连平：三中全会深化改革对房地产将会产生哪些影响？

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连平 广开首席产业研究院院长、中国首席经济学家论坛理事长

马泓 广开首席产业研究院资深研究员

2024年8月

（本文稿部分内容已在中国房地产报8月11日发布）

二十届三中全会后，国内房地产市场中长期怎么走是市场关注的重点领域之一。根据《中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议公报》（以下简称“《公报》”）、《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称“《决定》”）和《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称“《计划》”），未来有三个深化改革的方向值得重点关注，即土地改革、人口迁移、城市治理。这三条重要的深化改革线索将对未来一个时期的房地产产生怎样的影响呢？未来还会有房地产需求吗？有需求的话又在哪里呢？房地产市场是否会形成新的发展格局？本文将讨论这些问题。

一、深化土地制度改革，形成需求和供给新增量

《公报》和《决定》提出“深化土地制度改革”、“构建城乡统一的建设用地市场”。土地是财富之母，系经济发展不可或缺的要素。过往二元制度下，地方政府对土地出让的依赖度较高，土地资源利用粗放，整体拆迁等补偿性支出总体规模大幅度增加，城镇发展主要依靠高消耗、高投入的土地资源，大幅抬高了居民购房成本，城乡居民收入差距扩大，地方政府债务大增。因此，以土地制度改革为突破口，有助于逆转上述不合理发展的问题，建立与现代化发展相适应的土地财政税收及收入分配体制。土地改革的目标是建立两种所有制土地平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度，促进土地资源更为合理的分配使用。结合近些年农村宅基地改革试点和城市土地拍卖制度调整，新一轮全国土地制度改革总体基调将围绕提升土地要素配置和使用效率的提高展开，并将对房地产市场产生深远影响。具体农村和城镇土地改革可能会遵循以下路径：

稳妥审慎推进农村土地制度改革。考虑到国内地域之间差异极大，不同地区农地情况不一，因此从全国角度出发，农村土地改革难以全面同步推进，必须因地制宜；对条件相对成熟的地区，改革的步子可以大一点。鼓励有条件的农村宅基地进入农村土地流通市场，加快推进房地一体的宅基地使用权确权登记颁证，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。经过土地制度改革，宅基地实现市场化流转，由只有使用价值转变为既有使用价值还成为持有人的资产，拥有资产增值空间。拥有宅基地的农民的财产性收入通过交易之后就会陡然增加，从而提升其财产性收入，缩小城乡居民收入差距，进而带来可观的消费能力的增长。更为重要的是，农民财产性收入大幅增加可以迅速提升其在城镇落户的能力，释放新的房地产需求，推动新型城镇化发展。

城镇土地改革将走集约化道路。《决定》指出，“建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制”。城镇土地改革主线有两条，一个是基于常住人口对应的住宅用地，另一个是针对非住宅市场的土地市场。两者基本思路是一致的，未来城镇土地建设用地将摒弃粗放式外延扩张的策略。2021年初，自然资源部推出22个大城市土地集中拍卖制度，正式开启了“十四五”时期城镇建设用地集约式发展之路。尽管这两年各地针对供地两集中制度有所调整，部分城市取消了集中供地拍卖次数等限制性措施，但全国城市土地供应整体减少的趋势已然形成。截至2024年6月末，全国百城年化土地供应面积从2020年底的13.5亿平方米降至10.3亿平方米，累计降幅接近四分之一。目前以上海、北京为代表的少数重点城市都面临土地建设用地指标不足的问题，这些城市房地产市场的供求关系长期处于扭曲状态，并导致其房价长期处于高位。未来这种状况将会改变。

城镇用地指标将逐步向“人地产钱”看齐，特大及大城市住宅用地占比有望提升。未来人口流动呈现四个重要趋势：一是人口持续向东部、南部沿海大城市集聚，广东、浙江、江苏可能成为最有吸引力的省份；二是一线城市常住人口增速放缓，而都市圈人口增速则将提升；三是中西部地区省会城市虹吸效应较为明显；四是公共服务水平将成为人口流动的重要决定因素，公共服务水平越高的地区对人口的吸引力越强。在可预见的新型城镇化发展周期中，随着人口及产业向重点城市群都市圈及其周边附属城镇迁移，未来中国房地产业的需求和供给增量将主要集中在这些地区。

城镇工商业用地将更加重视现有城市存量土地的再开发及利用。《决定》提出，“优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地”。根据国内外城市发展的历史经验表明，相较于对新增农地转城市用地的开发而言，对存量土地开发的成本要更低廉。上世纪90年代，国内一些城市的老旧厂房再开发得到鼓励，允许国有企业重新开发土地和出售土地使用权，通过财政激励来推动土地更快地流转和使用。2023年9月，自然资源部决定在北京市等43个城市开展低效用地再开发试点，旨在大幅提高利用存量用地的比重和新上工业项目的容积率，推广应用节地技术和节地模式，完善土地供应方式。不过，在实际推动存量用地再开发的过程中也面临了一些挑战。一是现存的闲置用地大都属于工商业、住宅需求不济的资产，购买资产的对手方相对较少；二是部分资产存在产权问题，包括牵涉到国有资产的部分能否完全按照私人部门资产市场化处置有待解决；三是用地属性的转变需要相关部门综合审议。因此，虽然改革在深化，但在全国范围内推进土地再开发的进程可能是渐进式的，未来特大城市和大城市土地供给不会出现十分宽松的局面。

二、加快农业转移人口市民化，扩大房地产消费和投资需求

《公报》提出“加快农业转移人口市民化，深化户籍制度改革，完善城镇基本公共服务提供机制”。劳动是财富之父。十八届三中全会以来，新型户籍制度改革目标确立。新政旨在全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。《决定》提到“中国式现代化是人口规模巨大的现代化”，推进现代化与人口市民化是同步进行的。截至2023年底，全国常住人口城镇化率为66.16%，户籍人口城镇化率达到48.3%。中国式城镇化建设过程中，户籍率相对偏低，农业人口市民化进程滞后于城镇建设的问题较为突出。在农业人口转移至城镇常住的过程中，缺少对离开农村人口的有效补偿，大量吸纳农业人口的城镇并未完全做好社会保障服务工作，导致这部分转移人口在社保、医疗、子女教育、养老等领域难以享有与原有城镇常住人口同等权益，城镇应对大量农业转移人口的基础设施建设、住房条件等供给能力相对欠缺，导致过往的城镇化发展打了折扣。

2019-2023年期间，城镇化率和户籍率分别累计增加4.7和4.9个百分点，户籍率增加速度相对较快，5000万农业转移人口进城落户。户籍率的加快提升，表明全面放宽放开部分城市落户限制后，农业转移人口市民化的相关配套政策落地效果良好，过去阻碍农村剩余劳动力进城的阻碍正在逐步减少。农村居民转市民将大幅提升其消费层级，包括住房、衣着、交通、教育、医疗及其他服务业支出将大幅增加；同时，市民化加快将带动城镇基础设施建设和保障房建设投资需求的增长。结合城镇化带来的居民消费和投资增量，预计平均每年农民转市民将拉动GDP增速约1个百分点；拉动房地产相关消费投资近万亿元。

当前农业人口转城镇市民的空间依然巨大。截至2023年底，全国农村人口为4.77亿，流动人口规模超过3.8亿。为了加快农业转移人口市民化进程，下一个阶段政策将围绕以下五个方面展开，旨在推动农民工特别是新生代农民工融入城市：一是进一步放开放宽除个别超大城市外的落户限制，各地将因地制宜制定具体落户办法，完善全国公开统一的户籍管理政务服务平台，提高户籍登记和迁移便利度。二是完善城镇基本公共服务提供机制，建立基本公共服务同常住人口挂钩、由常住地供给的机制，稳步提高非户籍常住人口在流入地享有的基本公共服务项目数量和水平，推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖。三是提高农业转移人口劳动技能素质，强化随迁子女基本公共教育保障，强化农民工劳动权益保障。四是巩固提高社会保险统筹层次和参保覆盖率，推进全民参保计划，稳步推进基本养老保险全国统筹，逐步放开放宽居民在常住地或就业地参加社会保险的户籍限制。五是完善农业转移人口市民化配套政策，健全中央和省级财政农业转移人口市民化奖励机制，加大中央财政均衡性转移支付中非户籍常住人口因素权重，在人口集中流入地区优先保障义务教育校舍建设和保障性住房建设用地需求。

三、提升城市治理能力，促进都市圈房地产发展

《决定》提出“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”、“健全推进新型城镇化体制机制，推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，建立都市圈同城化发展体制机制”。目前，重点城市群与核心城市已进入了都市圈建设时代，纵观全球城市化发展历程，成熟的都市圈形成都与现代生产要素双向流动紧密结合。2023年底我国四大城市群（京津冀、长三角、珠三角、成渝）总常住人口占全国人口比例约为三分之一，都市圈常住人口占比约四分之一，与日本（55%）、韩国（约50%）相比占比偏低，未来大城市都市圈人口流入仍有不小的空间。二十大提出要“加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。这意味着未来将加快重点城市群城际铁路的建设，优化枢纽布局，促进城际之间人员通勤、货物流转，提高区域一体化发展水平。根据住建部公布的数据，2022年我国人均道路面积为19.28平方米，在31个省、直辖市和自治区中，有12个低于全国平均水平；其中，上海（5）、北京（8.04）更是显著低于人均10平方米，加快推进特大城市都市圈基础设施建设的必要性凸显。纵观全球城市化的发展历程，都市圈发展往往是建立在特大或大城市发展饱和后，以中心城区为中心、通勤圈在1小时左右范围的城镇化发展第二阶段，国内目前符合这个条件的主要集中在一线城市及个别重点二线城市。以上海为例，自“十四五”规划实施以来，五个新城加快吸纳长三角区域内中小城市人口流入，同时承接老城区拆迁而外移的部分人口，逐渐打造形成特大城市都市圈的“雏形”。都市圈的发展必然推动人口和产业在域内集聚，带来相应的房地产需求。

《计划》提出“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。县城将是促进城乡要素双向流动重要的落脚点。全球一些发达都市圈内依附的中小城镇的GDP对都市圈的贡献率占到40%以上，这是我国城镇化建设正在补齐的短板之一。近些年，为了有效推进县城新型城镇化建设，发改委下发了《县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引》，开发性、政策性和商业性金融机构信贷以及非信贷资金投入到县城，县城基础设施建设和经济发展改善明显。2022年底，全国县城供水普及率为97.86%、燃气普及率为91.38%，分别较2013年底增加7.9百分点和15.5个百分，县城供水、供气能力基本赶上城镇水平。2022年底，全国百强县年度GDP超千亿的城市GDP 8.6万亿元，占当年全国经济总量的7.1%。“十五五”期间，都市圈县域经济将逐步发挥其更重要的作用。随着大城市户籍制度的松绑，改革将推动都市圈县域地区吸纳更多人口并带动发展现代服务业，释放更多内需潜力。都市圈县城发展能级有望得到进一步提升，地方财政将根据产城融合发展进度逐步增加公共资源的分配比例，城乡教育、医疗卫生等公共服务功能有望提升。近年来已经有一批地区提出将加快发展县域商业建设，城乡物流配送中心、功效网络、电商平台等领域将受益。建设用地制度改革将推动县域地区保障性租赁住房建设加快建设脚步，更好地满足当地住房需求。

从中长期看，重点城市群和核心城市都市圈将充当现代生产要素的最重要“容器”。根据《决定》的发展规划要求，未来重点城市群主要任务是：推进京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设，推动成渝地区双城经济圈建设。除了传统三大经济增长极之外，成渝地区、长江中游等跨省区城市群将可能承载更多创新技术、劳动人口和产业资本。上述城市群、都市圈以及依附于大城市周边的县城建设将成为房地产行业新的成长点，拉动房地产市场进一步发展。

四、三条深化主线改革将构建房地产新发展格局

未来一个时期，人口周期导致我国房地产需求长期放缓。从历史经验来看，城镇化和人口增长趋势的变化对房地产需求和投资中长期趋势产生了重要影响。下个十年，我国仍处于城镇化建设速度放缓但仍有一定发展空间的阶段，叠加人口增速减缓以及存量人均住户套数相对平衡，意味着未来每年住房需求总量将逐步减少。预计“十五五”期间，全国住房需求可能从每年8-10亿平方米降至6-8亿平方米。

住房供给将逐步向“租购并举”时代发展。“十四五”时期，我国以发展保障性租赁住房为重点，进一步完善住房保障体系，增加保障性住房供给。根据住建部初步统计，“十四五”时期，全国将筹建900万套（间）保障性租赁住房，可解决2600多万住房困难群体，带动投资约3万亿元。二十大提出推动建立房地产业发展新模式，加快推动规划建设保障性租赁住房。未来国内保障性租赁住房市场将有很大的发展空间，与之匹配的保障性租赁住房规划有望逐步优化和推进。相关金融支持的工具类型将会增加支持，力度也会增强，包括保障性租赁住房贷款、保障性租赁住房REITs等。预计“十五五”时期，全国保障性租赁住房供给能力将进一步提升，筹建保障性租赁住房规模可能在1000万-1200万套（间），可解决2900-3500万新市民、青年人的住房需求，带动投资3.3-4万亿元。

新型城镇化将推动国内住房市场需求分化特征突显。人口将进一步向优势区域集中，特大、大城市及其都市圈人口聚集效应将进一步增强，农业人口市民化主要流向目的地可能是沿海一线和二线城市以及内陆地区的省会城市。近十年（2013-2023年），珠三角和长三角人口净流入分别为1436万和1216万，领跑全国；成渝地区人口净流入439万，排行升至第三；而东北地区人口净流出1116万，内蒙古、山西、甘肃等地区也呈现人口流出的状况。绝大部分省份人口向省会及沿海城市迁移聚集，以湖北为例，十年间湖北常住人口净增加40万人；其中，武汉净增355万人，除了一部分人口流向全国其他地区外，大部分湖北省内人口聚集流向省会城市，这种现象在其他很多省份都有此现象。从这点上看，新型城镇化是人口进一步向一线和二线城市聚集的城镇化，是以特大城市和大城市以及城市群和都市圈为主的城镇化。相较于全国平均水平，这些城市户籍制度将加快放开放宽的力度，其地方财政实力更强、公共财政覆盖面更广，相关教育、社保、就业、住房等领域的财政民生支出保障能力更值得信赖。从2021年开始，国家发展改革委先后批复了14个国家级都市圈；其中，2023年新批复了6个国家级都市圈，审批速度显著提速。预计到2030年，14个国家级都市圈常住人口占本省常住人口平均比例从2022年底的35.8%升至40%，总计增加都市圈常住人口4000-5000万人。如果再加上未来国家级都市圈的名单可能扩大，都市圈建设发展势必增加当地房产置业需求。

产业升级和聚集将为重点城市群带来新的房地产需求。从产业集群角度看，二十大提出发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，未来科技创新投入的重点区域也将成为房地产市场需求的“新芽”。审视国内新兴产业中较大规模企业的工厂、研发中心和总部来看，大都处于沿海和长江经济带区域。鉴于这些城市群和都市圈具有雄厚的制造业基础、强大的科技人才资源和充沛的财务实力，公共服务水平较高，新质生产力的科创主体绝大部分将会落户在一线城市群、长江中部地区、成渝地区的国家级工业园区、高新技术开发区、保税区及特色工业加工区。

综上可见，未来一个时期，城市群和都市圈内的各类城市的房产价值仍然有望保持坚挺。纵观国内外房地产发展史来看，大城市土地资源相对紧缺，地价长期看涨；同时，大城市聚集了大量生产要素资源，购买力相对较强，住房供不应求是推动其房价保持稳步走升的根本原因。考虑到国内房地产市场的发展向着更加平衡的方向演进，“房住不炒”理念已然形成，在“租购并举”时代下，过去二十年大城市房价在某些阶段出现大幅度上涨的局面在未来将难以再现。

五、针对性出台支持政策的若干建议

伴随着新质生产力和新型城镇化的发展，经过本轮市场深度调整，在三中全会有关房地产领域改革深化的推动下，未来一个时期房地产发展将进入新时期，需求和供给将形成新的格局，市场区域分化态势将愈益明显，行业将面临一系列新问题、新挑战。为了更好地实现房地产行业的平稳运行，建议有关部门在“十五五”期间及时出台有针对性的积极政策，促进土地资源合理配置，提高各类资源使用效率，推动房地产市场平稳健康发展。

建议农村土地制度改革争取在局部实现有效突破。遵循全国范围内审慎稳妥有序地推进农村土地（宅基地）改革，结合因地制宜的特点，鼓励符合条件的地区大胆尝试，逐步形成可供参考的农村土地改革实践案例。土地要素市场化改革需要更大力度地解放思想，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

建议加快农地登记确权工作，提高农地征用补偿标准。根据群众需求及时办理房地一体登记，建立城乡一体的不动产登记数据库，依法保护农民财产权益。探索多种模式下的土地收益补偿，建议对城市内被征地农民房屋采取市场价补偿，对城市郊区外农民房屋按当地区段综合市场价补偿，对被征地农村居民则将其纳入城镇社保体系。在不减少耕地面积、影响承包地经营的前提下，将宅基地与城镇集体居住房产置换；超过置换房面积的部分可以货币补偿安置，也可以通过其他补贴的方式进行补偿；并将原有土地中的耕地划归所属农村集体组织供日后土地集约复耕所用。

建议逐步取消大城市落户限制。目前大城市在取消落户限制问题是仍较为谨慎。建议在过去十年改革落户制度的基础上，全面取消500万以下城市的落户限制，并对特大及大城市进一步放松落户限制。为了进一步加快农业人口转为市民化的进程，参考东京、纽约都等全球大城市人口密度、人均道路面积等指标后，国内户籍制度的壁垒应当逐步取消，以促进劳动要素在全国范围内加快转移，形成全国统一的劳动力市场。

建议增加中央财政向地方财政转移支付力度。逐步消除农村剩余劳动力进城阻碍，改进农村转城镇移民的生活条件，减少以及防范未来逆城市化局面的出现。过往农村转城镇劳动力存在“往返旅行”的现象。从长远角度出发，为使移民真正城市化，提升中央财政在民生领域向地方的转移支付能力，建立更为坚实的农业人口转为城市居民后的社会保障体系，包括增加医保、养老、就业、住房、子女教育等领域的补贴力度。新一轮房地产建设重心将更加偏向人口和产业持续流入的经济发达区域，小城市人口流出、卖地收入相对较少，需要依赖中央财政转移保障财政资金需要。

建议健全和完善“人地钱”挂钩政策，增加都市圈大城市土地供应指标。建议大幅提高大城市住宅用地拍卖比例，为适应新时代居民住房需求，适当提高新建住房单位面积降低容积率，提升居住舒适度。进一步加快存量闲置用地中“工商用地转住宅用地”审批速度，重视现有城市存量土地的再开发及利用。一方面缓解大城市土地供给不足的问题，为地价快速上涨减压；另一方面也可以改善偏远地区土地利用率不足问题。

建议发行长期国债直接支持农民落户。建议在“十五五”期间发行特别国债，专款专用。每年发行3000-4000亿元特别国债，专门用于支持城镇化建设，并与各地户籍率变化直接挂钩，以鼓励地方政府持续推进城镇化建设。在农民市民化的过程中，地方财政公共服务支出规模将逐步增长以匹配新落户需求，考虑到当前地方财政资源有限，增加长期国债以直接支持农民落户是很有必要的。

建议设立房地产稳定基金。为缓解房地产行业风险，改善市场预期，建议设立全国性的房地产稳定基金。其功能是支持房企和银行处置房地产资产，控制房地产市场风险，提振市场信心。首期到位资金规模可达万亿，可以中央财政出资作为基金初始资本金，规模大约在2000亿元左右，可以分批到位；其余可由政策性银行、大型商业银行、股份制商业银行、保险公司、资产管理公司、民间资本等投资参股。

建议改革房企投融资体制。加大保障性住房金融支持，扩大保障性租赁住房信贷规模，加快保障性租赁住房REITs审批发行速度；探索公募房地产REITs，有效盘活存量资产；推动房地产市场向“租购并举”时代迈进，更好地满足个人租赁住房需求。