71%。退出土地通过镇村统一经营管理、发展合作农场、引入社会资本经营等方式进行多元化、规模化、现代化经营管理，为农业社会化服务的开展提供了基础条件，优化了土地资源配置效率，提升了农业现代化水平，为在全国范围内开展承包农户退出土地承包经营权，特别是规避出现大量不在地“地主”现象提供了实践范例。
　　需要反复强调的是，土地制度改革、土地经营权流转、承包权退出等都需要尊重农民意愿，把选择权交给农民。
　　激发各新型经营主体活力
　　新型农业经营主体创新、发展，与土地制度相伴而生，这既是土地制度创新的结果，也是农民内部分工分业的要求。
　　2018年，农业农村部统计，我国有各类家庭农场近60万家，总共约400万的新型农业经营主体，此外有1500万职业化农民，两者相加，这是近2000万的现代农业领军人物和职业化农民，是2018年第一产业从业人员2.03亿的10%。另据农业农村部最新统计，全国返乡入乡创业创新人员已达850万人，在乡创业创新人员达3100万人，两者相加接近4000万人，占第一产业从业劳动力的20%。
　　无论按哪个数据计算，新型的职业化农民都已占到第一产业从业人员的10%～20%，如何打造一支高素质的职业农民队伍，如何引导经营主体有序发展，从而更好地服务于现代农业发展，需要细致规划，长远布局。
　　在乡村振兴背景下，多元化的新型经营主体，包括家庭农场、合作社、农业企业、社会化服务组织等要继续创新发展，明确各自不同的功能定位，激活农业发展所需的各种资源要素，深入推动传统农业向现代农业的历史性转变。
　　其一，充分发挥家庭农场的基础性作用。家庭农场更多聚焦于粮、猪等资源性农产品产出，具有产权关系清晰、治理结构单一、利益关系直接、监督成本较低等显著特点。在农产品直接生产过程中，家庭农场既能保证最大产出，还能有效降低生产成本，相对于其他主体具有不可替代的优势。据联合国粮农组织统计，全球农业经营主体中，90%以上属于家庭经营，家庭农场在农业生产中具有稳定的主导地位。
　　其二，充分挖掘合作社组织农民的核心功能。农民合作社集生产主体和服务主体为一身，融普通农户和新型主体于一体，具有联系农民、服务自我的独特功能。对于人多地少资源禀赋不足的国家而言，农民之间的合作是增强谈判能力、实现小农户融入大市场的最重要方式。合作化的组织形式和运行机制，可为成员提供农资采购、作业服务、技术指导等专业服务，节省生产成本，拓宽交易渠道，降低交易费用，增加成员收入，并确保所有成员平等享受服务和收益，对连接农民与市场、农村与城镇、农业与二三产业大有助益。
　　其三，充分凸显农业企业在现代农业中的引领地位。农业企业作为现代经营组织形式，治理结构完善、管理效率较高、技术装备先进、融资和抗风险能力较强，在发展新产业新业态、品牌打造、营销渠道建设等方面拥有巨大优势，拥有发展高端化、多元化、绿色化、小众化农业，提升农业产业价值的能力，在引领众多经营主体发展现代农业方面具有示范效应和导向性作用。
　　因此，要通过“公司+农户”“公司+合作社+农户”等组织模式，让企业与农户形成利益共同体，带领农民、帮助农民、服务农民，推动农业供给侧结构性改革，促进现代农业发展。
　　其四，充分拓展社会化服务组织服务农民的纽带效应。社会化服务组织具有专业化特征，可为普通农户和其他经营主体提供市场信息、农资供应、绿色技术、废弃物资源化利用、农机作业及维修、农产品初加工、农产品营销等全方位生产性服务，通过专业和规模化服务连接千家万户，连片种植、规模饲养。特别是近年来新兴的托管、半托管等农业服务模式中，不同类型的社会化服务组织发挥着至关重要的作用。
　　寻求生产经营最佳资源配置方式
　　各类新型经营主体在各司其职，充分发挥自身优势的基础上，要根据发展环境与需求，寻求主体之间的联合经营，建立利益联结机制，实现互利共赢。在农业产业化、规模化、市场化不断加深的发展背景下，实现区域、行业、主体间的有机结合，共同抵御风险，扩大资源调配范围，提升农业产业竞争力，保障农民权益的需求日益强烈。
　　因此，要不断探索农业主体间合作与联合的不同形式，完善机制，形成合力，找到大国小农在生产经营过程中的最佳资源配置方式。
　　最近几年“公司+合作社+农户”的组织形式和经营模式在实践中大量出现，表现出可持续发展的运行机制。在这种模式中，三者结合，优势互补，有效打通农业产业链上生产、加工、销售、服务各环节，在整体提高农业生产力的同时，促进各经营主体的效用最大化、收益最大化、风险最小化，是符合农业产业化发展要求，具有创新性、可持续性的组织经营形式。
　　无论哪类经营主体，功能定位如何，其发展的主要目的，一是实现小农户与现代农业的有机衔接，组织、带动、提高、富裕农民，真正提升农业创新力、竞争力和全要素生产率；二是优化收入结构，增加农民收入，让农民在改革发展中有获得感、幸福感、安全感；三是丰富集体经济的有效实现形式，通过组织形式、治理结构的创新，探索多层次、多形式、多类型的农村集体经济。因此，新型经营主体要明确发展目的，把握发展方向，勇于探索创新，推动现代农业经营体系的构建，完成我国由大国农业向强国农业的转变。