深化金融体制改革与强化政策协同，促进城乡融合发展

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马九杰（中国人民大学吴玉章讲席教授，农村经济与金融研究所常务副所长，农业与农村发展学院“农业农村数字化发展与大数据分析” 科研创新团队首席科学家）

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）中虽然没有专门对农村金融进行论述，但提到了“统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策取向一致性”的相关表述，并指出要“完善城乡融合发展体制机制”，必须“统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”。概括来看，深化金融体制改革的主要任务就是平衡促进金融发展和防范金融风险的关系，实现金融稳定与健康发展。宏观政策取向一致性就是要促进包括货币政策在内的各类经济政策和非经济性政策的协同发力，推动国家重大战略的实施。实现城乡融合发展和乡村全面振兴，需要深化农村金融体制改革、推进农村普惠金融发展、增进金融健康与韧性，并完善强农惠农富农政策统筹协调机制。
一、农村金融机构需准确把握定位、回归本源《决定》要求“完善金融机构定位”。对农村金融机构而言，需要围绕城乡融合发展、乡村全面振兴的目标，明确发展目标，正确定位、回归本源。2018年、2019年和2021年的中央“一号文件”均强调要推动农村金融机构回归本源。农村金融机构回归本源，就是要更清醒地认识自己的定位，明确服务领域和对象，将更多的金融资源切实配置到乡村振兴重点领域和薄弱环节，并根据农村经济主体的需要，创新金融产品和服务。

1.分析和判断城乡融合发展中不同需求主体及其金融需求。分散经营的小农户众多依然是中国重要的国情、农情，他们是金融需求的一类重要主体。小农户地处分散、规模小，金融需求涉及生产生活多个领域。随着农业适度规模经营的发展和农业社会化服务体系的完善，新型农业经营主体成为农业经营体系中的重要力量，这些主体在产业发展中的金融需求更加旺盛、规模较大。2024年6月28日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《中华人民共和国农村集体经济组织法》，农村集体经济组织可依法取得特别法人资格，它们开展新型农村集体经济活动需要金融支持。在新型城镇化推进过程中，农业转移人口在创业、就业培训、社会保险、住房、子女教育等方面也会有金融需求。

2.针对农村经济主体的特征和金融需求，找准定位并发挥各自优势。地方法人金融机构，应发挥小银行优势，利用网点覆盖面广、与客户距离近的优势，结合数字化渠道，实现线上线下融合，为农户、小规模涉农经济主体、农村集体经济组织及其设立的新型集体经济主体、农业转移人口等提供农村金融服务。大型金融机构应利用规模大、跨地区经营、金融生态系统完善的优势，基于数字化供应链平台、园区数字化管理平台等提供集群性金融服务。同时，可利用数字化渠道和智能终端，为农民提供集金融、政务、民生、治理、电商等为一体的“金融+非金融”综合服务。

3.围绕建设农业强国目标，融合发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融和数字金融。对于农业强国建设，习近平总书记在2022年12月23日至24日召开的中央农村工作会议上的讲话中做了系统论述：“现代化越往前走、物质生活越丰富，人民群众越喜欢山清水秀的田园风光，农业除了保障粮食和重要农产品供给，其生态涵养、休闲观光、文化传承的功能就越能发挥积极作用”，“向开发农业多种功能、挖掘乡村多元价值要效益”，“依靠科技和改革双轮驱动”。推动农业强国建设，提升农业多功能性作用，需要多维度的金融服务。金融机构应发展科技金融，有效支持农业科技创新和科技成果转化；发展绿色金融，支持农业可持续发展；发展普惠金融，支持农户、新型农业经营主体、农村中小微企业的发展；发展养老金融，助力补齐农村养老服务短板、促进农业转移人口市民化；发展数字金融，提升农业农村金融服务质效。一个农业生产经营主体，既是普惠金融需要服务的群体，也是农业科技成果采纳和使用的主体、农耕文化传承的主体，还可能是气候适应能力弱、易产生环境负面影响、需要采用绿色生产技术的主体。农业生产经营主体可能同时面临金融服务获取难、气候韧性缺乏、生态脆弱、创新采纳能力弱等多重挑战。所以，做好金融“五篇大文章”，需同时考虑农业产业主体多维度的金融需求，开展融合性创新，开发复合型的金融产品与服务。例如，统筹考虑农村普惠金融群体的绿色农业技术创新和发展问题，开展农村普惠性绿色科技金融创新。

国家层面，应大力发展资本市场，助力县域金融实现普惠。通过发展多元化资本市场，促进股权融资、债券融资：一方面，可提高直接融资比重，改善县域经济主体的资产负债结构；另一方面，可促使银行类金融机构下沉县域服务市场，进一步回归本源，起到增进金融普惠的作用。二、建立多层次风险防范体系，严守风险底线

防风险、强监管、求稳定是深化金融改革的重要任务和一条主线。发展农村金融，首先要防住风险底线。防险、化险是金融稳定的要求，也是农村金融机构实现自身可持续运营、增强普惠金融服务能力的内在要求。农村金融风险类型繁多、来源各异，既有金融机构微观层面的风险，也有区域、整体层面的风险。金融机构面临的风险，有信用风险、利率风险、操作风险、流动性风险、破产风险等。就信用风险而言，有来自客户主体的信用风险、乡村产业风险、政策不确定性风险等。针对众多风险，需要建立多层次的风险防范体系。

1.完善农村金融机构法人治理结构，保障中小股东权益。要进一步健全现代金融企业制度、强化市场主体地位，健全县域地方法人金融机构的治理结构，提高中小股东决策参与度，完善中小股东权益保障机制，提升内部治理能力，提高治理效率，有效控制操作风险。

2.构建产业资本和金融资本“防火墙”，防范经营风险。产业资本与农村金融资本具有天然的联系。产业资本参股农村金融机构是农村金融资本的重要来源，是优化农村金融机构股权结构的重要途径。农村金融资本投资于与农业关联的实体领域，特别是数字化运营平台，如园区管理平台、智慧农业平台、数字乡村综合平台等，有助于完善金融生态体系、拓展收入来源、增强获客能力、降低运营成本、拓展数据信息渠道、控制产业风险。但是，如果产业资本过度参与金融资本，则会分散资源和精力，影响产业资本的主业经营，不利于实体经济发展。同时，实体企业与金融企业之间可能产生关联交易，出现不当干预金融机构经营的情况。金融机构涉足非金融业务，也必然存在潜在的跨界风险。因此，一方面，需要促进适当的产融结合；另一方面，需要构建产业资本和金融资本的“防火墙”，构建跨部门跨界监管体系，明确投资和业务边界，防止实体企业过度金融化，防范金融企业多元化投资带来运营风险。

3.坚持“一省一策”原则推进农信社改革，实现改革化险。通过“一省一策”，推进农村信用社省联社功能转换、组织形式转变。一方面，可以扩大规模、实现规模收益、增大市场竞争实力；另一方面，可以优化资本结构、提高资本充足率、增强破产风险抵御能力。省联社改革要切实坚持“一省一策”原则，因地制宜，不搞一刀切。对于历史积累矛盾突出、化解难度大、存在系统性资不抵债和潜在破产风险的省份，可以采取省级统一法人的农商银行模式，增加国有金融资本，优化股权结构。对于多数省份，还是适宜采用两级或多级法人的联合银行模式。这样，既可以实现规模经济、增强风险抵御能力，又可以保持地市级或区县级法人机构的独立性、灵活性，发挥网点多、社区性强、决策链条短的小银行优势。对于农商联合银行而言，无论是“上参下”模式还是“下参上”模式，都要健全法人治理结构，保障地方法人的独立性、自主性，切实形成“大平台、小法人”的优势。

4.完善农村金融基础设施，润滑农村金融交易。建设安全高效的金融基础设施并加以统筹监管，是提高金融服务实体经济水平、防范风险的重要手段。金融基础设施是指为各类金融活动提供基础性公共服务的系统及制度安排，其中，基础征信系统是六类金融基础设施之一。政务数据整合、融资信用信息体系完善、生物资产和农村产权融资登记系统的建立健全，将助力提升农村金融服务水平、降低信用风险。

5.完善金融法律体系，加强农村金融消费者服务和保护。健全农村金融风险防范、化解和处置机制需要有法可依。在健全金融法律体系基础上，依法加大对非法金融活动的打击力度，切实保护农村金融消费者权益。对于农村民间金融监管，应尽可能将有产生矛盾纠纷潜在风险的民间金融活动纳入登记监管范围，保护农村民间金融参与方的合法权益，健全民间借贷矛盾纠纷解决机制，降低司法处置成本，减少对公共司法资源的占用。对农村非法金融打击与风险防范，核心工作是要加强农民金融素养教育，提升农民对非法金融活动的识别能力、判断能力，增强农民金融风险防范意识；同时，切实促进正规金融服务供给，让非法金融活动失去滋生土壤，让农民远离非法金融的袭扰。三、优化金融支农措施，推进支农惠农政策协同坚持农业农村优先发展，需要完善乡村振兴投入机制。其中，政府财政投入是乡村振兴和农业强国建设多元投入格局的重要支柱。深化农业农村政策改革，需要优化支农措施，选择适当的金融支农方式和工具，并促进各类支农政策协同，形成合力。

1.完善支农政策体系，优化金融支农措施。一方面，要充分发挥财政支农制度优势，完善财政直接投资、补贴、奖励等支持方式；另一方面，要选择适当的金融工具，如政策性信贷及贷款贴息、政策性保险、担保、基金等，以金融工具为载体，激励和撬动更多的金融资源、社会资本进入乡村。适当的金融工具，可以起到放大财政支持乡村振兴的杠杆效果。

2.促进各类惠农富农支持政策协同，增进金融支农效果。农业和乡村富民产业的不确定性风险，是制约金融机构提供农村金融服务积极性的重要因素。通过财政支农政策、农产品价格支持政策、农村电商与流通体系建设支持政策、农村科技创新促进政策、农村社会治理体系完善政策、生态产品价值实现机制完善政策、结构性货币政策等的协同发力，可以降低乡村产业风险、改善乡村诚信环境，进而促进金融机构提供高质量的普惠金融服务。第一，通过对农业基础设施和高标准农田建设等直接投资，可以改善农业生产条件，提高防灾减灾能力，实现“风险减量”，减少农村经营主体面临的风险，缓解涉农金融机构面临的信用风险，促进普惠性服务供给积极性。第二，通过价格支持、补贴、政策性保险、县域流通基础设施建设等手段，可以保障农民种粮等生产收益，提升收入稳定性、降低不确定性，减少生产者风险，激励金融机构提供普惠性服务。第三，通过生态补偿、完善生态产品价值实现机制，可促进农业绿色技术采纳，降低环境风险诱发的金融风险。第四，政策性担保和政府设立风险补偿金可分散金融机构的涉农服务风险；政府参与设立引导性基金和乡村振兴基金可采取直接投资方式缓解农村经营主体的融资问题，改善其资产负债结构，增强其融资能力；政策性银行直接提供低成本信贷，可促进金融普惠性。第五，结构性货币政策是促进农业发展、绿色发展的重要宏观政策手段，可以降低金融融资成本，激励金融机构对农村经营主体的普惠性金融服务，但其有效性需要相关配套政策的协同实施来保障。(来源：乡村发现转自:《中国农村观察》2024年第5期》）