欧阳康：如何切实为基层干部卸“指尖”之负？

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欧阳康（华中科技大学国家治理研究院院长、马克思主义学院和哲学学院二级教授）

基层数字形式主义有啥表现？

第一，经数字“过滤”化简的行政数据演绎。在基层治理中，应用数字技术一方面能将尚未实现的事项建构为虚拟现实，另一方面能将现实的社会生活抽象为数据。基层行政人员能够借助数字行政平台对行政活动、过程和结果进行非现实的真实建构，是“在场”拟构的“不在场”，又是“不在场”按主体意志通过数据演绎出的“在场”。然而，经过“二进制”数字的过滤，行政主体及其活动中丰富的感性具体被减缩、抽象为数据。基层行政人员通过数据，一是进行“应对式”的功能建构。通常应用于基层常规任务中，由于常规任务针对一般性问题，“强调的是一种先后步骤和外在规范性的形式化过程，以一种标准化、数字化和计量化的方式呈现出来……这意味着其从推向信息系统的开始就具有形式化的潜在风险”。二是进行“留痕式”的过程建构。基层行政人员在工作中过度追求数字留痕，通过痕迹拟构工作过程，包括随时打卡、上传照片、走访轨迹定位等，将痕迹作为完成工作的证明而不关注问题的实际解决。三是进行“美化式”的结果建构。“修饰”数据是基层行政人员的典型数字投机行为，他们在实际工作成果的基础上有可能通过“数字加工”来美化工作成绩。
第二，片面强调形式、忽视实质的标准化数字行政管理。在数字行政平台的实际应用中，从社会生活中抽象出的数据不断被纳入标准化的政府管理服务中，受普遍的规则、程序和制度约束。而标准化的数字行政平台应用，与社会生活多样化、差异化的情境并不适配。在强调数字标准的基础上，社会主体及其活动都抽离于具体情境而表现为数据并受数字形式制约。这种机械形式的外在制约使得社会活动的实质内涵和意义格式化、同质化。比如，精彩的会议往往要在标准化的实施流程和精密的会议形式要求下申报开展，这些要求直接影响和框定着人们在活动中的体验、表达和交往方式。实际上，活动本身的人员、场景都有实质性内涵，它们体现着活动独特的文化精神和理论品格。标准化的行政管理通过数字行政平台来全程控制，基层行政人员充当“程序员”，他们的工作方式、工作过程、工作成效都要以数字呈现。通常他们要花费大量时间精力关注多个政务APP、微信群、小程序、微博号，不断打卡、转发、填数字表格等，围绕数字行政平台开展所有工作。这种模式加剧了数字技术作为理性工具与社会生活感性内容的错配。
第三，脱离基层治理实践和群众需要的“数字循环”。一些数字行政平台设置脱离基层社会治理实践，其功能与效用不契合群众需求，偏离了以人民为中心的施政理念和高效提供公共服务的行政目标。数字行政平台是以基层治理实践为前提和基础的，如果脱离实践和群众需要，就会因为无法保持存在的合理性而难以良性运行。如果把数字行政平台建设与基层治理实践中的现实问题割裂，就会抽空了治理的内容，仅剩数字技术形式空转。一些数字行政平台严重偏离群众实际需求，实用性能差、操作复杂，看似“高大上”实则使用率低、长期闲置；或者功能重复、同质化，使用者需要多头填报。
第四，基层社会模糊性与数据精确性的矛盾导致的“数字隔离”。基层社会具有模糊属性，各地资源禀赋、交往规范和文化习俗的差异构成不尽相同的治理内容和实践情境，这对基层行政人员处理问题的能动性要求更高，而数字技术的使用边界局限在它能够确定的数据上，完全依赖它有可能制约基层治理的内生动力。“不相容原理指出，随着社会复杂度不断提高，精确性和有意义性之间的张力越来越大，社会发展呼唤充分发挥模糊性认识方式和模糊思维方法的平衡性、包容性、自反性、适应性和创新性价值。”在基层治理实践中，同样的数据，其真实意义在不同的地方、不同情境中是不同的，数据呈现出的所谓真相还需要基层行政人员展开意义层面的解释和说明。然而，在精确的数据要求下，数字行政平台的应用代替了具体的行政工作，基层治理为达到要求反过来通过掌握技术的第三方中介将上级政府与实际情况隔离，使他们被数字技术统计支配，难以把握各地的真实情况，这加剧了基层精准治理目标与实践情境的错配。


看清基层数字形式主义的本质
从数字技术与社会的关系看，当前数字技术发展尚不完善，难以全面、系统、准确呈现社会历史的真相和反映社会生活的本质。社会历史领域始终存在无法由数字技术简单量化的方面。“社会的复杂性决定了数字技术无法真实地展现社会现象的全貌，更无法完全模拟社会的动态演化过程，只能够依靠特定的技术手段将显性的、可捕捉的社会现象以数据的形式展现出来。” 因此，对社会历史领域的量化数据本身存在缺陷。技术与社会的融合还需在数字技术的进一步发展中逐渐强化。
从数字技术使用者看，部分基层行政主体和群众的数字素养与数字能力不够高。数字技术在不同的领域、方面、层次的应用中存在差异，不同的人群学习能力千差万别，对同样的数字软件、系统、工具、使用方法的适应速度也不尽相同。数字技术在基层治理的应用中，确实存在部分人群缺乏对数字技术的基本认识和了解，不清楚它在日常生活中的应用方式和价值；缺乏基本的计算机操作技能和网络应用能力，无法熟练操作数字设备和软件应用；不熟悉数字化服务平台的使用方法，无法高效地使用在线政务服务功能；对数字化转型的重要性和意义认识不足，缺乏支持和配合数字化治理和服务的积极性等情况，这些都导致数字技术的潜力不容易被转化为治理效能。
从数字技术执行者的工作状态和心理动机看，提高收益和降低风险是基层行政人员在主观上容易对数字技术滥用的主要原因。一是基层行政人员在上级要求下使用数字行政平台，将数字技术使用仅仅视为工作任务，处处留迹、事事留痕，制造出工作完成的证据。制造证据成为乡村干部进行避责和自我保护的一种方式，尤其在基层工作任务扩大化、工作要求复杂化和监督、问责强化的情境下，留痕可实现有效避责。二是将基层治理难题的解决转化为一项项监督考评指标，过度信任数字技术并以数据衡量公共服务质量与效率、公众满意度等。实际上基层治理问题不易被科学量化，也需要结合传统基层治理中实地调查研究的做法，过度依赖数据反倒给基层行政人员以钻空子的机会。三是基层行政人员在横向数字竞争压力下，强行将数字技术用于管理服务中，或者做出在缺场情况下任务的落实或反馈工作，通过“数字加工”彰显自己的工作能力与成绩，从而获得更高收益。
从基层行政的组织状态看，在部门化的行政体系中各部门数字行政平台的固定分工和分散业务加重了基层行政和群众的“数字负担”。各部门数字行政平台难以共享整合，“政府数字化转型的症结不在于技术而在于传统官僚制的要求与网络系统扁平化需求之间的张力”。一是各部门基于利益考量和规避责任风险，数据共享度不高，不同业务之间衔接不畅加剧“信息孤岛”，使得数字行政难以为群众提供真正无边界、一站式的公共服务。二是每个部门都强调本部门工作的重要性、精准性、科学性，根据自身业务范围和性质设计数字行政平台，数字行政平台和数据标准个性化定制在长期独立运行后再协同整合十分被动。基层数字任务繁杂、冗余，行政人员和群众只能根据上面千条线中每条线的业务要求盲目采集和提供数据。
从数字技术应用中的基层交往状态看，社会主体间在某些场景下的真实感和信任感下降、关系变得疏离导致种种数字“强制”行为。在数字行政平台的中介下，面对面的交往转向信息符号的虚拟交往，现实的人际亲近关系被改变。在缺乏接触熟悉、实际了解的基础上，上级可能对基层的信任度降低，只能通过数字要求设置来更好地监督基层工作。基层行政人员则缺乏足够的时间精力来了解群众对公共服务的需求，因为数字行政仍要遵守科层制的行政规范。因此，基层行政人员往往注意力更集中于上级下达的数字任务。同时，行政的数字要求压缩了实践的包容性，易于强化上下级权力关系，不利于扩大基层行政人员的话语权。
从数字技术的制度规范建设看，关于适配数字技术的行政规范和技术标准规范制度设计还不完善。现实社会与虚拟社会的规则并不兼容，基层行政人员在数字行政服务过程中面临规则选择的难题。人们同时生活在现实社会和虚拟社会中，其行为受到现实和虚拟两个维度的影响和制约。比如，部分数字行政平台的回应还依赖基层行政人员及其所属的科层组织的决策制度和流程，而数字行政的传播速度和影响力颠覆了科层制行政体系中的话语权分配，却难以问责。“行政问责制源于科层组织结构，但其并没有提供对线上行政问责的承诺与支持”。当前数字技术的应用仍然存在数字技术兼容性差、运行逻辑不确定、数字安全管理混乱等问题，而行政组织之间由于整合协调成本过高，亟需完善相关制度。

如何推动数字技术与基层治理有机融合?

中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过《关于加强数字政府建设的指导意见》，意见指出：“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。”以政府数字化为支撑，基层治理致广大而尽精微，对于当前存在的数字形式主义问题整治还需进一步从技术要素与治理要素的融合着手，围绕挖掘数字管理服务的公共价值空间、高效解决基层治理的现实问题、充分实现数字行政的协同展开。
▲第一，数字技术应用和数字化项目建设要“以人为本”，聚焦群众需求，坚持数字行政的服务导向。在政府数字化转型的过程中“着力点与其说是不断提高数字化、虚拟化的水平，不如说是使‘人-机互动’系统尽量人性化，建立一个符合现实主体需要的人性化的网络界面”。一是保障社会组织和群众在数字化建设过程中的参与渠道和话语权，广泛征集、充分调查和吸纳群众意见。二是基层行政人员要深入基层，强化与群众的沟通，切实体察民情，发挥好调查研究的作用，有针对性地回应群众对数字化公共服务的需要。同时，正视基层治理情境的复杂性、差异性和模糊性，因地制宜地开展数字化项目建设，使数字技术与基层社会生活场景有效融合。
▲第二，提升基层数字行政主体与群众的数字素养和数字能力。一是开展针对基层行政主体和群众的数字素养培训，包括基础的数字技术知识、网络安全意识、信息检索能力等。二是通过宣传和教育活动，提高基层行政主体和群众对数字技术的认知和使用意愿，激发其学习和使用数字行政平台的积极性。
▲第三，对基层行政人员加强反对数字形式主义的思想教育引导，建立健全的数字行政考评机制。一是加强主题教育，引导党员干部坚定理想信念，始终坚持以人民为中心的根本立场，恪守全心全意为人民服务的根本宗旨，树立正确的权力观、政绩观、事业观。二是进一步在各单位各部门根据具体情境明确数字形式主义的界定，防止数字形式主义合理化和正常化。同时，强化对从数字形式主义行为中获得不当利益的惩处，展开典型反面案例教育，强化负面信息印象。三是以合理的价值取向为支撑建立科学、公正、透明的考评制度，使基层行政压力与激励趋于正相关，兼顾量化指标和工作实效。
▲第四，以数字技术驱动基层行政组织优化调整，增强社会主体间的信任度。一是依靠数智赋能对基层组织量体裁衣，实现人员与工作之间、权责之间、能力之间的有效匹配，充分发挥个人的主观能动性。二是通过数字化平台强化信息公开，提供全面、准确、及时的数据和资讯，增加主体之间的信息对称，促进基层行政人员与上级、群众之间建构信息畅通、信任和尊重、认同与合作的良性互动关系。
▲第五，加强数字技术应用于政府管理服务的统筹规划、建设质量和兜底保障，促进数字公共服务的有效供给。一是推动统建共用，充分考虑部门、业务、对象、场景之间的联系，加强数字行政平台之间的功能、流程设计的协同性。对当前的数字行政平台进行深度整合，促进数据互联互通，推动跨部门、跨行业协同，构建真正符合数字政府“一站式”公共服务初衷的平台。二是制定统一的技术标准，严格把关数字项目准入和落地质量。科学论证和评估数字项目的必要性和可行性，立足实际选择技术成熟度高的项目，开展可操作性测评和第三方质量评估。三是开展“跑一次没办成”兜底窗口，收集和反馈当前数字行政平台运营的问题，及时去冗，优化和筛除不实用、不好用、不能用的数字行政平台。
▲第六，完善基层社会治理数字化的相关制度配套和政策法规。一是应详细梳理数字政府建设相关的政策文件及其落地情况，进一步完善数字行政整体运行框架和制度安排，切实为基层数字行政提供制度指引和有效规制。二是建立数字政务数据开放共享机制，包括明确的政务数据共享政策和规定、义务和权利、流程和方式；统一数据标准和规范，使不同系统的数据互联互通；建立健全数据安全管理机制，包括数据加密、权限控制、数据备份等措施，使数字技术的应用更加有序、合理，实现以技术之治拓展和提升制度之治，以制度之治引领和规范技术之治。上文略有删减
选自 |《国家治理》杂志2024年第13期