日本小规模农业的发展经验及启示

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许珍珍 赵晓峰

  1 问题的提出
  第二次世界大战结束以后, 日本战败并被美国占领。为了摧毁日本军国主义的基础, 实行民主化与非军事化政策, 作为日本政治经济基础的农业部门急需进行一次大的改革。日本政府由于担心战争结束后国内粮食恐慌以及随之而来的共产化倾向, 加之察觉到占领军的改革意向, 因此决定先于占领军进行农地改革。1945年，日本内阁会议通过的《农地改革纲要》推动了地主土地强制转让和地租现金化的实行。然而, 由于地主制度解体的不彻底, 此次农地改革并未得到广泛支持。第二次改革则将全部租佃地低价转让给佃农, 彻底解体了地主制度, 使农民可以享受自己的劳动成果, 成为土地的主人。为了维护农地改革成果, 维持自耕农体制, 日本于1952年颁布《农地法》, 严格限制农地权利转让, 农地政策中的“自耕农主义”得到强化。自此, 日本形成了“碎散的家庭小农私有”的农地制度以及小规模经营的农业生产格局。但是, 这样的农业生产格局阻碍了日本农业的持续发展。一方面, 农地经营规模不足, 导致规模效益率低, 农业生产成本提高, 农业相对收入减少, 小农竞争力减弱；另一方面, 第二次世界大战非农产业的快速发展转移了农村劳动力, 农业劳动力短缺、农户兼业化和农业劳动力人口老龄化等问题并出, 导致日本国内土地撂荒现象严重。1961年, 日本政府为提高农地资源利用效率以及改变耕地细碎化格局, 制定《农业基本法》, 确立扩大土地经营规模的目标, 鼓励和引导农户间农地所有权转让。此后, 日本政府为进一步推动土地流转和实现规模经营, 多次修订《农地法》《农协法》, 并出台《农地利用增进法》《结构改革特别区域法》《食品、农业与农村基本计划》和《推进农地中介管理事业法》等法律文件予以法律保障。然而半个世纪以来, 日本政府推动的土地流转和土地规模经营收效甚微, 农业人口老龄化、农民兼业化趋势愈演愈烈。总体而言, 小规模农业的经营模式仍然占据日本农业经营的主导地位, 土地规模经营进展缓慢。
  虽然日本的农业发展在新时期面临诸多难题, 但是其农业现代化进程不仅没有受制于此, 还在小农户的基础上完成了农业产业结构调整与转型升级。从日本第二次世界大战结束后经济重建到进入经济高速增长时期, 日本农村作为“稳定器”和“蓄水池”, 吸纳城市富余就业人口, 维持社会稳定, 极好地缓解了城市就业压力, 奠定了日本经济崛起的基础。如今, 日本不仅实现了较高程度的农业机械化、规范的农业产业化, 还实现了城乡收入水平同步增长, 甚至一般农民的收入水平超过城市一般居民的收入水平。土地流转旨在通过规模经营, 提高农业生产资料的技术投入率和经营管理的现代化率。但是, 日本并未依靠大规模土地经营, 而是在小规模土地经营制度的基础上实现了农业现代化, 并推动了工业化进程, 使日本跻身于发达国家行列, 与西欧及美国等发达国家的大规模农场经营形成了鲜明的对比。
  反观中国现代农业转型, 土地流转与规模化经营愈演愈烈, “去小农化”和“去农业化”趋势明显, 已经引起学界的广泛关注和中央政府的高度重视。目前, 国内学界与地方政府坚持的一种观念是, 中国现代农业转型的瓶颈在于土地的细碎化和分散化经营阻碍了土地规模效益的发挥, 因此实现农业生产领域的规模化是完成中国现代农业转型的必由之路。那么, 中国现代农业转型的理论路径和实践路径是否仅此一个方向?本文发现,日本在土地流转缓慢和规模经营不足的前提下, 依然实现了小农户基础上的农业现代化并保护了小农户的利益, 这与实现农业生产规模化的思想倾向形成悖论。而中日两国农业经营制度上的共通性, 如具有人多地少、小农经营历史悠久、农业生产规模经营小、农业经营主体主要以家庭为基本单位以及人均耕地占有量少等共同特点, 可以为中国借鉴日本农业发展经验提供一定的可行性。基于此, 为剖析上述悖论难题, 分析日本小规模农业现代化、产业化的实现机制与发展逻辑, 为中国农业转型与持续发展提供借鉴, 构成本文的核心议题。
  2 日本小规模农业发展的外发机制
  笔者认为, 日本农业的发展逻辑呈现出“外发促内生”的发展模式, 即通过“外发性”力量促进农业“内生性”发展与农民增收。其中, 外发力量包含3个部分。一是日本农业协同组合的保护；二是日本政府的政策支持和政党团体的压力；三是日本消费市场的倒逼作用。三者联合作用于农村外部环境变迁, 被认为是促进农业发展、激活农村内部力量的重要外部作用机制。而“内生性”发展指的是在农村内部, 通过建立一二三产业融合发展体系, 延长农业产业链, 拓展农业功能, 让农民分享农业全产业链利益和农业增值收益, 实现地域价值的发展模式。日本小规模农业的发展关键在于借助农村外发作用机制, 在农村内部推进六次产业变革, 促进农业产业利润的增长和农业生产者利润的增长, 实现农村、农业的现代化发展。其中, 外部力量为日本农村、农业现代化提供了良好的发展环境和先决条件, 是激活农村内部发展的重要力量。据此, 本文首先分析了日本小规模农业现代化的外发机制。
  2.1 日本农业协同组合的组织力量
  日本农业协同组合 (简称农协) 在1947年日本国会通过《农业协同组合法》后被正式确立为民间合作经济组织。第二次世界大战结束以后, 为巩固战后农地改革成果和解决积贫积弱的小农对接大市场的难题, 日本当局决定建立农民自组织团体, 即农协。受到日本政府一系列政策、财政和税收等方面的支持与鼓励, 日本农协发展迅猛并很快形成燎原之势。到1950年, 日本农协吸纳了全国99%以上的农民加入, 基本实现了对全国农村的覆盖, 同时成立了包括市町村的基层农协、都道府县的农业联合会和全国性的中央联合会的三级农协组织机构, 完善了组织结构的建制。日本综合农协的业务范围广泛, 在农民生产生活和农村公共事业等方面发挥了重要作用。农协自成立之初便具有半官方性质, 其作为政府和农民的中介, 贯彻执行政府的各项政策措施, 同时又被视作农民利益的代言人, 代表农民发表言论, 影响政治决策。首先, 农协依靠与政党的联系获得政治谈判地位, 在国家战略决策议程中具有一定的影响力, 提高了农民的谈判能力与谈判地位。其次, 农协借助农产品的控制手段与市场垄断手段, 化解了小农与大市场的矛盾, 促进了农民增收, 保护了地域农业利益。第三, 农协为其成员提供了农民生活领域与农业生产领域的社会化服务, 是促进农业生产与农民生活由初级阶段迈入高发展阶段的保护性组织与服务性组织。
  2.2 政府政策与政党政治的保护
  日本政党对农民利益的高度关注对政府决策形成一定压力, 加上政府的农业保护传统, 为日本小规模农业发展提供了良好的外部政治条件。首先, 在民选格局的政治环境中, 土地私有产权的数量无形中代表着政治选举中来自农民支持的票数, 并且农民选票相较于城市居民选票有着3∶1的份额优势。这使吸纳了国内99%以上农民的日本农协, 能够控制农村大部分地区的政党选票, 具有强大的政治力量。日本的政治选票格局使农协成为一个强大的集体利益集团, 提高了小而散的农户的政治谈判能力和谈判地位。农协、自民党、农林水产省在实践过程中, 形塑出了由选票维系农协与自民党合作、由自民党执政后回馈农协利益、由农林水产省作为“交易”中的得利者支持扶持农协的相互交织的利益格局, 形成了农、政、党的“铁三角”关系, 共同维护小农利益。其次, 日本政府对小农户的一系列政策支持, 促进了一般农民收入水平的提高和农业的发展。在税收方面, 日本政府对农地只是象征性地征税, 而对农地之外的土地则征收高额的固定资产税。有研究表明, 由于受到“以工养农”的政策影响, 日本农业发展资金几乎全部依赖中央政府转移支付, 截至2000年年底, 日本农业发展财政资金超过了日本农业GDP总额。
  自从加入跨太平洋伙伴关系协定 (TPP) 以来, 日本政府面临国内农业效率下降、农民兼业化严重以及国外贸易压力的双重难题。政府不断出台新政策以期对农协进行组织整改, 强化基层农协力量；调整农业政策鼓励兼业农户向专业农户发展, 推动土地规模经营等。但是, 这些措施大多以鼓励为主, 并且坚持限制外来资本对农户利益的挤占, 坚持维护小农户利益和本国农业发展。
  2.3 消费市场的倒逼
  日本形成的市场消费倒逼机制立足于农业全产业链, 对农产品进行质检追踪和法律监管, 引导民众食品安全的市场消费需求, “倒逼”农业生产, 推动了农业产业不断优化升级, 助推了生态农业转型。首先, 日本针对国内食品安全和消费者健康等问题, 建立了非常完善和严格的食品安全监管体系。日本政府颁布的《食品安全基本法》和不断修订的《食品卫生法》构成日本食品安全规制的核心法律, 并建立了完善的行政机构专职负责。日本为降低种植者和供应商的生产风险, 提高其市场信誉, 建立了食品安全追踪制度；建立良好农业规范 (GAP) 以及危害分析和关键控制点 (HACCP) 认证制度, 设置针对农产品生产阶段的农产品标准认证体系, 以及针对加工流通阶段的危害预防和监控体系。通过这些举措, 日本建立起监测企业和生产者产品质量的监控体系和保障体系, 加强了消费者的安全信任, 为日本的饮食消费提供了良好的外部市场环境。其次, 日本市民较高的食品安全消费意识倒逼生产改革, 引领农业产业转型升级。日本民间拥有市民自发成立、自愿加入的保障市民消费权益与倡导提高食品安全消费意识的组织, 即日本生活协同联合组合会 (简称“生协”)。第三, 农协作为有效的农业组织, 一方面通过兴办各项服务把分散经营的农户与全国统一的市场联系起来, 有助于化解小农户对接大市场的矛盾；另一方面通过发挥组织功能还可以阻碍中间商以及市场对农民的利益盘剥, 使农户可以获得更多的农业生产利润。第四, 随着国民收入水平的提高, 日本民众对休闲农业、旅游农业以及生态农业的消费需求大幅增长, 刺激了日本多功能农业发展和农业产业利润的提升, 实现了“以城促乡”的发展模式。
  3 日本小规模农业发展的内生机制
  中国学者崔振东认为, 内生式发展是一种以地域资源为基础、以地域主体为生产主导的农村发展模式, 这种模式将发展的利润留在地域, 同时使地域的价值得到尊重。日本的六次产业变革就是遵循这样的发展理念, 为日本农村创造并保留了更多的利润空间, 促进了当地农业生产者分享农业发展利润。
  “六次产业”的概念是日本学者今村奈良臣在1994年提出的, 其含义是促进农村第一、第二、第三产业的融合发展。从内容和形式来看, 日本的六次产业主要包括以下类型：①产地加工型, 利用当地农产品发展农副产品加工业；②产地直销型, 建立直营店销售当地的农产品或加工好的农副产品；③产销综合型, 农产品的生产、加工、销售、餐饮等一体化发展；④旅游消费型, 集乡村旅游、观光、农产品采摘和乡村住宿等于一体的发展模式。从经营主体来看, 六次产业的经营主体大多是农协、地方政府、地域合作组织等政府机构或团体组织, 并不完全是单个农户。通过“地产地销”等渠道, 将地域居民所需日用品尽量用本地生产原料制作, 抵御外来原料倾销, 同时推动原来以原料生产为主的农村地区的产业模式向农产品加工制造业转变。“地产地销”的做法遵循了一种“地域的伦理”, 而非“产业的伦理”, 为本地域培养了农业主体并且尊重本地域的生产和价值, 防止了工商资本兼并吞噬农业利润, 切断了农民对工商资本的依附纽带。
  从2011年起, 日本正式实施由农林水产省组织制定的《六次产业化法》, 并大力推行。日本政府通过法律认定的方式确保扶持对象的精准性, 建立六次产业投资融资援助体系以保障扶持对象的资金来源, 以及完善人才培养体系和产学研结合的发展机制以保障六次产业的高水平长效发展。自《六次产业法》实施以来, 2012—2016年获得“综合化事业计划”认证的经营主体数量从1321个增加到2227个, “综合事业计划”认证经营主体的销售额从申请之时的5.6亿日元 (100日元约合6.29元人民币, 2019) 增长到8.9亿日元。六次产业的发展得益于日本民众对多功能农业的消费偏好和日本政府的政策支持。随着日本经济的快速发展, 国内民众在农业方面的消费需求、消费偏好和消费选择日益多样, 对农产品采摘体验、旅游观光、宴会民宿和温泉理疗等第二、第三产业的消费需求日益增长。日本六次产业的发展在保障农民分享农业产业链延伸、产业范围拓展和农业功能转型的增值收益, 培育乡村建设人才, 优化农业农村资源利用与农村生态环境, 提高农业创新力和竞争力等方面发挥了巨大作用, 推动了日本一二三产业的融合发展, 指明了农业发展的新方向。
  4 日本农业竞争力的变迁与小农生命力
  日本通过农业保护政策, 实现了以农户为农业经营主体的农民收入与工业高速发展时期城镇职工收入同步增长, 完成了现代农业转型, 迈过了国家发展过程中的“中等收入陷阱”, 进入高等收入发展阶段。然而, 由于日本长期的农业补贴政策和依靠农协垄断发展农业产业, 日本农业竞争力下降已成明显趋势, 有关推进土地规模经营的各项举措也难以见效。
  4.1 日本农业竞争力的下降及对策
  一方面, 20世纪90年日本农业经营状况和农户经济整体状况的恶化加深了农业危机, 危及粮食安全保障；另一方面, 受国际环境影响日本政府推进农产品进口自由化的政策使日本粮食供给极度依赖进口。种种因素的叠加弱化了日本农业的竞争力, 导致日本粮食保障体系缺乏安全性和稳定性。为提升农业竞争力, 日本政府出台了一系列相关政策。首先, 根据叶兴庆的研究, 日本的农地集中政策分别从“放松管制”和“积极推动”两个维度进行。日本农业政策放松了对农地租赁行为的管制以及对公司法人进入农业管制, 这解决了1952年《农地法》因保护租入方权利而抑制租出方流转意愿的问题, 使农地租赁更加灵活和自由, 也提高了非营利法人以及与农业关系密切的企业进入农业领域的数量。此外, 日本政府的培养认定农业者、建立农地流转服务机构、实行农地流转激励等政策有利于推动农地流转。其次, 由于日本农协对农业经营的垄断是造成农业效率低下的重要原因, 日本政府对农协采取了一系列改革措施, 包括废除全国农协中央会对农协系统的最高领导权、决策权和审计权, 以及对基层农协的纠纷调解权；改革全国农协联合会为股份制公司, 削弱其在农产品生产和流通领域的垄断权；改革市町村理事会治理结构, 提高专职农户的话语权和管理地位。日本政府期望通过对农协系统的横向改革和纵向改革达到降低农业生产成本、提高农业生产效率以及增强农业竞争力的目的。
  4.2 小农农业的保障机制及其生命力
  20世纪60年代之前, 卡尔·波兰尼认为人类的经济行为并不是自给自足的, 而是嵌入到社会、政治和宗教等非经济制度之中, 确立了经济发展的“嵌入性”概念。伴随新经济社会学的发展, “嵌入性”概念不断得到重申与发展, 弗雷格斯坦的“政治—文化”嵌入观认为市场制度的产生不仅是一个政治议程, 也是一个文化议程[18]。如果借用这一概念看待日本的农业政策与农业市场, 不难发现农村经济的发展和农业产业的市场运行在一定程度上是嵌入在日本的政治制度与文化制度之中的。具体来看, 农村的选票价值高于城市选票, 有利于农村选区的选举制度使日本任何执政党派都要重视农村的价值和农民的发展。另外, 日本农协作为农村最具“垄断性”的组织, 代表农户利益, 避免了国内外私人资本对农村带来的不良影响, 维护了农村社会的长期稳定, 并最终与职业官僚、日本政党形成“铁三角”的关系。日本的市场经济制度受到日本既有的社会关系和政治制度的约束, 呈现出一种“嵌入性”的发展模式。
  日本作为一个土地资源稀缺的国家, 农业不仅具有生产农产品供应市场需求的经济功能, 同时还兼具社会功能、生态功能、政治功能和文化功能。1999年, 日本出台的《粮食·农业·农村基本法》以法律形式确认了农业多功能性理念。农业多功能性理念, 强调了农业对日本的土地涵养、生物多样性保护、休闲养生、“稻米文化”的传承与保护以及农业循环经济的发展等的重要意义, 对日本国民经济体系的稳定和循环发展意义重大。农业的多功能发展对日本意义重大, 也是日本小农农业生命力的表现。虽然日本小农竞争严峻, 然而在农业政策调整的过程中, 日本在推动政府大规模土地流转时, 小规模农户数依然众多。其背后的原因就在于小农农业独特的保障机制和生命力, 其促使日本政府顾及本国农业传统和农业价值, 尊重小农生命力, 为日本农业、农村发展创造了良好的外部支持条件。
  5 日本小规模经营农业发展经验对中国的启示
  对于中国这样一个人口与资源大国, 在城乡差距、贫富差距和工农差距持续扩大的背景下, 保护农业、保护小自耕农的利益应该受到中国政府的高度重视。分析研究日本发展小规模农业的典型做法, 发现其不仅通过六次产业化将农业上、下游的全部利润保留在农村, 为农村增加资本存量, 而且农村外部的政治环境、制度环境以及市场环境都具有阻碍外来资本吞噬农民收益、吞噬农业的作用, 从外部斩断了农村资本存量减少的可能性。但是, 政府的农业过度保护政策也引发了农业竞争力下降、土地抛荒撂荒和财政负担过重等一系列问题。那么, 中国应该如何借鉴日本经验为我所用, 同时又尽量避免负面效果的出现呢?本文认为日本的小规模农业发展经验对中国有如下4个方面的启示。
  (1) 中国要进一步发展新型农业经营主体, 健全农业社会化服务体系, 解决农民家庭之外的各种需求。新型农业经营主体的不断出现可以带动小农户农业生产各环节的技术改进, 并且有利于农业的规模经营和农业生产效率的提高。农业社会化服务体系指的是在家庭承包经营的基础上, 为农业产前、产中、产后各个环境提供服务的各类机构和个人形成的网络[21]。农业产品的公共性和农业服务的公益性决定了农业社会化服务体系的建设和完善是中国小农户实现与市场对接、提高农业生产效率、提高农业技术水平的重要保障措施。中国农业劳动力普遍低质化、老龄化、妇女化的特征提高了小农户农业生产环节内外的社会服务需求程度。随着新型农业经营主体如家庭农场、专业大户和农民专业合作社等的不断涌现, 对农业服务体系的多样性、公益性要求也越来越高。并且中国农业发展各地出现新的态势, 集约型农业的发展要求农业增长向依靠资金、投资和提高农业劳动者素质转变；规模农业的发展要求新的农业经营主体和职业农民队伍不断扩大；农业一、二、三产业融合发展要求更高程度的农业深加工、农业保险和农业资源倾斜[22]。这些新情况的出现要求构建新型农业社会化服务体系, 不断创新农业社会化服务手段和服务方式, 不断扩展社会服务领域, 强化公益性服务体系的地位并积极引导经营性服务主体进入农业领域, 形成农业社会服务领域多层次、多方面、全方位的服务体系, 通过新型农业经营主体的培育和农业社会化服务体系的健全机制协同推动解决农业生产方面的难题。
  (2) 在农业规模经营方面, 明确当下中国政府的主要职责是推动农业服务领域的规模经营, 对农业生产领域的规模经营的推动应采取循序渐进的态度。研究发现, 在土地的规模流转过程中, 多元利益主体之间由于资源禀赋不同, 构建出不利于小农户和普通农民农业生产和利润获取的行为逻辑, 地方政府、外来企业与农村精英之间, 农村精英与小农和普通农户之间形成错综复杂的“吸纳—依附”关系, 使农村地域中小农户和普通农户的利益受到排挤, 而农村精英获取更多的利益[23]。因此, 这种强硬的土地流转方式不适合中国小农户与现代农业对接的实现。应该发挥农村基层组织的集体统筹作用, 促进农业服务领域的规模化发展, 为小农户和普通农民提供生产环节之外的社会服务, 促进新技术的使用和农业生产效率的提高, 解决小农户在农业现代化转型过程中存在的技术和设备不足难题。
  (3) 政府应该限制工商资本在农业产业中的占比, 完善农村的基础设施建设, 构建农户基础上的一二三产业融合发展体系, 将农业全产业链的利润更多地保留在农村。如果将与农业有关的各个环节视为一条产业链, 那么工商企业遵循资本逻辑进入农业产业, 通过赚取农业的上、下游利益夺去农业产业链的高端利润, 导致农村和小农户仅能分享到的低收益产业利润, 同时也要承担农业生产环节的高风险。在资本下乡对农业生产和农业市场进行控制的过程中, 单个的小农户由于缺乏技术、资金、组织能力和农村基础设施等条件, 面对资金、技术密集型等产业领域无法与工商企业抗衡甚至遭受剥削, 进而造成农村“去小农化”和“去农业化”的风险日益严峻。基于此, 政府应学习日本限制私人企业和外来资本进入农村, 从而达到避免资本对农民利益的损害以及对农业农村侵蚀的目的；应学习日本发展六次产业的做法, 尊重本地域的价值, 发展本地域的农业生产。正如中央1号文件所强调的, 要大力开发农业多种功能, 通过村社组织连接农户, 在农户组织的基础上提高农业全产业链的增值收益, 这样才能够保证产业的增收收益保留在农村农民手中。
  (4) 注重农民的联合与合作, 完善村民自治制度和农村基层党建工作, 发挥村一级的行政主导作用, 建立多次层的农民合作体系。日本农户联合的成功之处在于日本农协作为一个非营利性组织为农户提供符合农民利益诉求的社会服务, 切实保障了农民的权益和利益。具有半官方性质的日本农协依靠与政党的联系, 获得一定的政治谈判地位。虽然中国的政治制度不同于日本, 但是日本将农户有效组织起来为农民提供经济利益和社会服务的经验做法值得中国借鉴。中华人民共和国成立以后, 中国农村基层组织力量经过多年的发展演变, 村社一级的组织力量和行政力量虽然较改革之前薄弱, 但是仍不失为一个完整的、由国家法律认可的代表了国家意志和农民利益的农村基层组织。