[治理策略] 欧阳康：超大城市新冠肺炎疫情精准防控体系构建探讨

今年以来，奥密克戎变异毒株主导的新一轮疫情在全球迅速扩散，当前仍然呈现高位运行的态势。在国内，经过艰苦卓绝努力，我们赢得了疫情防控“大上海保卫战”的胜利，但是7月以来局部地区疫情有所反弹，北京、上海、天津、西安等超大城市相继报告由奥密克戎变异株输入病例引起的本土疫情。10月国庆假期，随着人员流动加大，疫情在全国数十个城市泛起。华中科技大学国家治理研究院院长、哲学学院二级教授欧阳康针对新冠病毒变异株特点与超大城市疫情防控的难点，就完善超大城市新冠肺炎疫情精准防控体系提出建议。文章将刊发于近期《国家治理》周刊。

今年以来，奥密克戎变异毒株主导的新一轮疫情在全球迅速扩散，当前仍然呈现高位运行的态势。世界卫生组织（WHO）8月25日公布的全球新冠疫情周报显示，全球新冠病例数连续增加，保持在高位水平，每天达近百万确诊病例，病例数增加的主要原因是传染性和免疫逃逸能力更强的奥密克戎BA.4/5等变异株引发了全球新一波感染浪潮。近来奥密克戎新冠病毒的BA.2.75、BF.7、BA.4.6等多个亚型变异株在全球加速流行，这些变异株可能具有更强的免疫逃逸能力。在这样的背景下，截至9月底，全球已有近百个国家和地区明确表示，取消新冠肺炎疫情相关的入境限制，在疫情严重冲击下干脆选择了“躺平”，这对我国形成严重挑战。

在国内，经过艰苦卓绝努力，疫情防控“大上海保卫战”等取得重要成果，但是7月以来局部地区疫情有所反弹，北京、上海、天津、西安等超大城市相继报告由奥密克戎变异株BA.5输入病例引起的本土疫情。9月暑期结束、学生开学，10月国庆假期，随着人员流动加大，疫情在全国数十个城市泛起。近日内蒙古呼和浩特、乌兰浩特等地先后发现BF.7变异毒株。我国外防输入、内防反弹压力持续加大。

奥密克戎及其变异株病毒具有传播快、潜伏期短、隐匿性强、无症状感染者多、源头多、成因不明等特点，给融入全球化和区域一体化的中国城市尤其是超大城市的抗疫增加了很大难度。随着国门逐渐打开，对外经贸和人员往来越来越频繁，超大城市能否在理论上和实践上高效统筹疫情防控和经济社会发展，努力用最小代价实现最大的防控效果，最大限度减少疫情对经济社会发展的影响，已经成为当前我国疫情防控中的突出问题。本文针对奥密克戎变异株对超大城市疫情防控提出的挑战，就升级超大城市新冠肺炎疫情精准防控体系和运行机制提出建议。

第一，奥密克戎新变异株因其较强免疫逃逸能力而难防难控。今年2月，奥密克戎BA.5在南非首次被检测到，根据世界卫生组织报告，6月以来，BA.5感染比例超过了BA.2，成为全球新一轮疫情的主流毒株。根据目前的研究，BA.4、BA.5比奥密克戎谱系下的BA.1、BA.2等变异株具有更强的免疫逃逸能力，更容易引发重复感染，相比BA.1、BA.2主要感染上呼吸道，BA.4、BA.5还能够在人肺泡上皮细胞高效复制。而奥密克戎变异毒株BF.7（即BA.5.2.1.7的缩写）具有更强的传染力、扩散性及逃逸性，极易造成大面积传播，疫情处置、控制难度较以往成倍增加。BF.7变异毒株感染后表现的症状包括高烧、持续性咳嗽、身体疼痛、头痛、喉咙痛、嗅觉改变和食欲不振等。虽然BF.7传播力增强，但无症状患者和轻症患者居多，因此很容易“潜行”在人群中。近来BF.7已经成为当前美国新冠病毒检出比例第三位的变异毒株，在欧洲地区亦正在迅速蔓延。有学者预判，BF.7有可能会成为今年秋冬季流行的突变株。如果不对其加以严格防控，有可能造成更大的传播，带来极大危害。

第二，超大城市人口规模巨大、流动性强，加大了疫情防控难度。根据国务院于2014年下发的《关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。目前我国有千万人口以上的城市7个，其中上海常住人口约2500万，居于全球第三。我国还有人口接近千万的城市近10个。超大和特大城市都是区域经济、社会、文化中心，也是国内乃至国际交通运输网中的重要节点，拥有发达的国际和国内通道，呈现高度的动态开放性，是我国在疫情中保持国际联系的重要节点，也容易受到国际疫情的影响。

第三，超大城市的空间布局和内部结构复杂，不利于疫情防控。超大城市中社会生产和社会生活中各个子系统之间的依存度更高，使得突发疫情具有复杂的关联效应和快速的扩散效应，疫情市内迅速传播和疫情外溢的风险巨大。超大城市不仅人口数量大，而且人们活动强度大。市内公交、地铁以及各繁华商业区域的交通流量特别大，人员拥挤严重，极易发生病毒传播；商超、市场、餐厅等服务业经营场所人流密集，人员接触频繁，是形成疫情“放大器”的主要场所。所以，一旦市内疫情出现，很容易呈多点散发、多链并行、隐匿传播、快速蔓延态势。

第四，超大城市一般都有巨量的老龄易感人群。超大城市普遍面临严重的老龄化问题，增加了疫情防控难度。根据国家统计局数据，我国60岁以上人口占总人口的18.7%。而上海60岁以上老年人口达到了518.12万人，占到了户籍总人口的35.2%。老龄人口属于新冠病毒的易感人群，且往往患有基础疾病，转化为重症病人概率更高，客观上加剧了疫情防控的难度。

第一，坚持人民至上、生命至上原则。我们党始终把人民群众的利益放在第一位，超大城市疫情防控常态化机制要深刻体现 “以人民为中心”的发展理念，最大限度保护人民群众的生命安全和身体健康。

第二，“科学精准、动态清零”是我国开展新冠肺炎疫情防控的重要方法和目标。通过“科学精准、动态清零”，实现外防输入、内防反弹，是我国抗疫以来能够取得决定性成果的价值取向和宝贵经验。超大城市要继续坚持“动态清零”的工作目标和价值取向，保证城市疫情总体稳定，为经济复苏、社会稳定和人民生活创造安全、健康的环境，保证和促进经济社会发展。

第三，全面落实“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”的要求。始终坚持一手抓常态化疫情防控，一手抓经济社会发展，确保两手都要硬、两战都要赢。超大城市对于我国乃至全球经济发展有着举足轻重的作用，所以，防疫和发展经济要统筹兼顾、协同推进，只重防疫不发展经济或者只重经济发展忽视防疫，都是不可取的。超大城市只有在做好防疫的前提下，才能更好地发展经济，努力用最小代价实现最大防控效果。

全面构建科学严密精细无缝衔接的超大城市多级防控体系。这个多级防控体系的第一级是超大城市与国外境外疫情衔接风险点的严密管控机制，切实防止新冠病毒通过人流、物流、交通流等各种途径由国外境外输入。第二级是本市与国内其他所有连接通道的疫情风险点管控机制（如机场、车站、码头、高速公路收费点、医院、隔离点、国际驿站等），既防止外市疫情向本市流入，也防止本市疫情通过各种途径向其他地区和人员的扩散；第三级是疫情暴发点，要特别注意防止疫情向其他地区外溢；第四级，高度警惕国际国内复杂背景下的各种有意投毒散毒播毒，目前可能需要建立与疫情相关的特别警务队伍。

要坚持以快制快、严格管理、重在实效。奥密克戎BA.4/5等防控“窗口期”短，要全力落实早发现、早报告、早隔离、早治疗的“四早原则”，通过高效有序的核酸检测，科学精准的流调溯源，更快更准地发现潜在感染者。严格实施分级分类分时段分层次防控管理，以防控的严格“确定性”应对疫情传播的“不确定性”。要反对和警惕各种形式主义，各项制度举措落在实处，该做的一定全面做到，但不搞层层加码，既做到精准防控，又尽量减少消耗和代价。通过刚性体系和软性举措，及时控制传染源、切断传播途径、保护易感人群，尽早让社会生产生活回到正轨，努力用最小代价实现最大防控效果。

第一，领导班子要一岗双责，善于统筹疫情防控与经济社会发展，勇于及时科学决策。目前国内超大城市均成立了由党政主要领导干部牵头的抗疫领导小组或抗疫指挥部。要更好发挥其作用，既需智慧，也需勇气，要科学赋权，敢于担责，主动作为，更好展示党的全面领导的政治优势。要深刻吸取上海疫情由于未能及时采取严格封控政策，在不同封控区政策之间徘徊，错失封控良机，导致疫情大范围社区传播的教训。

第二，加强各职能部门之间的协调。要防止不同职能部门各自为政、职能分割造成防控疏漏。纵向上，要建立各级政府之间的信息沟通和联动机制，确保政令畅通、信息互通、资源共享与统筹协调；横向上，明确公共卫生应急管理所涉及不同部门的权责范围，建立健全部门间的协作互动机制，形成畅通高效的沟通互联渠道。

第三，及时提级防控指挥。疫情来袭时，面对疫情重灾区，党政主要领导要亲自参与一线的工作指挥，及时将常规体系在较短的时间内转化为应急体系，协调和调动各部门资源以形成最大化的防疫力量。

要运用大数据、云计算、物联网等数字技术更好构建疫情防控智能化体系，为超大城市疫情防控提供全流程高技术支撑。

第一，强化智能监测预警机制。根据疫情形势变化持续推进智能平台功能拓展、优化升级，加强风险地区和潜在风险地区研判，提高数据采集频率，提升赋码变码精度和效率，切实做到潜在风险人员早发现、早管控。

第二，建立线上线下闭环管理机制。将线上推送数据和线下排查反馈有效衔接起来，不断提高应急反应和处置时效，推动疫情防控工作更加精细、精准、高效。总结推广“大数据+网格化”的疫情防控模式，做好数据支撑下的风险预测预警、快速响应、有效处置等工作。

第三，引导网络舆情，严防舆论阵地失守。超大城市政府应走好网络群众路线，利用网络新媒体及时搜集信息，研判舆情，妥善回应，主动发声，掌握话语权。

第一，建立超大城市“全域网格化”防控体系，构建全覆盖的社区治理防线。超大城市的突出特点是空间面积大，地形结构复杂，社会板块缝隙大，社会群体差异大，疫情防控容易出现缝隙、漏洞和盲区。要将超大城市治理的工作重心下移并托底置放到城乡社区，从推进国家治理和基层治理现代化的战略高度，加强社区治理体系和社区工作者队伍建设。在特殊时期，应及时实施无遗漏全覆盖的网格化片区管理，将党政机关、学校、企业的相当部分党员干部下沉到社区，直接参与、指导所在社区抗疫工作，制定党员帮扶清单、做实党员服务内容。

第二，建立高效的联防联控机制。通过即时性联防联控机制，将疫情防控与经济社会发展内在协调和统筹起来，统筹各种重要资源并科学合理分配，尤其是确保用于病员救治和社区防控的必要资源，如物资保障、物流保障、分配保障、公共服务保障，确保人民生产生活安全有序，展示中国特色社会主义的制度优势。

第三，加强对于超大城市中“城中村”、城乡结合部等难点重点地区的管控。各种形式的“城中村”和城乡结合部老旧住宅比较多，人口密度比较大，居住条件和卫生环境比较差，共用厨房、卫生间现象非常普遍，存在较高的疫情传播风险，极易造成感染人数大幅反弹，是超大城市疫情防控的重点和难点。超大城市要根据实际情况建立科学、高效的城中村疫情防控方案。

第四，处理好抗疫中的有为政府与有效市场的关系。新冠疫情展示了市场的局限性，上海等超大城市市场经济发达，政府倾向于服务型，尤其是社会基层管理组织，更多的是公司化运营，外包给企业经营管理。这种基层弱管理模式在常规状态下，可以收到较好的经济效果，但在突发公共卫生事件时容易出问题。当疫情管控升级，市场机制突然失灵，又无法建立一套有规则的强制秩序，必然产生各种各样的社会问题，造成群众慌乱。超大型城市基层社会治理要探讨建立常规状态下市场化服务和应急状态下（突发公共卫生事件）强管制这种亦弱亦强模式的应时切换机制。

生活物资保供是疫情期间托底和改善民生的重要环节。疫情发生后，城市虽然按下“慢行键”，物资保障却必须按下“加速键”。打通物流“大动脉”和“微循环”，做好物资保障供应，确保生活物资配送及时和供应新鲜蔬菜的进出通道畅通，特别是“最后一百米”，以充足的物资供应，保市民的安心放心。

强化城市基本商品流通防疫能力。城市物流拆分多个管理环节，各个环节人员、车辆应在防护下闭环作业。商场封闭消杀后再开放，新货物运输进行全面消杀。封城或静默管控时，要对全市商超工作人员、外卖配送人员、餐饮业人员等服务于群众基本生活物资保障的人员区别对待。对这些人员进行备案，集中管理，开通核酸检测绿色通道，设立专属隔离酒店，给需要的骑手提供住处等，提高供应效率。

超大城市要重视优质医疗资源的合理配置，构建“平战结合”“一院双责”的医疗卫生体系，防止疫情防控过度挤兑医疗资源，造成次生灾害。

第一，正确理解人民至上、生命至上理念。人民至上、生命至上是所有人的生命至上，不仅要防控新冠病毒、保护新冠病毒感染者的生命安全和身体健康，也要保护其他人员的生命安全和身体健康。这在拥有巨量老龄化人口的超大城市显得更为重要。

第二，合理分配和使用优质医疗资源。在集中优质医疗资源用于新冠确诊病例救治的同时，要保持适当数量和规格的医院继续用于接待各种类型的急诊患者、老年患者和重症患者。同时扩容互联网医院远程接诊能力，保障并打通全市药品快速配送通路，让药品无障碍快速抵达各家各户。要加强医疗卫生资源的战略统筹，防止出现重要医疗资源过度挤兑。

超大城市是所在区域以至全国经济发展龙头和核心，经济圈区域内复杂的人口流动会带来疫情区域传播的风险，需要建立跨省跨市区域协同和联防机制。

首先，注意协调跨省市防疫政策。在疫情防控政策上，不能硬性割断超大城市与其他省市尤其所在经济圈内其它城市之间的联系。超大城市要与所在经济圈内其它城市有关部门协商制定有关城市间防疫的政策，防止因政策不同造成疫情区域传播风险，或给经济发展和人员出行带来不必要的困扰。

其次，健全跨区域联防联控机制。可以分为无疫情、疫情散发、疫情暴发、疫情结束等几种情况，平时做好预防工作，疫情初始能够早期控制，疫情暴发时可以有效联合管控，疫情结束时可以步调一致推动复工复产。

经过两年多抗疫实践，我们已经形成了精准防控体系和病员救治体系，尤其应当强化代价意识，开展对于各地各单位抗疫的成本统计和代价核算，防止因为抗疫费用国家全包而随意滥用，甚至出现利益输送和腐败现象。要建立抗疫支出特别台账，切实降低抗疫的成本耗费和经济社会发展代价。

在如此严峻的国际和国内疫情环境中，各级各方面不应因为出现个别传播和局部感染而失去战略定力。我们既要科学有效防疫抗疫，确保必要抗疫经费和政策保障，确保人民生命安全和身体健康，又要重视防控过度对经济社会的负面影响，及时开列过度抗疫负面清单，给各地明确指导。