孙祁祥 岳鸿飞：全球PPP经验与中国实践

国粮

孙祁祥（北京大学PPP研究中心主任） 岳鸿飞
  我国自2014年进入PPP发展的加速期以后，经过了五年多的努力，已经发展成为全球规模最大的PPP市场。在此背景下，深入分析并借鉴全球PPP实践的经验，可以为我国PPP的进一步发展提供“他山之石”。
  全球PPP的历史沿革与发展现状
  PPP作为公共部门（Public）与私人部门（Private）依靠伙伴关系（Partnership）提供公共物品的供给制度变革，其本身并非现代社会的新产物。早在17世纪，法国就通过特许经营的方式引入社会资本，并在运河和桥梁等公共项目上开展PPP合作。此后，经历了长达数个世纪的发展和演进，PPP被不断打磨成了一种极具实用性的公共物品供给模式。上世纪90年代初，英国政府正式提出“私人融资活动（PFI）”，标志着现代意义上的PPP制度由此诞生。随后，PPP模式仅用了数十年的时间就席卷全球，被各国政府和国际组织争相采用并积极推荐。
  世界银行发布的《政府和社会资本合作（PPP）基础设施采购报告》显示，截至2018年底，全球至少有135个经济体建立了PPP模式的公共品供给制度，其中85%的经济体为PPP制定了法律或专属性政策，57%的经济体允许社会资本自主发起PPP项目。绝大多数OECD的高收入国家都将PPP纳入政府一般采购程序，即使在中低收入国家中，PPP也成为发展最快的区域投资支撑模式之一。根据世界银行PPI数据库的数据，2018年东亚和太平洋地区私人参与基础设施投资总投资为410亿美元，占全球总投资的近46%，撒哈拉以南非洲地区PPI项目总投资为77亿美元，几乎是2017年的3倍，领域涵盖交通、能源、供水和水处理以及通信基础设施等。
  从全球PPP历史演进上看，可以将全球PPP发展分成三个梯队，其中英国、法国作为开辟PPP模式的领头羊成为第一梯队；美国、加拿大、日本、澳大利亚、新加坡等国，后来居上，成为了第二梯队；而以亚太、拉美地区为主的发展中国家和新兴市场经济体成为了全球PPP的第三梯队。作为第三梯队的代表国家，PPP在中国出现得较早，如上世纪80年代，深圳就通过BOT模式与社会资本合作建设沙角电厂，但PPP真正的兴起较晚，直到党的十八大提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，PPP在国内才算有了正式的制度环境。然而，作为PPP的后起之秀，中国在学习、借鉴英法等国PPP运行方式和成功经验的同时，也在根据本国国情，积极进行本土化的实践。当前，中国已经发展成为了全球规模最大的PPP市场。全国PPP综合信息平台的数据显示，截至2019年11月底，全国累计投资额14.3万亿元，覆盖市政工程、交通运输、生态保护等19个领域。
  从全球实践看PPP发展的历史必然性
  纵观全球主要国家的PPP发展历程可以发现，无论是发达国家还是发展中国家，各国在运用和发展PPP的动因上均表现出了高度的趋同性。这一趋同性的背后，体现的是一种客观发展规律和PPP发展的历史必然性。
  首先，填补公共财政支出的财力缺口成为各国发展PPP的主要动因。
  从全球PPP兴起的过程看，各国发展PPP的根本动因，均是出于激活社会资本，填补公共财政支出缺口这一共同目的的。例如，英国PPP的两次加速期分别出现在第二次世界大战后的经济恢复时期和1990年的经济衰退时期，政府以期通过扩张型的财政政策和货币政策拉动内需，巨大的基础设施兴建需求使得时任政府不得不利用私人资本进行融资。美国19世纪时，PPP的起步与处于同期的西进运动紧密相连，举国的西进迁移，带动了美国西部大面积的疆土开发，出于资金需要，大量公路和基础设施的修缮交由社会资本完成。加拿大政府受2008年国际金融危机的冲击，为刺激经济，加速本国基础设施的新建和翻新，政府启动私人融资计划。日本在20世纪80年代末，由于国家经济泡沫达到顶峰并迅速破裂，出现税收锐减，国债和地方债的数额膨胀。在此背景下，日本政府只好通过“民活”计划和“骨太方针”，向私人部门开放公共事业。此外，阿根廷、智利、墨西哥、巴西等拉美新兴市场国家，在21世纪初进入了快速发展的黄金期。强劲的增长带来基础设施兴建的巨大需求，为解决当地公共资源短缺的问题，各国政府均通过特许经营的方式与私人部门合作，大量PPP项目被应用到交通、电力、医院、学校、监狱等公共服务领域。
  各国的历史经验均表明，面对波动的经济周期和刚性的公共服务需求，国家财力很难保障公共支出永久性的收支平衡，更难维持社会公共服务的长期运转。而依靠社会资本填补公共品的支出缺口，可以说成为全球应对此类矛盾的共同选择，这一点甚至可以被总结为国家社会发展的一条客观规律。
  其次，寻求高效率与专业性成为各国发展PPP的重要目的。
  除PPP的融资功能外，依靠PPP模式提高公共品供给的质量和效率是各国发展PPP的另一重要动因。法国作为推行特许经营模式最早的国家，其发展PPP的重要目的，就是寻求公共服务的专业性。20世纪末，法国四分之三的城市供水都是通过PPP模式运行的。美国联邦政府归纳了推行PPP模式的七个理由，除节约政府成本，补充公共资金外，其余六个分别是：弥补政府工作人员的专业知识缺乏、提高政府领导能力、增加灵活性、增加创新、提高效率以及获得高质量的服务。作为崇尚市场机制和自由竞争的“年轻”国度，新加坡在独立之初，就意识到单靠公共部门无法长效地供给公共产品。在国家独立2年之后，新加坡就推出了首个公私合作计划，用以城市重建。世行数据表明，当前80%的国家对PPP项目进行物有所值评价，而实现“物有所值”的内在原因就是PPP高效率所带来的效益提升。此外，当前很多国际组织和跨国机构都将PPP作为援助非洲发展的重要模式输出，也从一个侧面证明了专业性和效率导向是吸引各国探索PPP模式的重要动因。
  公共事业与服务虽然具备公共品属性，但依旧具有专业性要求，其供给也必须遵循投入产出的经济逻辑。长期以来，无论是政府的单边供给还是公共品领域的完全市场化改革，均不能妥善兼顾公共品供给的公平与效率。直至PPP模式的出现，才为公共部门与私人部门创造了合理有效的合作机制，平衡了经济与社会、效率与公平、市场与政府等多种矛盾体之间的关系，打破了非此即彼的对立，实现了协调融合的统一。
  再次，市场化的改革进程，成为推动PPP发展的催化剂。
  PPP起源于欧洲的重要原因是欧洲所具有的现代自由主义和自由经济的底色。受新自由主义经济思潮的影响，英国于80年代初期开始施行私有化改革，大大促进了民营企业参与公共事务的积极性。日本的“民活”运动，在本质上也是私有化改革，政府积极地将私营企业及团体引入地方的自治和公共事务管理之中。澳大利亚在20世纪末，将大量的公共业务以私有化的形式进行了剥离，同时将国有企业置于与私营企业同等的竞争环境中。印度在1947年独立后，继续受英国工党经济政策的影响，并着力发展私有制经济，除国防军工产业和基础工业原料等国民生计产业之外，其余行业均对私人企业开放。智利在“芝加哥帮”的影响下，从上世纪80年代开始，就对公共财产进行私有化改革，并主动向私人开放自然资源，催生了本国特许经营等PPP模式。同样的，我国自改革开放以来，民营经济与社会资本得到了长足的发展，特别是混合所有制等一系列改革措施的实施，在很大程度上催生了公共部门与私人部门在产权形式上的深度融合，这与PPP的理念异曲同工。
  各个国家的私有化或民营化并非一帆风顺，而是在曲折中不断徘徊前行的。例如，英国供水行业在经历了彻底的私有化改革后，又逐渐被国有化，此后在80年代初又被陆续民营化。但PPP也正是在这种国有化向民营化改革，民营化再向国有化回摆的螺旋式过程中，不断得到磨合和改进的。作为处在“公”与“私”之间的中间状态，可以说，PPP是公共品供给中政府与市场平衡博弈的结果。换句话说，PPP模式绝非单纯的融资体制创新，其本身兼具体制改革与国家治理体系全面升级的深厚内涵。
  全球PPP实践的成功经验与做法
  通过梳理和总结世界主要国家的PPP实践可以发现，各国在PPP监管制度、管理方法及操作规则上都积累了很多实用的经验和做法，其中不乏一些原则性和方向性的启示。
  第一，重视培植具有竞争力的公共服务供给市场，并建立PPP准入门槛。社会资本或私人部门是确保PPP项目质量和顺利执行的关键。从英国、法国、加拿大、印度等国的经验来看，重视培植具有竞争力和良好信誉的社会资本，是推动本国PPP快速发展的关键。例如，法国的PPP项目更倾向于选择实力雄厚的大型企业，十分看重企业的信誉和公众形象，并注重对成熟承包商的培养和竞争性市场的建立；英国会在评选项目方案之前，从公共适当性、资产财务状况和技术专业等三方面对参标机构进行评估；加拿大政府要求社会资本所提供的PPP项目技术路线和性能必须满足国家级的行业标准，产出规范要达到行业领先；墨西哥政府要求参与国家级公路项目的参标企业至少拥有1000公里以上高级路段的施工经验，同时，在近15年里至少具备3年的公路运营管理经验。
  第二，随着实践的发展而不断完善PPP标准化合同与操作指南。PPP项目是基于契约精神的合作协议，具体的呈现形式就是PPP合同文本，从某种意义上说，标准化合同的建立是一国PPP成熟的重要标志。英国的“PFI/PF2标准化合同”，澳大利亚的“国家PPP指南细则”，日本的“PFI项目实施程序指南”，加拿大的“PPP项目申请准备指南”，新加坡的“PPP手册”，印度的“中央部门PPP项目形成、评估与批准指引”等一系列PPP标准化合同或操作指南，为PPP项目提供了标准化的服务产品模块、格式化的付款机制以及框架性的PPP条款协议，进而成为指导PPP发展的核心工具。不断及时迅速地完善PPP操作指南，已成为各国推动PPP发展的一条共同经验。日本从2001年到2016年先后五次修改《PFI推进法》和PPP各项指南细则；英国从1999年颁布第一版《标准化PFI合同》后，至今已修改到了第四个版本；美国佛罗里达州自1991年对该州运输部的PPP建立法规以来，至今已修改了七次。
  第三，推行PPP高阶立法和PPP各级政策的协调统一。很多大陆法系国家，均已出台高阶的PPP专属法律，法国的《PPP专属法》、日本的《PFI推进法》、韩国的《促进私人资本参与社会间接资本投资法》、德国的《公私合作促进法》、西班牙《特许经营法》等，均是各国PPP最高等级的行事准则。虽然在法律形成的动因上，各个国家不尽相同，例如西欧国家PPP立法以对第二次世界大战后福利国家的反思为原动力，东欧国家以欧盟的统一要求为驱使，拉美和非洲国家主要受国际组织的发展援助影响，亚洲则源于本国私有化改革和国家战略的推动，但各国的实践均表明，唯有建立起统一的高阶法律，才能给社会资本参与公共服务树立信心并提供有效保护。
  第四，建立分业管理的制度体系。从国际PPP的监管经验来看，很多国家对PPP项目施行分行业管理，并将行业特征体现在不同的合同文件和操作导则中。例如，英国会结合不同领域、不同行业的特征，制定行业专属的PPP合同范本，并将其统一在PPP标准化合同的框架之内。英国的PPP合同条款分为核心区不允许修改的“强制条款”和非核心区可以根据行业特征修编的“推荐条款”。效仿英国，印度政府为PPP合同提供框架性模板，各行业主管部门牵头在此基础上进行专业性补充和规定，以突出行业的特殊性和专业性。韩国政府会将不同类型的PPP模式与行业特征进行匹配，并给予专业指导，对于特殊或不熟悉的行业领域，韩国政府将要求统一采用BTO模式。墨西哥则根据PPP项目时长、资本来源方式等模式特征，制定不同的监管规则。可以看出，分业管理已成为很多国家PPP监管的重要趋势，此法可以更好地发挥PPP应用的准确性，提高精细化管理水平和项目成功率，更好地发挥行业协会等业内专业特长，非常值得我国进一步借鉴。
  第五，突出重点监管，兼顾灵活性与原则性。在对PPP监管时，很多国家都会通过不同的机制设计寻求原则性与灵活性的兼顾。日本政府在推进PPP过程中突出两个原则：一是以充分调动各方资源为首要任务；二是尽一切可能减少对私人部门的干预。不同国家对PPP市场的监管重心也各不相同。例如，加拿大将监管的重点放在政府与私人之间的风险协调和分担方式。新加坡在PPP推进中更重视市场机制的发挥和私人权益的保护，同时给私营部门留出充分的时间和空间。美国政府强调PPP项目执行的协调性和同步性，重视各部门之间的协调机制；同时，要求各机构立体同步审批，而不是按顺序开展。此外，还有很多国家仍在奉行“莱利法则”，即仅在公路、水务等特别适用PPP模式的领域开展PPP项目，并在引入一定数量的私人资本时，相应地减少地方公共投资财政预算的拨款，以此来防止地方政府无节制地使用PPP。
  第六，不断加强模式创新，以追求更高的项目效率。例如，为了实现更大程度的物有所值，有的国家不仅对社会资本进行绩效激励，也设法促进政府部门的政务效率。英国政府明确，若在项目评审和年度评价过程中产生节约，政府部门与承包人可以3:1的比例分享该部分结余，以此增加项目评审的高效性和经济性。为了增加PPP项目自身的经济性，澳大利亚政府开发了多级利用的PPP模式，在墨尔本地区医院的PPP项目中，当地政府允许社会资本在医院建成运营后，在项目基础上自行改装，兴办超市、旅店等其他公共设施，实现资源的多级利用。此外，很多国家采用导向型的激励方法。例如，新加坡等国在设计PPP产出时会尽量使用结果导向型的绩效规格，而不会固定具体的产出形式，以期发挥社会资本更大的创新性和能动作用。
  第七，为社会资本创造合理的有利条件。值得注意的是，考虑PPP项目所固有的公共性，有的国家会在PPP项目中将合同条款有意偏向社会资本，以此调动私营企业的积极性。例如，加拿大大多数的PPP项目仅将一部分收益与绩效挂钩，另一部分用以保证企业的资金运转，同时项目还规定了政府在某一付款期中最多可扣除的付款上限。智利允许PPP公路项目收费标准按消费者物价指数进行调节，以此保证社会资本方有足够资金对道路进行维护。法国根据资本的折旧率和投资的回收率确定PPP具体的运营期限，将项目的运营周期与社会资本的回报率直接挂钩，以保证社会资本的收益。智利通过最低收入现值机制，确定项目时长，并利用收入再分配机制保证私人资本的收益；哥伦比亚政府在第二代PPP项目中设计了收入与合同期满挂钩的机制，即当社会资本达到预期收入时，合同期限自动期满，而不是在此前设定固定合同期。
  中国PPP模式的本地化特征及未来努力方向
  从全球PPP发展的实践来看，填补公共财政支出缺口，追求专业性与高效率，以及“公有制”与“私有化”改革之间的平衡博弈，是全球PPP兴起的共同原因，而这些动力条件在我国现阶段也同样得到了满足。
  首先，“紧财政”的经济基调与人民日益提高的生活水平，决定了公共服务支持必须由公共部门与社会资本共同承担。伴随着经济新常态的到来，“紧财政”已成为我国当前财政政策的主要基调；而2019年我国的人均GDP首次突破了1万美元，这也意味着人民对高质量公共服务的需求将进一步呈现刚性增长的趋势。公共需求与税费收入两者之间的“剪刀差”，将造成公共财政支出能力与需求之间的巨大缺口。其次，我国的公共产品与服务同样亟待提高专业性与运营效率。在传统的公共服务供给模式中，政府是公共服务的唯一主体，由于缺乏竞争和行政层级式的管理机制，公共服务极易出现专业不足和运维低效。这种基于政府公权力的公共服务体制，不仅很难实现公共服务全要素组合的最优，更难满足社会对公共服务的高质量需求。再次，发展PPP也是我国进一步深化改革，促进对内开放的重要抓手。从改制的角度讲，PPP本身也是深化财税体制改革，加快转变政府职能，提升国家治理能力的重要尝试。党的十八大以来，国家多次明确要建立以“法治、稳固、阳光、效率”为特征的现代财政制度，使财政制度向有利于经济可持续增长，维护市场统一、促进社会公平正义的方向发展。而PPP模式所尊崇的契约精神、长效稳定、公开透明、专业高效，完全契合国家现代财政制度改革的方向。
  综上所述可见，PPP模式契合我国现阶段的时代特点与改革需要，应用PPP是符合社会发展基本规律的客观必然选择。
  作为全球PPP发展增速最快的国家之一，中国PPP在总体模式上沿用了英美等发达国家的主流做法，特别是对PPP的内涵要义与核心机制的把握。例如，我国PPP同样把拓宽公共支出融通渠道，提高公共品供给效率，实现长效治理作为发展PPP的首要目的；在PPP的应用中注重激励相容、风险共担、合理回报与平等合作等核心制度机制的落实；以社会资本是否有实际的融资行为作为PPP类型的分类依据；在评估方式上，采用世界惯例的“物有所值”和“财务承受能力”等主要指标；在支付方法上遵照“使用者付费”，“政府付费”和“可行性缺口补贴”等主要办法。这些共同特性使得PPP无论如何演进，都有着“万变不离其宗”的特质和基本属性。
  当然，在积极学习国际PPP发展经验的同时，我国PPP也在结合着本国的制度条件和市场条件，进行着本地化的演变，并形成了很多“中国式”特征，其中有三个方面最具代表性。
  第一，财政部和发展改革委监管部门的双重性。纵览全球主要国家的PPP治理，几乎所有国家的PPP监管都由本国或各地政府的财政部门负责；而我国由于行政体制的特殊性，政府对PPP的管理由国家财政部和国家发展改革委两个部门同时负责。这种双部门管理成为我国PPP监管制度的一个重要特色，但同时也造成了一些目标分歧和政策规范上不一致的问题。从国际PPP的发展实践来看，也有的国家通过多部门对PPP进行联合监管，或分工合作。但在这些联合监管的国家中，各部委会统一在同一部法律文件或监管框架下，有的则直接根据项目类型分类并进行分业监管，从而并不存在双重政策或多种标准。因此，协调统一各部门对PPP的规程标准，建立高阶的法律保障，是我国PPP监管需要落实的根本性工作。
  第二，国有企业成为社会资本的主要力量。在PPP的定义中，两个“P”所指代的分别为公共部门和社会资本，其中，各国对公共部门的理解比较统一，即指以政府为代表的，可以行使公权力的部门。但各个国家对社会资本的定义和范畴却有着很不一样的认识。从我国PPP参与的情况看，中央企业或地方国有企业是参与PPP主要的社会资本，换句话说，现阶段国有企业是我国参与PPP的社会资本主力军。而由于各种原因，民营企业或私人部门参与PPP项目的比例较低。然而，在很多国家和国际机构那里，国有企业是无法被列入社会资本范畴的。例如，英国、秘鲁、南非以及包括亚洲开发银行在内的国际组织，均把国有企业作为公共部门，而社会资本主要指私人资本和民营企业，有的国家甚至把PPP定义为“公”“私”合作，即民营企业才是与政府对应的社会主体。我国在PPP发展的起步期，依靠国有企业进行PPP的示范与探索，实为正确的稳妥之举，但激活与激励广大民营企业的积极参与，是真正发挥PPP效能的关键。
  第三，PPP的发展根植于市场机制，但由于社会主义市场经济体制的建立还不到30年的时间，在如此“年轻”的市场环境中快速发展PPP，构成了我国PPP发展的另一特殊性，而这绝对是问题的症结所在。长期以来，以企业属性存在的地方政府融资平台承担着我国公共品和基础设施融资的主要职责，并依靠土地资源为主的财政收入得以维系。这种政府与市场边界的模糊，甚至政府职能与市场职能的重叠，导致很多地方出现了政府兜底、名股实债、政府回购、承诺回报等PPP异化现象，严重损害了PPP核心机制的发挥。重“身份”而轻“项目”的贷款逻辑仍未得到消除，私人部门的贷款通道仍然存在阻碍。因此，清本正源、尊重市场经济的发展规律，是PPP规范、健康、有序发展的关键。