叶兴庆：促进城乡要素双向流动

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叶兴庆（国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员，农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员。）

进一步全面深化改革

——学习贯彻党的二十届三中全会精神

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）强调城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，聚焦完善城乡融合发展体制机制，部署了一系列重大改革任务。重塑城乡关系、推进城乡融合发展是新阶段新征程促进乡村全面振兴的必由之路，也是畅通国内大循环、构建新发展格局的重大举措。推进城乡融合发展，关键在于破除城乡二元体制、消除城乡要素平等交换和双向流动的体制机制障碍。

准确把握城乡融合发展的历史方位

改革开放特别是党的十八大以来，我国城乡面貌都发生了巨大变化，城乡居民收入倍差从2012年的2.88缩小到2023年的2.39，农村基础设施和公共服务明显改善。但目前城乡差距仍然较大，农业农村现代化仍然是中国式现代化的突出短板。在新的起点上接续推进中国式现代化，一个重大任务是要继续消除仍然存在的城乡二元结构，一方面使农业农村农民跟得上国家现代化步伐、共享改革发展成果，另一方面畅通城乡经济循环、充分发挥乡村作为消费市场和要素市场的重要作用。《决定》强调城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，正是基于这个考虑。

（一）城乡融合发展是重塑城乡关系、促进农业农村现代化的实践续篇和时代新篇

新中国成立以后相当长的时期内，在城乡二元结构的历史起点上，为了加快国家工业化进程，逐步形成城乡二元体制，固化既有的城乡二元结构。改革开放后，尽管城乡二元结构在逐步消除、城乡二元体制被逐步打破，但直到世纪之交，城乡发展差距大、要素双向流动不畅的问题依然突出。为确保到2020年全面建成小康社会，党的十六大明确提出要统筹城乡经济社会发展。党的十七大、十八大提出要促进城乡发展一体化。党的十九大、二十大强调要促进城乡融合发展。城乡统筹、城乡一体化、城乡融合，既一脉相承，又层层递进（见表1）。

（二）城乡融合发展是畅通国内大循环、构建新发展格局的重大举措

构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局已成为我国经济发展的战略抉择，应站在这一新的历史方位观察和思考城乡关系与城乡融合发展。2020年12月28日，习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话中指出：“几亿农民同步迈向全面现代化，能够释放出巨量的消费和投资需求。城乡经济循环是国内大循环的题中应有之义，也是确保国内国际双循环比例关系健康的关键因素。”2023年1月31日，习近平总书记在主持中央政治局第二次集体学习时强调，“只有实现了城乡、区域协调发展，国内大循环的空间才能更广阔、成色才能更足。乡村既是巨大的消费市场，又是巨大的要素市场，是国内大循环的重要组成部分。要充分发挥乡村作为消费市场和要素市场的重要作用，全面推进乡村振兴，推进以县城为重要载体的城镇化建设，推动城乡融合发展，增强城乡经济联系，畅通城乡经济循环。”推进城乡融合发展，有利于提高资源配置效率和居民消费率，促进经济实际增长率向潜在增长率靠拢，是畅通国内大循环的主攻方向之一。推进城乡融合发展，有利于满足人民日益增长的美好生活需要，有利于实现“城市让生活更美好”这一进城农民的理想、部分市民对“乡村让城市更向往”的渴望，是缓解社会主要矛盾的重要选项之一。

（三）城乡融合发展的本质和维度

城乡融合发展的本质，是利用城镇和乡村各自的比较优势、发挥城镇和乡村各自的特定功能推动高质量发展。城镇与乡村，不是谁利用谁，也不是谁恩赐谁。城镇的比较优势是资源集聚效应强、创新活力足，可以吸纳大量农村人口进城从事效率更高的工作、创造更多的社会财富，使留在农村的人口可以占有和使用更多的人均资源、提高劳动生产率和收入水平。乡村的比较优势是空间广阔、环境优美、生活成本低，可以为城镇居民提供食物来源、休闲和养老去处、乡愁记忆，为城镇提供生态屏障。

城乡融合发展的维度，在规划、建设、治理融合。规划维度的融合，是要把城和乡放在一张图上、作为一个整体进行战略谋划和统筹布局，突出各自的功能和特色。建设维度的融合，是要推动城镇基础设施和公共服务体系向周边乡村延伸，在乡村空间布局建设服务城镇的郊野公园、露营基地、文体活动设施。治理维度的融合，是要推动城乡教育、医疗、养老等制度衔接并轨，促进城乡文化交流，促进城乡社会治安联防联控。

推进城乡融合发展势必带来社会结构和利益关系的深刻调整，既要防范风险、守住底线，又要顺应潮流、大胆探索。各地发展阶段不同、资源禀赋差别大，应分区分类、分步骤推进。


清醒认识城乡要素双向流动存在的突出问题

近年来，通过加快完善城乡发展一体化体制机制、促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，实施乡村振兴战略、建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，城乡要素双向流动日趋活跃。但与构建新发展格局、推动高质量发展的新要求相比，城乡之间“人、地、钱”等要素双向流动仍存在不少突出问题。


（一）城乡之间“人”的双向流动存在的突出问题

在中国式现代化进程中，城乡之间“人”的流动规模巨大，走出了一条中国式农民进城道路。农业劳动力大规模转向非农产业和城市，是经济增长的重要推动力量，也是全要素生产率提高的重要源泉。尽管在推进以人为本的新型城镇化进程中，国家强调促进农业转移人口市民化，但受城市户籍制度等限制，相当数量的农业转移人口依然具有高流动性特征。这给经济社会发展带来不利影响：为给返乡留退路，迟滞了承包地和宅基地的流转，不利于农业经营规模扩大和农业劳动生产率提高，宅基地和农房大量闲置；缺乏在务工城市定居的预期，抑制了城市化的扩内需效应，降低了农民工本人和用工企业对职业技能进行长期投资的内在动力；部分农民工为照顾留守农村的老人和儿童，过早退出城市就业市场，劳动力在农村得不到有效利用，加快了人口红利下降的步伐；农村留守儿童得不到父母关爱，进城农民工子女享受不到平等的受教育机会，不利于下一代健康成长和社会阶层流动。同时，城市有下乡创业意愿的人员、有下乡居住生活需求的人员也难以进入农村，不利于农村人口结构优化、社会活力增强和多元功能释放。

江苏东海：加快道路建设，推动城乡融合发展。图/中新社

（二）城乡之间“地”的双向流动存在的突出问题

土地是联结城乡的重要纽带，在工业化城镇化进程中表现为物理形态的生产要素从农村流向城市，在一定程度上也表现为价值形态的增值收益从城镇流向农村。我国长期实行的建设用地必须使用国有土地、国有土地通过征收农村集体土地而来、征收按原用途补偿的独特制度安排，降低了工业化的土地要素成本、增强了城镇化的资金筹集能力，更为关键的是发挥了政府在土地征收中的主导作用、大幅降低了土地征收的协调成本。但这套制度安排也带来明显问题：被征地农村集体经济组织和农民对土地增值收益的分享不足，产生一系列社会矛盾；土地征收成本低，导致土地的城镇化快于人的城镇化，城市国有土地利用效率不高；农村集体土地使用权不得单独出让、转让或者出租用于非农业建设，限制了外来资本进入乡村的途径；农村宅基地使用权不得流转给非本集体经济组织成员，不仅抑制了宅基地使用权的价值实现，而且减损了农房财产权的市场价值。

（三）城乡之间“钱”的双向流动存在的突出问题

新中国成立后一个时期，工业化具有较强的内生性，主要靠工农业产品价格剪刀差、税收和储蓄等方式从农业提取资金积累。尽管实行市场化改革后强调农业是国民经济的基础、要大力发展农业，但受从农业提取工业化资金积累惯性的作用，直至加入世贸组织后的头几年，我国特定产品的“黄箱”支持总量仍是负值。党的十六大以后，我国进入工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段，通过财政转移支付、农产品价格支持逐步实现资金净流入农业农村，但通过储蓄仍呈现资金净流出农业农村的局面。与此同时，通过经营主体直接实现的农村资金进入城市、城市资金进入农村的活动也遇到一些障碍。


着力完善城乡要素双向流动体制机制

从城乡融合的纽带看，重点是“人、地、钱”。以“人”为纽带，就是要促进以人为本的新型城镇化，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，促进农业转移人口在生计保障、社会心理和文化认同上融入常住地社会；同时，也要注重促进城市人才到农村去参与乡村振兴，满足部分市民到农村居住生活的愿望。以“地”为纽带，就是要深化国土空间用途管制和规划许可制度改革，着力构建城乡统一的建设用地市场，有序推进农村集体经营性建设用地入市制度改革，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，增强土地要素对优势地区高质量发展的保障能力，使优势地区有更大发展空间。以“钱”为纽带，就是要继续坚持农业农村优先发展，完善乡村振兴投入机制，加强公共财政强农惠农富农支持制度，鼓励、支持社会资金到农村投资兴业；在加大对乡村振兴普惠性投入支持的同时，重点关注农村低收入人口和欠发达地区，不仅要做到防止规模性返贫，而且要缩小农村内部不同群体和不同地区间农村的发展差距。


（一）完善城乡人口双向流动体制机制

一方面，需要着力完善农业转移人口市民化体制机制。在构建新发展格局的时代背景下，应围绕提高农业转移人口市民化质量，消除城市吸纳外来人口的体制障碍，促进已进城人口尽可能定居下来、目前还在农村的部分人口能够向城镇转移。第一，应把市民化的着力点转向提高农业转移人口的获得感和安全感。以放宽落户限制为核心的城镇户籍制度改革已取得长足进展，目前除超大特大城市外，省内进城落户、从高考录取分数线较低省份往分数线较高省份跨省落户已基本没有限制。下一步，促进农业转移人口市民化的关键是要通过提高公共服务覆盖的广度和深度来增强他们的获得感和安全感。应明确规定，今后出台任何公共服务措施都不得与户籍性质挂钩，对目前仍然挂钩的公共服务事项进行全面清理，按从易到难的原则逐项进行脱钩，最终还原户籍的人口管理功能，探索建立全国统一的人口管理制度。特别是要做好城乡之间社会保障制度的衔接，增加保障性住房供给，降低进城农业转移人口居住成本，提高随迁子女入学的便利性，促进农业转移人口的社会融合。第二，建立健全“人多地多、人多钱多”的激励机制。把握人口流动客观规律，从不同地区城镇人口增减已经明显分化、未来增长潜力存在差异的情况出发，加快建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，增强土地要素对优势地区以人为本新型城镇化的保障能力。扩大中央财政对农业转移人口市民化的奖励资金规模，推动义务教育等公共服务随人走，促进城乡、区域人口合理集聚、有序流动。深化财税体制改革，增加地方自主财力，拓展地方税源，形成“人多税多—税多公共服务好—公共服务好人多”的良性循环。

重庆梁平：城镇化建设推进城乡融合发展。图/中新社

另一方面，需要着力完善城市人才参与乡村振兴体制机制。在参加2023年全国“两会”江苏团审议时，习近平总书记强调，“乡村振兴，需要大量的人才、劳动力”“知识、优质劳动力怎么到农村去，国家和各级政府要有一些政策和导向支持”。从农村重大改革推进情况和乡村振兴实践看，贯彻落实习近平总书记重要指示精神，推动城乡融合发展、为乡村振兴注入活力，需要鼓励和引导城市各类人才参与乡村振兴。特别是要深入贯彻《乡村振兴促进法》第二十八条第三款“乡镇人民政府和村民委员会、农村集体经济组织应当为返乡入乡人员和各类人才提供必要的生产生活服务”“农村集体经济组织可以根据实际情况提供相关的福利待遇”的规定，鼓励各地因地制宜出台实施办法，创造条件有序满足部分城市居民到农村居住生活的需求。


（二）完善城乡土地双向流动体制机制

一方面，完善物理形态的土地要素从农村流向城镇体制机制。我国大规模土地城镇化已持续较长时期，开始转入更加注重城市更新改造的城镇化高质量发展阶段，未来难以再现过去那种城镇边界快速外扩的局面。尽管如此，我国边界外扩型的城镇化并未结束，特别是人口仍在净增长和产业发展潜力大的城镇对新增建设用地的需求依然强劲。保障合理用地需求，需要完善三方面体制机制：第一，完善土地征收机制。重点完善公共利益认定争议解决机制，建立公共利益听证制度，充分保障被征地农民知情权、参与权和意见表达权，用程序公正保证公共利益认定结果的科学性。第二，完善城乡建设用地增减挂钩机制。优先安排国土空间规划确定的城镇开发边界外乡村地区的节余指标入市交易。探索村村挂钩、城城挂钩办法，促进人口减少村和城镇的存量建设用地向发展潜力和用地需求量大的地区配置。第三，完善农村集体经营性建设用地入市制度。在符合国土空间规划的前提下，将退出或闲置农村宅基地、废弃的公益性公共设施建设用地等存量土地以及新增集体建设用地纳入入市范围，促进农村土地集约利用。

另一方面，完善价值形态的土地增值收益从城镇流向农村体制机制。尽管农民和农村集体经济组织在土地城镇化增值收益中的分享比例已有明显提高，但仍有较大改进空间。对城镇周边农村而言，重点完善两方面体制机制：一是完善土地征收的增值收益分配。在实现成片开发项目财务平衡的条件下，明确村集体获得留用地的最低比例或者相当的现金补偿、公共事业设施建设用地比例及资金来源、公开挂牌出售的土地比例及所获资金支出项目等关键内容，让集体土地所有权人最大限度分享土地增值收益。完善成片开发以外土地征收补偿标准形成机制，实现成片开发和一般征收之间集体土地所有权人所获补偿大体平衡。二是完善农村集体经营性建设用地入市的增值收益分配。重点是扩大入市用途，让集体经营性建设用地可以用于高增值项目。尽快出台农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理办法，明确估值办法，界定抵押权责，细化处置变现流程，促进农村集体经营性建设用地市场和金融市场衔接。对缺乏土地城镇化机会的农村而言，也需要完善分享土地城镇化增值收益的体制机制：一是完善城乡建设用地增减挂钩节余指标价格形成机制，把握好充分利用窗口期与合理控制指标交易规模的关系。二是改进将土地出让收入的一定比例用于支持乡村振兴的具体办法，加大省际统筹力度。

（三）完善城乡资金双向流动体制机制

重点是完善城市资金参与乡村振兴体制机制。在2023年全国“两会”期间看望参加政协会议的民建工商联界委员时，习近平总书记指出：“资本下乡，投资要投到点上。”为此，需要在投资领域、土地利用、利益联结等方面加强顶层设计、分类指导。从近年来开展的各类整治情况看，尤其是要加强环保、国土空间用途管制、国家农业农村政策等宣传，提高透明度和可预期性，避免因投资人的认知局限而触碰底线、造成社会资源浪费。加强农村法治建设和诚信教育，改善乡风民俗，尊重和保护外来投资者的合法权益。引导工商资本建立健全与农户的利益联结机制，既不能“吃大户”，又不能剥夺小农利益，促进资本与农民共建共享。（来源：《中国农村观察》 2024年第7期）