池建华：村民自治单元设置的法律规制与法治优化

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池建华（南京农业大学）

     《乡村振兴促进法》第51条明确规定：“县级人民政府和乡镇人民政府应当优化本行政区域内乡村发展布局，按照尊重农民意愿、方便群众生活、保持乡村功能和特色的原则，因地制宜安排村庄布局，依法编制村庄规划，分类有序推进村庄建设，严格规范村庄撤并，严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄。”此条规定确立了村民自治单元设置和调整的法治原则。村民自治旨在促进村民自我管理、自我教育、自我服务，发展农村基层民主，村民自治的实践表明其目的的实现与村民自治单元的设置有紧密联系。乡村振兴的本质也是对农村生产力、生产关系以及社会价值规范、治理体系的提升与变革。当前，关于村民自治单元的设置，有两种截然相反的观点和做法：一是“合”，即合并现有的村民委员会，扩大自治单元的规模；二是“分”，即以村民小组或者自然村为基本单元设置村民委员会或者村民理事会，下移自治的重心。本文所指的合并村民委员会，一般性做法是从地理区划上撤销原来的村民委员会，变更名称或者保留原来其中一个，设立新的村民委员会，但不改变原有各村的地理位置，因此不是通常意义上的“合村并居”。关于村民自治的有效实现条件，学界多有讨论，具体来说有利益相关、文化相连、地域相近、群众自愿、规模适度等多个因素。规模适度侧重于地理空间方面，其设置原则之一是便于自治，也有学者根据实地调研资料，探讨行政村的最佳规模。

     与现有研究成果的角度不同，本文主要从法律规范依据层面探讨村民自治单元的设置，梳理法律规范中关于村民自治单元设置的相关规定，深入分析村民自治单元设置“分”与“合”的法律逻辑。村民自治单元设置的核心议题是形成乡村社会的治理共同体。“治理共同体既是一种社会动员和居民参与架构，更是社会团结和共识凝聚机制。”作为广义上的法规范体系，法或者法律规范可以分为法律、行政法规、地方性法规、行政规章等。这里的法律则是从狭义上理解，指的是由全国人民代表大会或者全国人大常委会行使国家立法权而制定的规范性法律文件。综合来看，与村民自治单元设置密切相关的法律规范最主要的是法律、地方性法规，本文着重从这两种法律规范入手，分析其中有关村民自治单元设置的规定。

一、法律对村民自治单元设置的规范

     根据法律效力的不同，狭义上我国的法律又可以划分为宪法和法律两类。宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。村民自治是我国《宪法》明确规定的基层群众自治制度的重要组成部分。关于村民自治，《宪法》在第三章第五节第111条予以明确规定，在我国农村，按村民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织，这是村民委员会的宪法属性。在人员组成方面，村民委员会的主任、副主任和委员由村民选举。在村民委员会和基层政权的关系方面，村民委员会同乡镇人民政府的相互关系则是由专门法律即《村民委员会组织法》规定。虽然《宪法》第三章第五节是关于地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的规定，但这一立法安排并不意味着村民委员会是乡镇人民政府的下一级行政机关。关于村民自治单元的设置问题，《宪法》只规定了“按居民居住地区”这一原则性、抽象性内容。《宪法》确立了村民自治单元设置的基本原则，其他法律、法规和规范性法律文件不得与之相抵触。对于“按居民居住地区”这一规定，可以从正反两个方面来理解，一是在设置村民委员会时必须重视地理位置上的联系，充分考虑村民自然形成的居住位置；二是不能在不考虑地理位置的基础上设置村民委员会，例如强行将一个居住地区范围内的村民人为划分设置成几个村民委员会。实际上，“按居民居住地区”这一设置原则，本身还包含着经济、政治、文化、社会、历史等因素，考虑的是村民在长期的历史发展演变过程中逐渐形成的经济往来、地域联系、社会秩序、历史依存和文化认同等。

     《宪法》在村民自治单元设置方面规定的“按居民居住地区”这一原则性内容，需要通过其他法律法规予以明确、落实和实施。《村民委员会组织法》是落实《宪法》关于基层群众自治制度相关内容的一部重要法律规范，是村民自治的法律化、明确化。关于村民自治单元的设置，1988年6月1日起试行的《村民委员会组织法（试行）》第7条予以规定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会；大的自然村可以设立几个村民委员会。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”与《宪法》的概括性、原则性规定不同，《村民委员会组织法（试行）》对村民委员会的设立、撤销、范围调整都作了较为明确的规定。“根据村民居住情况、人口多少”，依据的是村民居住的地理位置和人口数量多少这两个条件；而“便于群众自治”虽是原则性规定，但对村民委员会的实践设置能够产生直接影响，不能背离这一原则。该条出现了“自然村”这一概念，后来村民委员会又被学界称为“行政村”，这两个概念成为研究村民自治单元设置经常使用的两个术语。该部法律并没有严格规定自然村与村民委员会的一一对应关系，而是要求充分考虑自然村规模的大小，落脚点是方便村民自治，体现了原则性和灵活性的统一。《村民委员会组织法（试行）》关于自治单元设置的内容表明，农村基层组织单元的划分标准不再是生产，因为生产已由家庭承担，而是群众自治。宪法确立的基层群众自治制度由《村民委员会组织法（试行）》这一专门法律予以规范，“政社合一”的人民公社体制被彻底打破，我国的乡村治理进入了村民自治的新阶段。

     《村民委员会组织法（试行）》确立的村民自治单元设置的内容，在以后的修订过程中被继续坚持和发展。1998年11月4日通过并实施的新的《村民委员会组织法》，在第7条规定了与《村民委员会组织法（试行）》相同的关于村民自治单元设置内容。2010年10月28日修订的《村民委员会组织法》在村民自治单元设置的规定方面有所发展，其第3条总共有3款，第1款规定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立”；第2款规定：“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准”；第3款规定：“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。”第1款规定相比之前进一步细化，第2款内容是对《村民委员会组织法（试行）》规定的延续，在具体表述上没有发生变化，而第3款则是新增内容。第1款在之前“便于群众自治”的基础上，特别增加了“有利于经济发展和社会管理的原则”，这是新的发展和要求，更加突出村民委员会在带动乡村经济社会发展方面的积极作用。通过村民委员会进行村民自治，其目的是在自主治理的基础上，促进乡村经济繁荣发展、维护良好社会秩序，这也是村民自治的题中应有之义。

     值得注意的是，在1988年《村民委员会组织法（试行）》和1998年《村民委员会组织法》中，关于村民小组的内容是比较少的，而2010年修订的《村民委员会组织法》则增加了很多内容。如关于村民小组的设置原则，1988年《村民委员会组织法（试行）》没有规定，其第15条只是规定了“村民小组”这一形式，“村民委员会可以分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选”。在实践中，村民小组的设置基本上是按照原来生产小队的范围设置的，是在村民委员会内部进行整合和再组织。1998年通过的《村民委员会组织法》第10条规定：“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选”，此处“按照村民居住状况”是关于村民小组设置的基本原则。而2010年修订的《村民委员会组织法》则增加了“集体土地所有权关系”这一经济属性，规定村民委员会可以“根据村民居住状况、集体土地所有权关系等”分设村民小组；其第28条还规定了村民小组会议的组成、召开、权责等事项。村民小组的设立主要涉及村民委员会与自然村的关系，1988年的《村民委员会组织法（试行）》在村民委员会和自然村的关系方面，强调一个或者几个自然村都可以设置一个村民委员会，当时的自然村状况是基本依据。而在治理实践中，一个村民委员会多涵盖几个自然村，在某些地区甚至包含十几个自然村，村民委员会的规模不一，但是原来的自然村依然是该村集体土地所有权的主体，这就导致村民委员会与自然村的产权关系不明晰。此外，村民委员会规模如果过大，则与自然村的联系可能就不紧密，也影响自治的效果。在这样的背景下，在村民委员会之下设立村民小组也是极为必要的。当前，在某些地区进行以村民小组或者自然村为治理单元的试点，既是考虑到这一现实情况，也是有相应法律和历史根据的。

二、地方性法规对村民自治单元设置的规范

     《宪法》《村民委员会组织法》中关于村民自治单元设置的规定都是原则性的，还需要进一步明确。在我国法律体系中，地方性法规对村民自治单元的设置也有相应的规制。根据《宪法》和《立法法》，地方性法规由省、自治区、直辖市和设区的市的人大及其常委会依据法定权限制定。据此，全国34个省级行政区中，除台湾、香港、澳门地区外，其他31个省级行政区都根据《村民委员会组织法》等法律法规和各地方实际，制定了各地方实施《村民委员会组织法》的有关办法或者规定。下面主要从这些有关实施《村民委员会组织法》的地方性法规入手，分析其中有关村民自治单元设置的内容。

     （一）地方性法规对村民委员会设置根据和原则的规范

     关于村民委员会的设置根据和原则，不同的地方性法规有不同的体现，虽基本上承袭了《村民委员会组织法》，但也有一些变化。山东、安徽、内蒙古、河南、广西、浙江、陕西等7个省、自治区的地方性法规，与《村民委员会组织法》的规定完全一致；四川、宁夏、重庆、湖南、甘肃、天津、北京、辽宁、海南、上海、江西、山西等12省、自治区、直辖市的地方性法规并没有专门规定村民委员会的设置根据和原则；贵州、河北、青海、云南、湖北、广东、福建、江苏、西藏、吉林、新疆等11个省、自治区的地方性法规，与《村民委员会组织法》的规定有所不同。在实施的30个现行有效的地方性法规中，有18个直接规定了村民委员会设置的根据和基本原则，12个没有规定这一方面内容。作为《村民委员会组织法》的下位法，这12个地方性法规的内容首先不能与上位法相抵触，立法必须遵守法律效力等级的规定，不能违反上位阶的立法。这12个省、直辖市在村民委员会设置时必须遵循《宪法》和《村民委员会组织法》的相关规定。

     在18个规定村民委员会设置原则的地方性法规中，有7个内容与《村民委员会组织法》完全相同，有4个在与《村民委员会组织法》相同的基础上又增加了新的内容，而江苏、湖北则将“社会管理”改为“社会治理”。综合分析这18个地方性法规，有四个方面需要特别注意：一是强调历史习惯的重要性，有5个地方性法规直接规定了这一方面的内容。经过长期的历史发展和生活实践，当前的村落分布得以形成，虽然可以进行调整，但基本样态和范围是不会发生大的变化的。现在很多地区村民委员会的设置有时只考虑居住情况、人口数量，没有充分考虑自然村之间的历史联系，人为地割裂拆分或者合并，进而影响村民自治的效果。二是强调尊重村民的意愿，福建和河北都有类似的内容。检验村民自治效果的关键是看村民是否有自治的积极性和参与的程度。村民委员会是基层群众性自治组织，如果村民没有参与自治的意愿，自治的目标便很难实现，因此村民是村民自治的主体，村民委员会是村民实现自治的组织载体。三是特别强调村民委员会的公共服务功能。从性质上看，村民委员会不是一级行政机关，也就不是乡镇人民政府的附属组织。乡镇人民政府需要转变对于村民委员会的行政化定位，应当在发挥好乡镇人民政府自身服务功能的基础上，指导、帮助村民委员会发挥其服务功能。在广东清远地区的乡村治理实践中，几个镇在进行以村民小组或者自然村为自治单元的试点过程中，将原有的村民委员会改造成片区公共服务站，在乡镇一级设立社会综合服务中心，同时也强化设置在原来村民小组或者自然村范围上的村民委员会的服务功能。四是体现地方村民自治需要。新疆地区民族众多，在设置村民委员会时，要坚持有利于民族团结的原则，这是维护和发展新疆地区民族平等、团结、互助、和谐关系的有效措施。在内蒙古地区，村民委员会被称为嘎查村民委员会，这体现了内蒙古地区的自治需要和历史习惯。

     作为自治组织，村民委员会需要保持相对的稳定性，《西藏自治区实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》直接将这一内容明确。一方面，如果村民委员会的设立、撤销和范围调整过于频繁，村民没有形成归属感和主人翁意识，村庄凝聚力自然不足，村民自治难以有效进行，村庄发展更是滞后。另一方面，改革开放四十多年来，农村经济发展迅速，农村社会面貌也有极大的改善，但是发展不平衡不充分仍是当前农村的现实状况。因此，对村民委员会进行撤销或者调整也是必要的，不能忽视农村实际而片面强调村民委员会的稳定不变，而应当在保持相对稳定性的同时充分考虑村民自治的实际需要。村民委员会是基层群众性自治组织，这一属性不能改变。

     （二）地方性法规对村民委员会设置的程序性规制

     村民委员会的设置包括设立、撤销和范围调整三个方面的程序，《村民委员会组织法（试行）》第7条对此有明确要求，1998年《村民委员会组织法》第8条继续沿用，2010年修订时则仅去掉了“经村民会议讨论同意后”中的“后”字，其他内容没有变化。总体来说，这一内容保持了相对的稳定性，这些程序性规制是村民委员会设立、撤销、范围调整时必须遵循的。其中，特别强调需要“经过村民会议同意”，这是实行村民自治的必然要求。

村民委员会的设立、撤销和范围调整，根据法律位阶原则，首先必须遵循《村民委员会组织法》的规定。在全国现行有效的关于《村民委员会组织法》实施的30个地方性法规中，除辽宁、湖南、福建、宁夏、重庆、北京、甘肃、海南、江西、山西、新疆等11个省、自治区、直辖市外，其他19个地方性法规都有专门具体规定，且与《村民委员会组织法》的内容大致相同。虽然湖南、福建的地方性法规没有规定与《村民委员会组织法》类似的专门内容，但针对村民委员会的建制范围调整制定了相应的法律规范。《湖南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》规定了村民会议在村民委员会设置方面的职权，其第3条规定：“村民委员会应当根据本村实际情况，以适当形式召集村民会议，制定和修改村民自治章程、村规民约，讨论决定村民委员会的设立、撤销、调整等法律、法规规定必须由村民会议讨论决定的事项。”《福建省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》则强调要尊重群众意愿，其第3条第2款规定：“村民委员会建制需要调整的，应当充分尊重群众意愿并依法办理。”在乡村治理实践中，村民会议是村民进行自我管理的主要形式，而村民委员会建制的调整直接与村民利益相关，因此应当由村民会议决定。在其他19个地方性法规中，有的地方性法规针对地方实际增加了以下新的内容。

     其一，增加有关集体资产处置的内容。《上海市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》在自治单元调整时突出了集体资产的内容，并且将其规定为先行程序，需要先进行清产核资、明晰产权，强调对集体资产的保护。其第6条第3款规定：“村民委员会、村民小组撤销或者范围调整的，应当按照规定的程序先行对村、村民小组集体资产清产核资、明晰产权，并制定集体资产处置方案。集体资产处置方案应当符合市、区有关规定，并经村民会议、村民小组会议分别讨论通过，报乡、镇人民政府审核同意后实施。”《江苏省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》在第3条第2款也增加了“并附村的集体资产处置意见”的要求。

     其二，绝大多数地方性法规都规定由村民会议讨论同意决定，也有地方增加了村民代表会议在这一方面的职权。《云南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第3条第2款调整为“村民会议或者村民代表会议讨论同意”。根据该法规第17条，村民会议对于参加人数有较高的要求，规定由本村18周岁以上的村民组成。该法规第20条规定“村民会议可以根据本村人口较多或者居住分散的实际情况，决定设立村民代表会议”。

     其三，增加备案程序。根据《村民委员会组织法》，村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准，没有规定具体的备案程序要求。《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》和《云南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》都增加了向市级人民政府民政部门备案的程序。在当前的村民自治和社会治理实践中，民政部门与村民委员会的关系紧密。1984年上半年，民政部即开展《村民委员会组织条例（草案）》的起草工作，后来在该条例（草案）基础上，制定了《村民委员会组织法（试行）》。关于村民自治，民政部相继制定、发布《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》（1990年9月26日）、《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》（1994年2月8日）、《村民委员会选举规程》（2013年5月2日）等规范性文件，因此这里规定的备案程序是符合村民自治实践的。

     综合来看，关于村民委员会的设置，地方性法规基本采取了比较灵活的态度，以便于以村民自治为原则。村民委员会是促进基层民主的群众性自治组织，无论是设立、撤销还是范围调整，都必须坚持这一基本属性不变。健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，并不是简单地改变村民委员会的现状，而是应在根据各地实际情况的基础上鼓励地方自主，激发村民自治的活力。

     （三）地方性法规对村民小组设置的法律调整

     村民委员会是基层群众自治组织，是根据《宪法》和《村民委员会组织法》建立的法定自治组织。《村民委员会组织法》同时规定在村民委员会内部还可以分设村民小组，便于村民自治。但是，村民小组并不是所有村民委员会都需要设立的，还需要考虑各村民委员会实际状况，村民小组不是法定基层群众性自治组织。当前，以村民小组或自然村为基本单元开展村民自治试点，其基础是村民小组或者自然村，村民小组或者自然村属于村民委员会范围。因此，也有必要对现有地方性法规中有关村民小组设置的内容进行梳理，分析现有地方性法规框架内村民小组设置的相关法律问题。

     1.地方性法规关于村民小组设置依据和原则的规定

     在30个现行有效的关于《村民委员会组织法》实施的地方性法规中，山东、四川、湖南、辽宁、新疆等5个省、自治区的地方性法规并没有直接出现村民小组设立、撤销或者范围调整的依据和原则。除了上述5个地方性法规外，其他25个地方性法规都有相关规定。其中，福建、河南、上海、北京、内蒙古、安徽、宁夏、重庆、云南、广东、浙江、西藏、河北、江西等14个省、自治区、直辖市的地方性法规的依据和原则规定与《村民委员会组织法》的规定完全一致。其他11个地方性法规则有增有减，不过大多数都有根据村民居住状况、集体土地所有权关系这两个方面的内容，与《村民委员会组织法》的规定一致。同时，广西、海南、山西3个省、自治区的地方性法规还规定了村民小组设置的原则，主要为便于自治、有利生产、方便生活。有利生产与集体土地所有权关系密切，村民小组在管理集体土地所有权方面具有特殊地位。某一个自然村通常拥有属于该村的土地、山林等自然资源，并为其他自然村所承认，虽然可能同属于一个村民委员会，但之前形成的集体所有权关系并没有改变。2010年全国人大常委会修订《村民委员会组织法》时，之所以突出了村民小组的自治功能，很大程度上考虑到农村生产生活实际，出发点和落脚点都是便于村民自治，发展农村经济，促进基层民主。

     2.地方性法规关于村民小组设立、撤销、范围调整的程序性规制

     关于村民小组设立、撤销、范围调整的程序，《村民委员会组织法》并没有明确规定，因此这方面主要由地方性法规来规制。分析现行有效的30个关于实施《村民委员会组织法》的地方性法规，宁夏、安徽、山东、天津、北京、辽宁、海南、浙江、西藏、福建、江西、河北、内蒙古、河南、陕西、吉林、山西、新疆等18个省、自治区、直辖市的地方性法规并没有关于这一方面的具体规定。关于村民小组的设立、撤销、范围调整，各地区地方性法规的规定详略不一，《云南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》只规定了一个备案程序，而《上海市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》的规定较为详细，涉及集体资产处置问题。在具体程序方面，多数地方性法规规定了提出、讨论同意、批准、备案等程序。在提出方面，多数地方性法规规定由村民委员会提出，有的要求村民委员会需要提前征求相关村民小组会议讨论同意，这一前置性程序是必要的，因为这直接涉及相关村民小组村民的利益。关于决定权，地方性法规中多使用“讨论同意”这一术语，这是村民自治范围内的事项，自然先由内部讨论同意。关于讨论的组织或者会议形式，地方性法规中有村民小组、村民小组会议、村民会议、村民代表会议等不同形式的规定。

     多数地方性法规规定了批准程序，青海、江苏、甘肃、云南的地方性法规没有规定。至于由谁批准，各地规定差异较大，湖南省地方性法规规定由县级人民政府批准，层级较高；而其他7个地区的地方性法规都规定由乡、民族乡、镇人民政府或者街道办事处批准。关于备案程序，上海、湖南、贵州的地方性法规没有规定，其他9个都有规定，但青海、四川、湖北、广西、重庆、广东的地方性法规规定的是县级人民政府或者民政主管部门，甘肃、云南的地方性法规规定的是乡、镇人民政府，江苏的地方性法规则规定同时向乡镇人民政府和县（市、区）人民政府民政部门备案。

     在我国乡村治理实践中，村民委员会通常是设有村民小组的，并且数量不一，因此多数地方性法规对村民小组的设立、撤销、范围调整都做了相应的法律规制。集体资产是农村集体经济发展的保障，当前主要直接由村民小组所有，这一事实也要求处理好村民小组与村民委员会、村民的关系。《村民委员会组织法》并没有规定村民小组设置的程序，因此这方面内容主要由地方性法规来规制。地方性法规的制定或者修改既要充分考虑村民委员会之下村民小组的数量、规模、经济发展状况、历史习惯等，更要坚持便于村民自治的原则。村民委员会下设立的村民小组数量过多，很可能造成与当地的经济、社会发展状况不相适应，制约村民自治，影响乡村全面振兴。

三、以法治方式处理村民自治单元设置的“分”与“合”

     《村民委员会组织法》以及各地区有关实施该法律的地方性法规，为村民自治单元的设置提供了法律规范依据。而村民自治或者乡村治理实践本身又是极为复杂的，村民委员会或者村民小组的设立、撤销、范围调整需要审慎对待。在当前的乡村治理实践中，存在着“分”与“合”两种趋势，所要解决的问题是不同的。针对村民委员会下辖村民小组或者自然村数量过多的问题，有的地方采取将村民自治重心下移的做法，在村民小组或者自然村层面设立村民委员会、村民理事会、村民议事会等，拓展村民自治的范围；针对某些村民委员会虚置化、空心化现象，有的地方采取合并现有村民委员会而建立新的村民委员会，也有的地方将现有村民委员会合并成更大规模的村民委员会。

     无论是“分”还是“合”，目前根据的主要是政策，而政策的体现方式又很多样，在层级上，既有中央层面的政策，也有地方层面的政策。作为非正式法律渊源的一种，我国党政颁布的政策发挥了重要作用。马克思主义法学理论认为，法律与执政党政策在阶级本质、经济基础、指导思想、基本原则、社会目标等方面是一致的。具体到乡村治理领域，自新中国成立特别是改革开放以来，中国共产党一直极为重视村民自治事务，不断推进农村基层民主建设。新时代以来，全面依法治国也对乡村治理提出了新的要求，自治、法治、德治相结合，法治是保障，乡村治理事务应当符合法治要求。本部分主要从法治角度，审视当前乡村治理中有关村民自治单元的设置。

     村民自治单元设置是村民自治有效实现的基础。“分”与“合”涉及的主要就是规模问题，包含人口数量和地域范围。有学者根据某一个县区的社会实地调查，从经济学交易费用理论角度估算出一个“行政村最佳规模”，得出的结论是最佳地域规模为3.8平方公里，人口规模是2102~3102人。实际上，关于村民自治单元设置中的人口数量和地域范围因素，并没有、也不可能有一个统一的标准，“规模适度”只是村民自治有效实现的一个条件，仍然需要其他条件的配合。检验村民自治效果的根本标准是乡村治理实践，而乡村治理实践具有地方性、区域性、时间性等特征，不可能整齐划一、全国适用。村民委员会合并后，可能促进农村集体行动的动员与展开，消除原来村民委员会的虚置化现象，节省成本；“分”意味着农村村民自治重心的下移，也是应对农村公共事务困境的一种治理策略，需要做具体分析。笔者认为法治应当成为首要原则，必须以法治方式处理村民自治单元设置的“分”与“合”。

其一，村民自治首先是由《宪法》这一国家根本大法确立的制度。全面依法治国，要求弘扬宪法精神，增强宪法意识，维护宪法权威。在乡村治理实践中，不能以村民自治单元设置之名，盲目扩大村民委员会规模，而行取消村民自治之实。村民自治单元的设置要遵循宪法规定，符合宪法精神。“按居民居住地区”是《宪法》中关于村民委员会设置的直接要求和标准。

     其二，村民自治单元设置依据和原则由法律保障。这里的法律主要包括《村民委员会组织法》和各地方有关实施《村民委员会组织法》的实施办法或者规定。总结上文，在设置根据方面，上述法律规定的内容有居住状况、人口多少（人口数量）、历史习惯（历史沿革）、经济状况等；在设置原则方面，法律规定的内容有：便于群众自治（村民自治）、有利于经济发展和社会管理（社会治理）、服务村民、村民意愿、民族团结、保持相对稳定等。在我国，村民现在的居住状况是经过长期历史实践形成的，当然一些村庄可能会随着时间的推移、经济的发展和社会治理的需要而消失，但这本身就是历史的一部分。因此，根据这些法律规定的基本原则设置村民自治单元时，应首先尊重村民居住的历史习惯，结合经济发展和社会治理的要求，做综合性、整体性、长远性的规划。

     其三，村民自治单元的设立、撤销和范围调整，法律法规也进行了相应的程序性规制。相比较而言，法律法规对村民委员会的设置规定了明确的程序，需要经过乡镇人民政府提出→村民会议讨论同意→县级人民政府批准的程序，应该得到各地严格遵守。关于村民小组，地方性法规则采取了不同程序，多数需要乡镇人民政府批准，少数则需要县级人民政府批准。无论是由哪一级政府批准，村民小组范围内的村民应当拥有决定权，这直接关涉他们的利益。当前农村的社会结构发生着诸多变化，但是乡村治理的长期实践表明，作为一种松散的基层生产共同体——村组集体，实际上是乡村结构的基本单元。因此，关于村民委员会内部村民小组的撤销或者范围调整必须考虑这一事实。

     其四，村民自治单元设置实践中必须坚持法治原则，保障村民合法利益。从表面看，对于村民来说“分”与“合”只是名称的变化，似乎无关自身利益，但实际上，村民自治单元的设置与村民自身利益息息相关，村民享有知情权、决定权、监督权，政府机关、村民委员会、村民小组应当保障村民的这些权利。当前许多地方在开展村民自治单元调整时，具体程序方面基本上遵守法律的要求；同时，各地又根据实际情况制定相关政策，做到了因地制宜，不“一刀切”。

四、结   语

     村民自治是我国基层群众自治制度的组成部分，目的是发展农村基层民主，维护村民合法权益，促进社会主义新农村建设。如今，村民自治制度的作用更加突显，其不仅是社会治理的重要组成部分，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要领域。村民自治单元设置与村民自治有效实现具有密切联系，设置和选择符合村民自治要求的自治单元是实现治理有效的前提和基础。此外，村民自治单元设置在保持相对稳定的同时，也要根据现实状况，坚持法治原则，运用法治方式，尊重村民意愿，进行相应调整，以便于村民自治，发展农村基层民主，推动经济发展和乡村社会治理。

来源 | 学习与探索微信公号