高其才 池建华：改革开放40年来中国特色乡村治理体制

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高其才（清华大学法学院教授，博士研究生导师，博士）池建华（清华大学中国农村研究院）

  1978年12月，以中共十一届三中全会的召开为标志，中国开启了改革开放的伟大历史进程。从1978年到2018年，我国的改革开放已经进行了40年，各项事业都取得了重大的进展，中国特色社会主义进入了新时代。在新的时代背景和社会要求下，总结改革开放的历史经验，展望未来的发展道路，也是当下极为必要的工作。乡村治理是国家治理、基层治理的重要组成部分，在当前实施乡村振兴战略的背景下，也有必要对乡村治理进行总结。治理的改革也是我国改革开放的重要内容，有学者指出：“中国改革开放获得巨大成功的根本原因之一，便是中国成功地进行了以治理改革为主体内容的政治改革。”改革开放是对内改革和对外开放的统一，而对内改革发端于农村，以家庭联产承包责任制的推行为标志。后来，农村经济体制的改革为包括农村政治体制改革在内的农村综合改革奠定了坚实的基础。作为农村综合改革的重要组成部分，乡村治理改革意义重大，乡村治理是稳定农村、发展农业、维护乡村社会秩序、促进乡村社会和谐发展的保障。
　　总结改革开放40年来的乡村治理实践经验，也是全面推进乡村治理改革不断深化的必要工作。一方面，当前学界对改革开放40年乡村治理改革的专门总结依然较为缺乏。现有成果多是从宏观性、总体性的角度，将乡村治理改革作为农村综合改革的一部分来进行简要阐释，并且在具体内容上多是强调我国乡村治理从“政社合一”到村民自治的转变，而对于从村民自治向“三治结合”的这一历史性转变关注不足。①另一方面，学界对村民自治本身历史进程的梳理也有细化的必要。自“1982年宪法”确立村民自治制度以来，我国的村民自治实践已进行了30多年，其中也经历了不同的发展阶段，也有必要对其进行梳理。改革开放40年来，我国不断探索，形成了一套符合中国国情的中国特色乡村治理体制，这套乡村治理体制的形成经历了一个长期的历史探索过程。健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体制也是当前农村综合改革的重要内容，因此极有必要回溯历史，以镜鉴现实，裨益未来。
　　一、中国特色乡村治理体制的探索历程
　　中国特色乡村治理体制的形成是一个长期的历史探索过程，首先经历了一个从“政社合一”到“政社分设”的转变，后来发展到村民自治，最后又演进至如今自治、法治、德治相结合的体制。不同历史时期的探索与当时的社会环境密切相关，体现了根据乡村实际情况的发展变化来调整治理策略和方式的科学态度。下文首先对这一历史过程进行初步梳理，以认识“三治结合”这一中国特色乡村治理体制的形成逻辑和具体内涵。
　　(一)从“政社合一”到“政社分设”(1978—1982)
　　以改革开放为节点，我国的乡村治理体制发生了重大变化，深刻影响着乡村治理实践。
　　1949年，中华人民共和国成立，中国乡村治理在中国共产党领导下进入一个崭新的历史阶段。共和国初期在农村地区主要进行土地改革，其后在乡村主要进行合作化的探索和实践，经历了一个从互助组到初级农业生产合作社、高级农业生产合作社再到人民公社的历史演变过程。改革开放前，我国乡村治理模式可概括为“政社合一”，治理结构体现为“人民公社—生产大队—生产队”，是“以乡为单位的农村集体经济组织，与乡政府的合一，实际上就是乡政府行使管理农村经营活动的权力”。人民公社体制的形成是社会主义建设探索的一部分。“政社合一”乡村治理模式的形成标志是1958年8月中共中央颁布《关于在农村建立人民公社问题的决议》，其措施是小社并大、转为人民公社，“组织军事化、行动战斗化、生活集体化成为群众性的行动”。根据这一决议，全国各地很快建立了人民公社。从1958年到1978年，我国乡村治理以人民公社体制为核心，以“一大二公”为特征，这种乡村治理体制在乡村社会实践中给农业生产和农村社会带来了诸多不利影响。农业生产力水平较低，农村社会发展滞后，农民日常生活也存在诸多问题，包含乡村治理改革在内的农村综合改革势在必行。
　　党的十一届三中全会开启了农村综合改革的序幕，其重点首先是进行农村经济体制层面的改革，以家庭联产承包责任制的确立和推行为标志。自此，家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经济制度。关于乡村治理体制层面的改革并不是这一时期农村改革的重点。但是十一届三中全会也涉及了农村民主建设，全会公报指出：“人民公社要坚决实行三级所有、队为基础的制度，稳定不变；人民公社各级组织都要坚决实行民主管理、干部选举、账目公开。”据此可以看出，这里并没有对人民公社体制本身进行改革，但这是“中央文件第一次明确提出要实行基层组织的民主管理”237。家庭联产承包责任制为核心的农村经济改革是这一时期农村改革的重心，实际上已经改变了原有的“政社合一”乡村治理体制，农村集体经济组织作为农村基本核算单位已经独立出来，“政社分设”已经成为事实，但对于如何进行农村民主建设仍需要进一步探索和实践。对于“政社分设”的具体制度形式，这一时期并没有一个统一的标准，而是以地方探索和尝试为主。
　　(二)从“政社分设”到村民自治(1982—2017)
　　村民自治制度建立的标志是1982年宪法确立基层群众自治制度，明确以“村民自治”形式将“政社分设”的探索宪法化、规范化和制度化。1982年《宪法》第8条规定：“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”第95条规定：“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”该规定是对先前“政社合一”体制的重大变革，也是对改革开放初期村民自治乡村治理探索和实践的宪法确认。“政社分设”后的乡镇与乡村的政治关系结构，学界多称为“乡政村治”的政治结构模式，即“乡镇政权的国家权力运作与乡村基层组织的自治活动”，也就是“国家的基层政权建立在乡镇一级，乡镇以下实行村民自治”。实际上，“乡政村治”模式中的“乡政”与“村治”在乡村治理中的地位和功能是不平衡的，“乡村民主自治”，村民自治是核心。然而，“村治”二字并未凸显村民的自治属性，故本文主要使用“村民自治”来概括“政社分设”后的乡村治理模式。
　　1.初步探索阶段(1982—1988)
　　在“1982年宪法”通过之前，第一个中央一号文件(1982年1月1日印发)批转的《全国农村工作会议纪要》中即对农村基层组织建设有所要求：“落实党在农村的一切方针、政策和完成各项工作任务，都必须依靠农村基层组织，包括党的组织、政权组织、经济组织和群众团体”，“作为基层政权，特别是公社、大队还要做好社会救济、教育卫生、计划生育、民兵训练、治安保卫、民事调解等各项工作，保护社会主义经济，保证国家法律、法令的执行”。宪法作为国家的根本法，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，是治国安邦的总章程，“1982年宪法”为村民自治提供了坚实的法律保障。据此，1983年1月2日，中共中央一号文件印发《当前农村经济政策的若干问题》，其中明确要求：“人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分设。政社合一的体制要有准备、有步骤地改为政社分设，准备好一批改变一批。在政社尚未分设以前，社队要认真地担负起应负的行政职能，保证政权工作的正常进行。在政社分设后，基层政权组织，依照宪法建立。”1983年10月12日，中共中央、国务院又联合印发《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。该通知指出：“当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府，同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况。政社分开、建立乡政府的工作要与选举乡人民代表大会代表的工作结合进行，大体上在一九八四年底以前完成。”1986年1月1日，中共中央、国务院在中央一号文件《关于一九八六年农村工作的部署》中，也要求“农村实行政社分设后，乡政府领导全乡的经济工作只能从行政角度进行。必须尊重合作经济组织和企业的自主权”。“1982年宪法”中，对于村民自治，明确提出要实行“村民委员会”组织形式，自此以后，全国各地农村的乡村治理实践主要是根据宪法规定进行具体实施。
　　从1982年开始，到1988年实施《村民委员会组织法(试行)》之前，是村民自治制度的初步探索阶段，村民委员会由局部试点逐步向全国范围内拓展。关于具体采取何种组织形式，在1982年前后，全国各地有多种不同的做法。1980年，广西宜县(现宜州市)屏南乡合寨村村民自发选举产生了全国第一个村民委员会，以进行村民自治的实践。而在其他一些地方，也出现了“村委会”“村管会”“治安领导小组”等名称不同的组织形式[3]237，这些都为村民自治提供了实践经验。
　　2.基本建立阶段(1988—1998)
　　自1982年开始，经过数年的运行，村民自治实践在全国各地已经取得了良好的效果，但是我国还没有一部专门针对村民自治的法律法规，故需要国家立法机关制定相应的法律予以保障。1987年11月24日六届全国人大常委会第二十三次会议通过、1988年6月1日起试行的《村民委员会组织法(试行)》既为村民自治提供了直接的法律保障，也是对宪法中村民自治内容的具体法律化。《村民委员会组织法(试行)》对村民委员会的设置、组成、运行等内容进行了相应的规定。该法律确立了农村地区“村民委员会—村民小组”的组织结构，并规定村民委员会可根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。在1998年《村民委员会组织法》颁布实施之前，《村民委员会组织法(试行)》是村民自治实践的主要法律保障。此外，民政部针对村民自治也出台了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》(1990年9月26日)、《全国农村村民自治示范活动指导纲要(试行)》(1994年2月8日)等部门规章和规范性文件，其中规定：村民委员会可以制定必要的规章制度和村规民约，以促进农村民主管理、民主决策、民主监督。在执政党政策层面，1994年11月5日，中共中央也发布《关于加强农村基层组织建设的通知》，对于加强农村以党组织为核心的基层组织建设，推进农村的改革、发展、稳定和全面进步，作了全面的部署。通知明确提出健全村民自治组织、集体经济组织和群团组织，促进村级各项工作的制度化、规范化。该通知对村规民约制度进行了专门的规定：“按照国家法律、法规和政策，根据当地情况，从本村群众迫切要求解决的问题入手，经村民代表会议或村民民主讨论，制定包括本村干部在内的全体村民都必须遵守的章程，规范大家的行为，并逐步充实内容，完善实施办法。”因此，村规民约等社会规范在乡村治理中的作用逐渐凸显。自1988年开始，村民委员会作为村民自治的组织形式，在全国范围内基本建立起来，并在乡村治理实践中发挥着越来越重要的作用。
　　3.普遍实施阶段(1998—2006)
　　《村民委员会组织法(试行)》实施后，全国范围内基本建立了村民委员会，村民自治实践也积累了大量的经验，因此，该法律在许多方面需要根据实践经验进行相应的修改和完善。1998年10月14日，党的十五届三中全会通过了《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，总结了农村改革二十年的经验，提出了农业和农村跨世纪发展的目标和方针，其中建设有中国特色社会主义新农村的政治目标是：“坚持中国共产党的领导，加强农村社会主义民主政治建设，进一步扩大基层民主，保证农民依法直接行使民主权利。全面推进村民自治，完善乡镇人民代表大会制度；乡镇机构精干，以党支部为核心的村级组织健全，干群关系密切；加强法治，保持农村良好的社会秩序和治安环境。”关于村民自治的意义，该决定明确指出：“扩大农村基层民主，实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。”1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议修订通过《村民委员会组织法》，并于公布之日起施行，我国的乡村治理进入了一个新的历史阶段，村民自治的法律基础更加坚实。《村民委员会组织法》全面总结了改革开放20年来乡村治理的实践经验和《村民委员会组织法(试行)》实施10年来的村民自治实践经验，坚持和完善了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。需要特别指出的是，《村民委员会组织法》新增了“村民自治章程”内容，由此强化了村民自治章程和村规民约等社会规范在乡村治理中的功能和作用，同时也要求这些社会规范不得与法律法规相抵触。《村民委员会组织法》第20条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”在此前后，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》(1998年4月18日颁行)和《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(2004年6月22日颁行)更是强化了村务公开在农村民主监督中的功能。
　　在中国特色乡村治理体制形成过程中，《村民委员会组织法》的颁布实施具有非常重要的历史意义，1999年宪法修正案更明确规定“依法治国，建设社会主义法治国家”，法治在村民自治中的地位日益凸显。此后，为了推进村民自治，各地根据实际情况制定了《村民委员会组织法》的实施办法，并专门制定了村民委员会选举办法。村民自治在全国全面实施，为农村综合改革提供了政治保障。
　　4.深化改革阶段(2006-2017)
　　深化改革是我国进入21世纪以来一直坚持的战略方针，它同样体现于乡村治理体制改革领域，与新时期的国情、村情变化也是相辅相成的。正如学者所指出，“乡村治理结构改革是在乡镇机构改革和税费改革之后的必然改革”。在很长一个时期内，农村税费收取和计划生育是两项重要的乡村管理事务。而在深化改革阶段，我国对这两项内容都进行了相应的修改。这就对乡村治理提出了新的要求，乡村治理必须根据这种变化而有所转型，以适应乡村社会转型的需要。全面深化改革阶段要求解决乡村治理中存在的“治理逻辑的多元性及碎片化”问题而进行“总体性治理”。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议通过《关于废止〈中华人民共和国农业税条例〉的决定》，自2006年1月1日起废止《农业税条例》，在我国延续了两千多年的农业税从此退出历史舞台，“后农业税时代”的农村发展对乡村治理提出了新的要求。在2006年以前，农村税费收取是乡村治理的重要领域之一，村民委员会实际上是乡镇人民政府和村民之间的中介，在税费收取过程中起着关键作用。农村税费改革是于2000年在部分地区开始试点，然后逐渐推向全国的。2000年3月2日，《中共中央国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》颁布并实施，旨在探索建立规范的农村税费制度、从根本上减轻农民负担的有效办法；2004年中央一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》中，再一次明确要求推进农村税费改革，防止农民负担反弹，增加农民收入。关于计划生育，2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国人口与计划生育法〉的决定》，修改后的《人口与计划生育法》第18条规定：“国家提倡一对夫妻生育两个子女。符合法律、法规规定条件的，可以要求安排再生育子女。具体办法由省、***、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”该条的修改标志着我国的计划生育由“独生子女”向“二孩”转变，这也对乡村治理提出了新的要求。在新的乡村社会环境下，村民自治也需要进行相应的改革和完善，以更好地发挥村民自治在我国农村全面发展过程中的积极作用。
　　2006年中央一号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》更是直接提出了“乡村治理机制”一词，明确要求加强农村民主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制，基本要求是健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。此外，在该文件中，还首次提出了“培育农村新型社会化服务组织”的要求，以促进农业生产、维护农民合法权益。2006年中央一号文件是中国特色乡村治理体制形成过程中又一个关键节点，标志着我国的村民自治民主实践进入了深化改革阶段。从2006年开始，在新的社会背景下，我国的乡村治理进入了深化改革阶段。2007年，改革开放30周年前夕，党的十七大对改革开放进行了全面总结，对未来的全面改革进行了工作部署。十七大报告指出：“新时期最鲜明的特点是改革开放。从农村到城市、从经济领域到其他各个领域，全面改革的进程势不可当地展开了”，“改革开放以来我们取得一切成绩和进步的根本原因，归结起来就是：开辟了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系”。中国特色乡村治理体制是中国特色社会主义道路的重要组成部分，党的十七大报告要求健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制、扩大基层群众自治范围。2008年中央一号文件《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》再次明确提出要继续完善村民自治制度、探索乡村有效治理机制，强调在党组织领导下培育和发展服务“三农”的社会组织，发挥在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，实现政府行政管理和基层群众自治有效良性互动。2008年10月，党的十七届三中全会审议通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，总结了30年来农村改革的经验，并对进一步推进农村改革发展作出了全面部署。关于乡村治理，《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出：要健全农村民主管理制度，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制；要强化农村社会管理，坚持服务农民、依靠农民，完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设，保持农村社会和谐稳定。全会再次明确：实现全面建设小康社会的宏伟目标，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础也在农村。乡村治理在农村改革中地位和功能的日益增强，深刻影响着我国的乡村治理实践。
　　我国的改革开放是从农村开始的，但是城乡发展不平衡的现实国情要求我们必须统筹城乡发展，将城市和农村的发展紧密结合起来，深化乡村治理改革也是其中的应有之义。2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出进一步完善符合国情的农村基层治理机制，要求培育发展社区服务性、公益性、互助性社会组织。2010年10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议对《村民委员会组织法》进行了修订，对新时期村民自治制度进行了详细的规范，对乡村治理进行了完善：在乡村治理的主体方面，增加和强调发挥服务性、公益性、互助性社会组织以及村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构的积极作用；在乡村治理的规范方面规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，或者侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正；在乡村治理的具体实施方面，对于村民委员会的组成和职责、村民委员会的选举、村民会议和村民代表会议、民主管理和民主监督等方面都提出了具体的要求，从而进一步完善了村民自治制度。《村民委员会组织法》的修订，对于完善村民自治、完善基层民主自治制度、发展中国特色社会主义政治制度具有重要的历史意义，为我国乡村治理提供了符合国情实际的法律保障。
　　村民自治进入深化改革阶段后，我国更加重视乡村治理的探索和实践，中央一号文件也多次对乡村治理机制作出明确要求，主要围绕村民自治进行相应的制度设计和制度安排。2012年，党的十八大报告再次明确指出乡村治理的目标是“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”，2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》将其进一步明确为“建立健全符合国情、规范有序、充满活力的乡村治理机制”，从而为我国乡村治理进一步指明了前进的方向。2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》用“社会治理”取代了先前常见的“社会管理”一词，并明确提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。十八届三中全会是我国全面深化改革进程中居于承上启下地位的一次重要会议，标志着中国的治理改革进入了一个崭新的历史时期。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》是党的十八届三中全会精神在农村改革领域的贯彻和落实，它把“改善乡村治理机制”作为全面深化农村改革、加快推进农业现代化的重要内容而加以专门规定。2015年、2016年的中央一号文件都有创新和完善乡村治理机制的内容。2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出：“在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点，继续搞好以社区为基本单元的村民自治试点，探索符合各地实际的村民自治有效实现形式。”2016年中央一号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》的出发点是牢固树立和深入贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，大力推进农业现代化，确保亿万农民与全国人民一道迈入全面小康社会。
　　值得注意的是，从2015年起，中央一号文件在重视“自治”的基础上，更加强调“法治”“德治”在乡村治理中的积极作用。2015年中央一号文件专设“围绕做好‘三农’工作，加强农村法治建设”部分来推进农村法治建设，这对于农村法治建设无疑是一个新的历史机遇。文件明确指出：“农村是法治建设相对薄弱的领域，必须加快完善农业农村法律体系，同步推进城乡法治建设，善于运用法治思维和法治方式做好‘三农’工作。同时要从农村实际出发，善于发挥乡规民约的积极作用，把法治建设和道德建设紧密结合起来。”为此，必须从健全农村产权保护法律制度、健全农业市场规范运行法律制度、健全“三农”支持保护法律制度、依法保障农村改革发展等方面着手，加快农村改革发展。2016年中央一号文件更是将“法治”与“自治”结合起来，明确必须“依法开展村民自治实践，探索村党组织领导的村民自治有效实现形式。深化农村社区建设试点工作，完善多元共治的农村社区治理结构”“发挥好村规民约在乡村治理中的积极作用”。此外，文件强化了“德治”在乡村治理中的功能和作用，要求深化农村精神文明建设，深入开展中国特色社会主义和中国梦宣传教育，加强农村思想道德建设，大力培育和弘扬社会主义核心价值观，增强农民的国家意识、法治意识、社会责任意识，加强诚信教育，倡导契约精神、科学精神，提高农民文明素质和农村社会文明程度。总之，在深化改革阶段，随着村民自治的深入，乡村治理逐渐进入一个新的历史阶段。上述中央一号文件已经具备将自治、法治、德治结合起来的思想基础，这也预示着中国特色乡村治理体制的探索即将进入一个新的历史时期。
　　(三)从村民自治到自治、法治、德治相结合(2017年至今)
　　自治、法治、德治相结合的乡村治理体制之提出不是一蹴而就的，1949年以来特别是改革开放以来的乡村治理理论和实践是其理论渊源和实践基础。2017年6月12日，《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》印发实施，其中指出：城乡社区是社会治理的基本单元，为了促进城乡社区治理体系和治理能力现代化，必须注重发挥基层群众性自治组织基础作用，充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用，弘扬公序良俗，促进法治、德治、自治有机融合。“法治、德治、自治有机融合”具体到乡村治理过程中便是“自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，后者很快就在党的十九大报告中面世了。十九大报告旗帜鲜明地提出“实施乡村振兴战略”，创造性地提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。这是中国特色乡村治理体制理论创新和实践创新的结果，标志着中国特色乡村治理体制的形成。自治、法治、德治相结合的乡村治理体系提出的时代和社会背景是中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。有学者从我国的基本国情和我国经济社会发展现阶段的基本特征两个方面分析了实施乡村振兴战略的原因，而健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系便是乡村振兴战略中重要的制度设计。
　　2018年是改革开放40周年，也是实施乡村振兴战略的开局之年。2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》也强调加强农村基层基础工作、构建乡村治理新体制的重要意义，明确指出：“乡村振兴，治理有效是基础。必须把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序。”这里，再次明确了自治、法治、德治相结合的乡村治理体制与乡村振兴战略的关系，并且提出了比较具体的运行机制。
　　二、中国特色乡村治理体制的内涵特质
　　简言之，中国特色乡村治理的体制是自治、法治、德治相结合。党的十九大报告提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，但对自治、法治、德治在此体系中的地位并没有明确表述。2018年中央一号文件则充分阐述了三者之间的关系。关于自治，要继续坚持深化村民自治实践。坚持自治为基，加强农村群众性自治组织建设，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制。关于法治，要建设法治乡村。坚持法治为本，树立依法治理理念，强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。关于德治，要提升乡村德治水平。乡村振兴，乡风文明是保障。因此，必须深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，结合时代要求进行创新，强化道德教化作用，引导农民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家。“以法治‘定纷止争’、以德治‘春风化雨’、以自治‘消化矛盾’，以党的领导统揽全局，加快形成自治为基、法治为本、德治为先‘三治’结合的治理格局，是乡村走向善治的必由之路。”中国特色乡村治理体制内涵丰富，可从乡村治理的目标、主体、规范、方式、领域等方面加以理解，形成对中国特色乡村治理体制较为完整的认识，进而推动新时代和实施乡村振兴战略背景下乡村治理实践的展开。
　　(一)中国特色乡村治理的目标
　　乡村振兴，治理有效是基础。具体言之，中国特色乡村治理的目标可简要概括为符合国情、和谐有序、充满活力三个方面。2013年中央一号文件即强调要“建立健全符合国情、规范有序、充满活力的乡村治理机制”，2018年中央一号文件则指出要“确保乡村社会充满活力、和谐有序”。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这是我国的国情。“符合国情”是指乡村治理要从当前乡村社会的实际和发展需要出发，着力解决农村地区发展不平衡不充分的问题；“充满活力”是指乡村治理能够发挥各类乡村治理主体的积极性，从而增加农民收入，促进农业生产，加快推进农业现代化，促进农村物质文明建设、精神文明建设、政治文明建设、生态文明建设。“和谐有序”是乡村治理要实现的基本目标，它指的是乡村各项事业和活动按照一定的规则进行，能够及时有效地应对解决乡村治理过程中出现的各种问题。
　　(二)中国特色乡村治理的多元主体
　　主体是健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的根本。改革开放前，我国政治的主要特征之一是“治理主体的单一化，即所有权力集中于唯一的权力机构”；而改革开放后，我国逐渐形成了中国特色乡村治理的主体体系。中国特色乡村治理的主体体系大致包括农村基层党组织、群众性自治组织、农村经济组织、农村社会组织、新乡贤、村民等。健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，必须充分认识乡村治理主体在健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系中的地位、功能和意义，从而建构一个适应自治、法治、德治相结合要求和新时代要求的治理主体体系。治理主体是乡村治理的承担者和实践者，全面依法治国要求各个治理主体必须坚持法治原则、有法可依，各个治理主体本身必须地位明确、功能明晰、权责一致，各个治理主体之间也必须关系明晰、相互协调。当前我国乡村治理实践中已经有数量众多的主体参与，主要包括农村基层党组织、群众性自治组织、农村经济组织、农村社会组织、村民等，其中一些主体已经取得明确的法律地位，一些主体则依然处于地位模糊的状态，同时，一些主体由于诸多原因而在乡村治理过程中起着消极作用。推进乡村治理体系的现代化，必须依靠多元治理主体的共同介入，而共同介入则涉及基本地位、基本权限、相互关系等诸多问题。新时代，新要求，多元主体之间需要形成一个运作有序、相互协作、相互支撑的良性互动治理模式，从而促进乡村振兴，实现共同富裕。
　　根据与乡村治理的关联程度，我们可以将乡村治理主体分为内部型乡村治理主体、外部型乡村治理主体、内部-外部联合型乡村治理主体这三大类型。内部型乡村治理主体包括村党支部委员会(党在农村的基层组织)、村民委员会、村民小组、农村专业合作社、村务监督委员会、宗族、新乡贤、普通村民等具体种类，这些主体是乡村治理的直接参与者，与乡村治理规范、乡村治理实施的关系也最为密切。外部型乡村治理主体包括国家机关、外部企业、社会组织或者个人等种类，这些主体虽然不是乡村治理的直接参与者，但是因为它们可以通过行政、资本投资、社会服务等形式影响乡村治理，所以在很多情况下实际上已经成为乡村治理的新兴力量。内部-外部联合型乡村治理主体是指由乡村内部和乡村外部通过资本、自然资源等媒介联结而成的共同作用于乡村治理的力量，例如“企业+农户”性质的专业合作社。乡村治理主体在我国乡村治理实践中具有内生性、多样性、地域性等特征，具有不同的地位和功能，需要提出有针对性的制度安排。
　　(三)中国特色乡村治理的规范体系
　　法治是健全乡村治理体系的保证，乡村治理的规范体系则是健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的基础。法律法规、政策、自治章程、村规民约、民间习惯等规范构成了乡村治理的规范体系，它们在规范体系整体结构中具有各自不同的功能。长期以来，各类规范为乡村社会的安定、有序、和谐发挥了重要作用。但是，目前乡村治理中的规范体系仍然存在不完善之处，存在抵牾于自治、法治、德治相结合的乡村治理体系目标之处。在法律法规方面，我国已经建立了中国特色社会主义法律体系，它是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体。其中，《宪法》为基层群众自治制度提供了最根本的法律保障，《村民委员会组织法》等法律法规为乡村治理提供了具体的法律保障。在政策方面，主要体现为中国共产党的政策。1978年改革开放以来，截至2018年，我国共印发实施了20个中央一号文件，它们为乡村治理提供了有效的政策支撑，加上党的其他与乡村治理有关的决议、方针，共同影响着我国的乡村治理策略及其实践。自治章程、村规民约、民间习惯是乡村治理中重要的社会规范，其中自治章程、村规民约在《村民委员会组织法》中有直接的体现，党的政策文件也多次提到要发挥村规民约在乡村治理中的积极作用，此外，民间习惯、家法族规等社会规范也可在健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体制中发挥积极作用。
　　(四)中国特色乡村治理的方式
　　中国特色乡村治理的方式主要是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。1987年《村民委员会组织法(试行)》没有这四项内容，这四项内容最早出现在1994年民政部印发的《全国农村村民自治示范活动指导纲要(试行)》中，该纲要规定：“村民委员会干部依法由村民直接选举，实行直接民主；建立村民会议或村民代表会议，村中重大事情由村民民主决策；制订村规民约或村民自治章程，村务工作由村民民主管理；建立村务公开制度和村民监督机制，实行民主监督。”1998年《村民委员会组织法》第2条增加了这四项民主规定，四项民主也是乡村治理的主要形式。2010年，我国又对《村民委员会组织法》进行了修订，对这四项乡村治理方式作了进一步的完善。在未来的乡村治理实践中，依然需要坚持这四项基层民主活动，维护农民合法权益。此外，2018年中央一号文件提出了“形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局”，这也需要进一步的探索实践和理路总结。
　　(五)中国特色乡村治理的领域
　　党的十八大报告对推进中国特色社会主义事业作出“五位一体”总体布局，包含经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等五个方面。十九大报告再次明确中国特色社会主义事业总体布局是“五位一体”、战略布局是“四个全面”，强调坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。具体到乡村治理领域，也需要紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设。为此，2018年中央一号文件对乡村治理的这几个方面都有所涉及，需要在乡村治理实践中加以落实。
　　三、中国特色乡村治理体制的实施展望
　　实施是健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的关键。2018年中央一号文件明确提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制”，这就是对乡村治理的实施提出了宏观性的要求。“社会治理需要协同，即协同社会治理。”因此，学界多以“协同治理”来概括这种运行机制，它“指的是这样一个过程：政府与企业、社会组织以及/或者公民等利益相关者，为解决共同的社会问题，以比较正式的适当方式进行互动和决策，并分别对结果承担相应责任”。乡村治理中的协同治理主要体现于：党的领导是乡村治理的政治保证，农村基层党组织是乡村治理的领导核心，农村基层党组织需要成为坚强的战斗堡垒，引导农村党员发挥先锋模范作用；政府特别是乡镇人民政府也与乡村治理有着密切的联系，乡、民族乡、镇的人民政府对于村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项；除乡村社会内部各种组织之外，其他各种经济组织、社会组织以及其他公民也能够参与到乡村治理中，发挥各自应有的积极作用；村民是乡村治理的最直接参与者，也是乡村治理效果的判断者，因此必须坚持他们的主体地位，发挥他们的能动作用。在全面依法治国的背景下，法治能够为乡村治理提供坚实的保障。作为一个新的理论探索和治理模式，“三治结合”，即自治、法治、德治相结合，是新时代乡村治理体制的集中表达，需要在治理实践中不断加以健全和完善。健全中国特色乡村治理体制，需要尊重和发挥村民的主体地位，坚持法治和民主原则，从我国国情出发，处理好普遍性与特殊性的关系。
　　(一)从国情和村情出发，认识乡村治理普遍性与特殊性的关系
　　乡村治理是基层社会治理的一部分，但并不意味着中国特色乡村治理体制植根于中国乡村社会。乡村社会既有历史的传承性，也有现实的复杂性，这就要求必须从中国的国情出发，不能脱离这个社会基础。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变。城乡二元结构、城乡发展的不平衡是一方面，乡村的发展离不开城市；乡村社会本身的发展不平衡不充分是另一方面，不同区域的乡村社会存在着发展差异。认识到这一现实，是进行乡村治理的重要思想前提。具体到乡村治理领域，从普遍性和整体性上来说，我国的乡村治理还存在主体多元权责不明、内容交叉相互冲突等问题，乡村治理体制也需要进一步健全和完善，乡村治理的成效直接关涉国家治理体系和治理能力现代化的实现；从特殊性和地域性上来说，不同区域面对的乡村治理环境千差万别，治理的具体内容和方式也就有所不同；从单个村庄治理本身来说，每一个乡村的人员构成、社会关系、经济发展水平等因素都具有自身的特殊性，乡村治理的具体内容也就存在诸多差异，因此需要根据每个村落的具体情况而进行乡村治理。总之，我国的基本国情、乡村实际等都要求必须从国情和村情出发，切实认识乡村治理的复杂性，增强乡村治理的针对性和有效性。
　　具体言之，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，需要正确处理统筹全局和地方探索之间的关系。改革开放成功的一个历史经验是上下结合，既有上层的制度建构，又有地方的探索实验，注重在试点的基础上总结经验，并逐渐推向全国。2018年中央一号文件提出健全现代乡村社会治理体制、构建乡村治理新体系，这首先是国家治理层面的宏观策略，其在具体实施过程中也十分强调地方试点的重要性，例如继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作。同时，地方探索或者说村民自身的积极探索在乡村治理中的地位和作用也日益增强。“三治结合”，自治是基础，而自治是乡村的自治，是村民的自治。村民熟悉自身需求，而不同区域的乡村社会发展面临不同的问题，因此村民可能会采取不同的策略和方式来参与乡村治理。国家和政府需要正确对待这些地方探索，不能采取简单粗暴的态度予以禁止，而应当积极引导其向有利于乡村社会和谐稳定的方向发展。
　　(二)尊重村民主体地位，恰当处理村民自治与行政指导的关系
　　我国的乡村治理拥有悠久的自治传统。有学者指出，在“皇权不下县”的国家治理结构下，“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。这一概括虽未反映出乡村治理的复杂性，但基本能说明传统中国乡村治理的自治特征。有关乡村治理的传统资源也被村民继承和发展，这也符合当今世界人类整体治理追求的“善治”目标。在处于社会转型中的当代乡村，村民依然是健全中国特色乡村治理体制的直接参与者，也是乡村治理效果的判断者，因此需要尊重村民地位，发挥村民主导作用，“把调动农民的积极性作为制定政策的首要出发点和落脚点”。当前乡村社会，村民参与乡村治理存在一些现实问题：村民参与的积极性和热情不足；乡村社会提供给村民参与乡村治理的具体机制和形式不足；村民在参与乡村治理过程中有许多创新性做法，但是这些做法可能没有明确的法律根据，或者得不到农村基层党组织、村民委员会等的支持，因此制约了其发展。
　　村民自治是一种直接民主，“即由村民直接参与决定与村民利益密切相关的村级公共事务”。乡村治理需要广大村民直接参与到乡村各项事务中，这在乡村社会是具有现实可能性的。但是，当前乡村治理中，农村基层党组织、村民委员会等乡村治理主体之间存在许多需要解决的冲突和其他问题，这直接制约着村民的参与积极性。在乡村社会流动性增强的背景下，“村民”的范围已经不再局限于原有以户籍划分的村民委员会，外来人口也有参与乡村治理的权利。许多村规民约中已经对此问题有所涉及，但是《村民委员会组织法》等法律法规并没有对此作出专门的规定，这也制约着村民的参与积极性。具体到四项乡村治理形式方面，民主选举的程序、民主决策的范围、民主管理的程度、民主监督的效果都需要进一步明确和健全。
　　健全中国特色乡村治理体制，全社会要为村民积极参与乡村治理创造一个良好的社会环境，尊重村民的主体地位，充分发挥村民的积极性。村民也应当意识到自身不是乡村治理实践的被动参与者，而是乡村治理过程中具有决定性的力量。在当前乡村治理实践中，制约村民自治程度的重要因素是乡镇人民政府与村民自治的关系，《村民委员会组织法》规定的“指导、支持和帮助”在很多情况下变成了命令、包办和强制。村民委员会的行政附属化问题需要进一步辨析和理清，治理重心下移的过程中更要避免出现此前的众多行政化问题。乡村治理中的人民政府特别是乡镇人民政府，应当是服务性、功能性的，而不应当全方位地介入乡村治理。乡镇人民政府在当前乡村治理中的作用问题，具体可以分为三种情形：一是越位，这是较为普遍的突出问题，体现为乡镇人民政府将村民委员会视为自己的下属机构而加以领导和管理，插手村民自治事务；二是缺位，乡村治理的对象虽然是乡村，但在新时代背景和实施乡村振兴战略的背景下，乡村治理面临着许多新的问题，乡镇人民政府在此时是缺位的，这需要乡镇人民政府及时跟进，补齐这一短板；三是不作为，主要表现为乡镇人民政府没有落实“指导、支持和帮助”的责任，相反却推脱其在乡村治理中的责任，导致乡村事务不能及时开展、顺利开展。总之，政府参与乡村治理有其合理性和必要性，但应当限定在有利于发挥乡村自身活力的范围内。例如，政府在统筹城乡发展、人财物资源投入等方面必须积极发挥其职能，这些事项对于单一的乡村治理单元来说是不能自主解决的，政府的宏观调控、整体统筹和乡村的自主治理、地方探索都是乡村治理的重要组成部分，二者既不能相互隔绝，也不能相互侵犯，而应当相互协调、相互促进。
　　(三)建设法治乡村，发挥村规民约等社会规范的积极作用
　　乡村法治秩序建构一直是国家法治建设的着力点之一，但当前乡村法治建设中依然存在“法治权威不足、法治规范不适应”等问题。“三治结合”为法治乡村建设提供了新的机遇。全面依法治国是“四个全面”战略布局的重要组成部分，中国特色乡村治理也离不开法治的保障，2018年中央一号文件也明确提到要发挥村规民约等社会规范在乡村治理中的积极作用。纵观中国乡村治理史，费孝通先生认为“在乡土社会中法律是无从发生的”，此处的“法律”主要是国家制定法；但是今天，国家法律法规在乡村治理中能够发挥更大的作用，这需要在实践中进一步健全。法律法规应当为村民参与治理提供法律保障，明确规定村民委员会、村务监督委员会、农村经济合作组织等组织的地位和功能。《宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《村民委员会组织法》则是确立村民自治制度的主要法律依据，该法第2条规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。根据此条文，乡村治理的核心是自我管理、自我教育、自我服务，也可概括为自治。关于自治，2018年中央一号文件又增加了“自我提高”的内容。此外，村规民约、民间习惯等规范实际上构成了乡村治理主要的社会规范体系，其中村规民约的地位和功能尤为突出。村规民约在我国具有长期的历史传统，是我国乡村治理实践的宝贵资源，需要进一步深入挖掘和传承；同时，村规民约也是当前乡村治理实践中普遍适用的社会规范，已经取得了良好的治理效果，实现了国家法与公序良俗在村规民约中的结合，在当前乡村治理实践中也有重大的现实意义和积极作用。实证研究也表明村规民约、乡规民约在乡村治理中依然可以发挥积极作用。但是，村规民约还存在制定程序不明、内容与法律法规相冲突等问题，需要进行相应的调整和完善，“乡规民约、村规民约等农村习惯法的具体实施效果有所差异，对国家制定法实施的作用不可高估”。村规民约之外，对自治章程、民间习惯等其他社会规范在乡村治理中的作用也需要有更加明确的认识。全面依法治国，法治乡村自是不可或缺，更是实施乡村振兴战略的保障，因此必须重视乡村社会的法治建设。作为法治社会的重要组成部分，法治乡村建设并不能采取与城市完全相同的进路和方法，适用于乡村社会的法需要与村民的日常社会生活结合起来，充分发挥法律的社会作用。

　　自治、法治、德治相结合的中国特色乡村治理体制的形成不是一蹴而就的，而是经历了一个较长的历史过程。这个“三治结合”既是1921年以来特别是中华人民共和国成立之后、改革开放以来中国共产党乡村治理历史和实践经验的总结，也是中国传统社会乡村治理历史和实践经验资源的总结。一方面，纵观中国共产党的发展史，农村、农业和农民问题一直是中心议题，在党的领导下，我国初步形成了符合中国国情的“三农”发展道路，其中就包含着乡村治理的经验；另一方面，中国传统社会的乡村治理形成了通过乡规民约、宗族等进行乡村自治的传统，这种传统在当下中国乡村社会依然可以发挥积极作用。党的文件在整合既往乡村治理理论和实践的基础上提出的自治、法治、德治相结合的新主张，是对当前中国特色乡村治理体制内涵的集中表达。当前的乡村治理必须坚持党管农村工作，毫不动摇地坚持和加强党对农村工作的领导，健全党管农村工作的领导体制机制和党内法规，确保党在农村工作尤其乡村治理工作中始终总揽全局、协调各方，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障。同时也要进一步挖掘和总结传统中国的乡村治理资源，包括重视村规民约以及新乡贤的作用。除此之外，传统中国的道德教化思想和方式也都可以在健全乡村治理新体系的过程中发挥积极作用。
　　从理念层面来说，中国特色乡村治理经历了一个从统治、管制到自治、治理，再到“三治结合”的转变和发展过程。简而言之，“‘统治’是通过指令来管理，而‘治理’是通过自组织(self-organizing)网络来管理。这里的‘治理’显然是一个区别性术语，用于阐明一种历史转变”[22]。乡村治理是城乡社区治理的重要组成部分，也是我国基层群众自治制度的重要内涵。在“政社合一”体制下，乡村社会被认为是国家必须加以管理控制的区域，政府在乡村治理中居于完全主导性的地位，因此政府管理着几乎所有乡村事务，但其结果是不利于农村经济的发展和农民权益的保护。改革开放后，农村首先进行了经济体制改革，家庭联产承包责任制的推行使得乡村治理体制的改革也提上日程，“政社合一”体制逐渐向“政社分设”转变，后来演变成村民自治这一乡村治理模式。无论是法治还是德治，都要以促进自治为前提，这是改革开放40年来的历史经验。因此，自治是健全乡村治理体系的基石和核心。经过长期的村民自治实践，法治、德治在乡村治理过程中的作用日益突出，自治、法治、德治相结合的具有中国特色的现代乡村社会治理体制也就应运而生。
　　健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建中国特色乡村治理体制，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。在中国特色社会主义进入新时代的背景下，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体制更是建设中国特色社会主义新农村、实施乡村振兴战略、实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。改革开放40年来，我国逐渐探索形成了“三治结合”这一套中国特色乡村治理体制。在今后一个相当长的时期内，乡村治理主要是根据乡村社会的发展需要而进行相应的调整，在社会实践中检验和完善中国特色乡村治理体制。