邹新月：城乡融合发展如何“两头入手”

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邹新月（广东财经大学副校长）
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。完善城乡融合发展体制机制，应以农村土地制度改革为着力点，从“城”和“乡”两头入手、共同发力推动形成城乡融合发展新格局，即对县域城乡土地、生态、产业和城乡布局系统规划，建立健全城乡用地、生态环境以及产业融合发展结构性调整机制，科学合理布局生产、生活、生态空间，推动县域城乡、农村、产业和生态合理分区、相对集聚、协调发展，促进县域城乡全面融合，探索乡村振兴、城乡高质量融合发展新模式。


全面优化国土空间布局，构建城乡空间集聚新格局

一是建立城镇空间高标准发展机制。高效编制详细规划，允许县域城乡在不违反国土空间总体规划底线等强制性内容的前提下，县域城乡通过区内平衡方式调整片区建设用地布局，引导城乡建设向城镇开发边界内集中。二是建立农村居民点用地集中布局机制。详细规划覆盖乡村，优化农村居民点布局，改善农村基础设施与公共服务设施，在依法依规和充分尊重农民意愿前提下，实施迁村并点，农村居民点用地集中布局；加强农民公寓和新型农民住宅小区建设；同时强化政府引导，推动工商资本与农民集体合作共赢模式，加快县域城乡城中村改造。三是健全工业用地集约发展机制。县域城乡大力调整工业用地布局，依托现有优势产业，培育战略性支柱产业和战略性新兴产业集聚区，打造一批主题产业社区，引导零散低效工业用地集聚。四是建立农业空间连片集聚机制。县域城乡通过编制国土空间总体规划，适当优化永久基本农田布局，将零散耕地和农田转移集聚，打造规模连片农业生产空间。五是构建生态空间可持续发展机制。县域城乡优化整合自然保护地，建设生态示范带；优化城市蓝线和绿线，将城镇开发边界外自然保护地全部纳入生态保护红线，引导零碎生态用地向水边、山边和林边连片集中，优化国土空间布局，构建城乡空间集聚新格局。
深化农村土地制度改革，构建城乡土地节约集约利用新格局

一是以县域城乡为单元开展全域土地综合整治。以县域城乡为单元开展全域土地综合整治试点，优化耕地和永久基本农田布局。探索由省下达增减挂钩周转指标，实施利益平衡前提下的土地空间位置调整；参照国有划拨留用地的方式向被征地村集体供应回迁土地和置换土地。二是健全城乡统一的建设用地市场体系。县域城乡允许将集体土地整备中心向市场供应土地视为土地一级市场交易行为。在不改变所有权的前提下，将符合入市条件的集体经营性建设用地通过收购、统租等方式进行整合，统一开发。建立县域城乡集体和国有建设用地混合开发机制，通过公开交易或协议方式确定使用权人，实行统一开发。参照国有建设用地监管模式，建立农村集体经营性建设用地入市全链条监管机制。三是健全土地增值收益分享机制。完善县域城乡农村集体经营性建设用地入市调节金征收政策。以空间规划为基础，构建同区域土地增值收益平衡机制，允许同区域土地无障碍置换，推动国有建设用地、集体建设用地、农业用地的归并使用。四是改革完善农村宅基地制度。完善县域城乡农村宅基地分区管控制度，通过置换转让、有偿退出等方式，整合腾退宅基地和碎片化集体建设用地。允许妥善处理产权和补偿关系后，依法收回农民自愿退出的闲置宅基地使用权，按照国土空间规划确定的经营性用途入市，构建城乡土地节约集约利用新格局。


加快产业结构优化升级，构建城乡产业高质量发展新格局

一是优化产业发展空间拓展机制。县域城乡攻坚村镇工业集聚区升级改造，适时灵活调整产业发展保护区范围，推进连片产业用地集中管理、统筹开发。探索县域城乡低效土地盘活利用新机制，对未达到约定效益的项目，由政府依法收回土地或引进优质产业项目共同开发。二是加快构建现代产业体系。支持县域城乡开展国家先进制造业和现代服务业融合发展试点。发展供应链金融和普惠金融新业态，拓宽制造业融资渠道和融资增信支持体系。县域城乡培育和壮大一批制造业细分领域“隐形冠军”企业。三是构建科技创新支撑体系。县域城乡建立健全科研成果产权制度，赋予科研人员科技成果所有权，建立有利于科研成果转化推广的激励机制与利益分享机制。四是搭建城乡产业协同发展平台。县域城乡搭建依托特色小城镇促进城乡要素融合的重要载体，打造资源集聚、特色鲜明的创新创业生态圈。完善小城镇联结城乡的功能，创建农业产业强镇。创新设施农业用地利用等配套机制，着力推进现代农业产业园建设，推动农业转型升级，引入新型经营主体，加快农村承包土地经营权流转，发展适度规模经营，发展都市现代农业。积极发展乡村旅游、休闲农业、民宿经济、农耕文化体验等新产业新业态。五是创新推动农村集体经济高质量发展机制。深化农村集体资产股份权能改革，促进农村股权资本化；推动国有企业向集体经济组织提供托管统租服务，实现集体土地批量整备，统一开发，鼓励集体经营性建设用地使用权向国有企业流转。探索县域城乡农村集体资产所有权、使用权、经营权分置制度，建立集体资产托管统租机制，构建城乡产业高质量发展新格局。
强化环境系统治理，构建城乡生态品质同步、生活品质提升新格局

一是强化生态环境保护和修复。县域城乡建立健全生态保护补偿机制，对限制开发的重点生态功能区等实施财政转移支付。县域城乡建立健全生态产品价值实现机制，协同推进城乡生态环境治理。县域城乡建设生态森林公园群，打造山水林田湖草生命共同体和谐共生的自然生态文明典范。二是加快美丽乡村建设。全链条优化农村人居环境整治工程项目建设流程，打造乡村振兴示范带，强化连片乡村振兴示范区和乡村振兴特色精品示范村（居）建设。三是完善生态环境联动监管机制。强化环境智能监测和预警，健全环境信用评价和信息强制性披露制度，实施信用联合惩戒，健全环境公益诉讼制度；强化环境系统治理，构建城乡生态品质同步、生活品质提升新格局。


健全基层治理服务体制机制，为城乡融合发展提供有力支撑新格局

一是健全基层社会治理现代化新机制。坚持和加强党组织对其他各类组织和各项工作的领导，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善区镇村三级联动机制，织密村到组（经济社）、组（经济社）到户、户到人三级党建网格。坚持和发展新时代“枫桥经验”，加强自治组织规范化制度化建设，强化村规民约作用，健全村（社区）议事协商制度，提升涉农合同纠纷处置效能。二是提升数字化城乡一体发展新水平。深化“城市大脑”建设，依托数字政府支撑平台，推动固定资产投资、营商环境等领域数据整合应用。结合经济发达镇行政管理体制改革，构建县域城乡社会治理评价指标体系，完善社会治理网格化机制。深化信用全链条激励约束机制，搭建信用全链条信息共享平台，多环节多方面实施联合激励约束，积极拓展信用应用。三是构建城乡基础设施一体化新基建。推动县域城乡路网一体化规划设计，加快完善镇村路网体系。建立县域城乡一体的公共交通体系。建立城乡基础设施建设分级分类投入机制，推动公共财政投入向农村倾斜。同步推进县域城乡5G网络、工业互联网、人工智能等新型基础设施建设。四是完善城乡基本公共服务资源均衡配置。创新县域城乡基本公共服务规划和供给机制，建立健全基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。促进义务教育均衡发展，推动教育资源向农村和常住人口倾斜。提高应对突发公共卫生事件能力，健全覆盖城乡、医防融合的基本医疗和公共卫生服务体系，推动优质公共文化资源向城乡基层延伸，形成为城乡融合发展提供有力支撑的新格局。（来源：南方日报）