徐祥临：让乡村振兴为中国经济注入持久动力

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徐祥临（中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部教授）

  新冠肺炎疫情打乱了人们的生产生活秩序，给我国经济带来冲击。疫情过后中国的经济会怎样？本文着眼于我国中长期的经济增长提出基本看法：沿着党的十八大之后提出的供给侧结构性改革大思路，把党中央关于乡村振兴的顶层设计落到实处，能够有效扩大农村市场，助力我国经济实现高质量增长。
  非典疫情后我国经济增长的成就与不足
  十七年前发生的非典疫情，也曾对当时的经济增长造成了很大影响。但站在中长期的角度看，当年非典疫情对经济增长的负面影响却是微乎其微的。这说明，这类疫情对于中长期经济增长而言只是临时性扰动因素，不会改变其基本态势。因此，只要新型冠状病毒不发生人类无法对抗的变异，本次疫情依然不会影响中国经济长期发展态势，也就是说，今后中长期的经济增长率与疫情相关性很小，甚至可忽略不计。
  中国经济增长取得巨大成就，最直观的表现就是，到2019年，中国经济总量已经多年稳居世界第二，人均GDP首次超过一万美元；产业结构也越来越接近发达国家，即第一产业占比下降至10%以下且越来越低，第二产业成为国民经济主体后增速减缓，第三产业占比在2013年开始超过第二产业，2019年占比已经超过60%。这些常规经济数据表明，非典之后，作为中国现代化主要内容的工业化、城镇化发展步伐不但没有停下来，反而大大地加快了。2019年末，中国的常住人口城镇化率达到60.6%。
  关于中国工业化、城镇化取得的经济发展成就，还可以罗列出很多，如交通、通讯、制造业领域出现了诸多“世界第一”等。但是，在看到经济发展成就的同时，也不能忽视存在的问题。其中最大的问题就是城乡发展差距加大。
  改革开放之后的四十多年内，只有最初的七八年里，由于农村率先在经济上搞活了，城乡发展差距才有所缩小，主要表现为农民的收入水平和消费水平提升速度比城镇居民快一些。比如，1978年，城乡居民收入之比超过2.5:1，到1986年缩小到1.8: 1。这段历史虽然短暂，但却揭示了一个道理：城乡发展差距与体制机制密切相关。
  1980年代中后期，随着城市和非农产业改革开放步伐加快，城乡之间的发展差距在计划经济转向市场经济的历史背景下不断拉大，在人均可支配收入增长方面表现得尤为明显。也正因为如此，很多农民才背井离乡外出务工经商。
  2000年，湖北省监利县一位乡党委书记向党中央、国务院报告了“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的实际情况，引起了最高决策层对“三农”问题的高度重视。2006年，为了减轻农民负担，国家进行了彻底的农村税费改革，基本上取消了种田农民身上所有的税费负担。与税费改革之前相比，减轻农民税费负担1200多亿元，同时国家还加大了面向农村的财政投入力度，给农民发放了各种财政补贴。这些重大改革举措深受农民拥护，但这些惠农举措并没有从根本上缩小城乡发展差距。虽然农民可支配收入增幅大大增加，但主要是来自农民外出务工收入，经营农业的收入水平并没有显著提升。因此，农民在经济上更加依赖非农产业，青壮年脱离农业农村的倾向更加明显，导致很多农村的农业生产主要靠老人，村庄空心化趋势日益明显。
  党的十八大之后，“谁来种地”成为受到关注的重大问题。虽然粮食产量自2004年以来连续增产，但主要是靠化肥、农药、良种和机械技术，缺乏农民基于利益激励而产生的内生动力。
  综上所述，非典之后，城乡关系的基本态势有很大改变，但城乡发展差距拉大的状况没有发生根本性改变。国家涉农政策的改变，没有发展出具有自我发展活力的农业农村经济体制。正因为这样，“开拓农村市场”多年来一直效果不佳，日益庞大的城市和非农产业产能靠城市本身的投资、消费与出口难以消化掉，于是，GDP增速从2015年开始低于7%，现在能否保住6%也成了热门话题，已经有人悲观地认为，新冠肺炎疫情将开启“5时代”。笔者认为，如果不改变农业农村经济体制缺乏活力的现状，农村市场开拓不出来，“5时代”也持续不了很长时间。相反，把农村市场扩大了，将能有效激发经济增长活力。
  现代版“富春山居图”的巨大经济价值
  要大力开拓农村市场，是政界和学界的共识，没有争议，但究竟如何开拓才是解决问题的关键。2007年，我国开始进行家电下乡活动，即通过财政补贴，将中低档次的家电产品（主要是洗衣机、电视机等）卖给农民。从短期看，家电下乡取得了一些效果，在农村确实多卖掉了一些家电产品。但从长期看，家电下乡隐含着一个歧视性判断：农村是低档次商品的消化地，“从农民收入水平低的实际出发”，进一步强化了决策者的农村“低档次”观念。二是家电下乡政策主要是延续了那些低档次家电产能的寿命，不符合产业结构调整必须淘汰落后产能的大趋势。
  实际上，靠“低档次”是永远不可能取得竞争优势的。只有追求“高档次”，才能在市场经济中立于不败之地。所以，农村要现代化，必须摒弃“低档次”思维，走“高档次”发展路线。近年来，以习近平同志为核心的党中央以供给侧结构性改革作为推动国民经济可持续健康发展的大思路，取得了巨大成绩。但是，这一改革思路在农村还没有得到很好的贯彻。目前有关部门对农业供给侧结构性改革的认知还停留在多生产名特优新农产品的狭窄范围内，没有同增强综合国力和维护农民根本利益联系在一起。
  那么，高档次的农业农村现代化发展路线从哪里起步？如何有效扩大农村市场规模？这个问题似乎很难回答。但万变不离其宗。我国改革开放后的工业化、城镇化发展与计划经济时期相比，在操作层面有一个很明显的创新，那就是各地区都从建立经济开发区起步，也就是规划出一块地方进行“七通一平”。在城市二三产业有了一定发展规模的基础上，推动房地产发展，成为创造GDP、税收和增加就业岗位的主导产业。通俗地讲，就是对城镇居民生产生活场所进行现代化的建设和改造。农业农村现代化，也同样离不开这些内容。
  农村居民的现代化生产生活场所应该是什么样子？党的十八大之后，习近平总书记在2013年底和2017年底召开的中央农村工作会议讲话中，做出了顶层设计，总体擘画是现代版的“富春山居图”，具体内容包括“山水林田湖草综合治理”和“人居环境整治”，目标是推动“自然资本”加快增值。
《富春山居图》是元代画家黄公望的传世名画，描绘了浙江富春江两岸的秀丽山川和田舍人家。显然，中国农民都希望拥有这样的生产生活环境。这能做到吗？答案是肯定的。自然景观是天造地设而成，无需人工再次建设，只需要把现代生产生活必备设施置入其中就可以了，主要包括建筑、交通、能源、用水、通讯设施及土壤整治、草木栽植等。从技术层面看，这是完全可能实现的。在村庄范围内建设高标准农田等现代农业生产设施、修建乡村别墅，没有任何技术障碍。从市场交换的角度看，这又可以推动以建材产业为主的非农产业发展。事实上，发达国家的农村和我国一些比较先进的农村已经建成了这样的生产生活环境。
  现代版的“富春山居图”价值几何？要进行一个大致的匡算，我们可把目光主要聚焦在农民最主要的生产生活场所上面，即耕地和房子。我国有20亿亩左右的农田，其中，三分之一属于高标准农田，其余三分之二是中低产田；我国有2.6亿农户，很多还住在土木结构的老房子里，即使是砖混结构或整体浇筑的住宅，相比于城镇居民住宅，档次也普遍偏低。总之，农村的农田、房屋提升质量的空间很大。
  如何把提升农田、农舍质量变成扩大农村市场规模、促进国民经济发展的有效途径呢？答案是投资，即在现有水平上大幅度提高投资强度。
  先看对中低产田的改造。我国中低产田占农田总数的三分之二，这成为我国发展现代农业，尤其是粮食安全的软肋。这一局面的形成，既不是因为农田质量一成不变，也不是因为几十年来没有进行高标准农田建设，而是农田质量的退化与修复处于大体平衡的状态。多年来，我国建设高标准农田的投资强度是每亩1000元至2000元，只相当于农田整治水平比较高的日本的三十分之一，整治出来的农田质量很容易退化为中低产田。日本大概是以15年为周期对农田进行一轮整治。参照这个标准，我国每年应当对1.4亿亩耕地进行实实在在的高标准整治。剔除各种不可比因素，要达到日本普通农田的整治水平，我国的农田整治投资强度需要达到每亩10000元。这样，全国每年的投资总额就可以达到1.4万亿元。
  再看村舍改造。我国现有2.6亿左右农村户籍的家庭。在工业化、城镇化突飞猛进的时代，笼统地将其都称作农户其实是不科学的，他们中间的很多家庭全年没有生产过任何农产品。我国现有农民工2.9亿人，如果他们不愿意回到老家务农，就应该让他们在城镇安家落户。因为农村的凋敝状态首先是以没人照管的房舍院落为表征的。农民工彻底移居城市，不仅有利于农村发展，还会为城市经济增长带来动力。设想今后15年，在农村从事农业生产经营的农户下降到1亿户左右，即有1.5亿左右家庭由农村移居城镇，每年城镇新增1000万个家庭，按照目前四线五线城市中等购房及装修水平，每户投资50万元，全国该项投资总额就是5万亿元。同样，农村按照“家家住别墅”的标准（参照日本韩国普通农舍的建筑面积、质量、品位）改造农舍，每户投资50万元，每年改造约700万户，投资总额是3.5万亿元。这样，源于现有农村户籍家庭的投资总额就可达到8.5万亿元。
  综上所述，把整治、改造农村土地和村舍两项的投资相加，每年接近10万亿元。即使投资乘数效应只有0.3，也能够推动我国的GDP增长率增加三个百分点，达到9%左右。这类投资属于实体经济投资，而且是实体经济中的“硬核”部分。所以，只要大规模启动农村投资（包括农户进城落户），那么中国经济重新回到7%以上的中高速增长区间是完全可能的，而且恰好填补了农业农村现代化长期滞后于工业化、城镇化、信息化的短板。
  这一发展思路可概括为：乡村振兴补短板，大搞农村“房地产”。这里需要强调的是，整治村舍和土地，其本身就是产业。这个产业发展了，以农产品生产经营为根基的农村一二三产业融合发展才能具有持久的活力。
  遵循党中央顶层设计进行农村经济体制改革
  对于通过投资激活农村市场的思路，会有很多人追问：到哪里去找10万亿元资金投到农村去呢？同样的疑问，几十年前也曾经有人提给想搞经济开发区的地方党委政府和搞房地产开发的企业家。历史早就给出了答案：笼统地说，在这些投下了天量资金的领域，我们基本上没有利用外资，只是进行了投融资体制改革和政策创新，就打破了资金瓶颈制约，推动国民经济大发展。
  农村从现在起步整治村舍和土地，具有很多有利条件。这是因为，农民手中掌握的资金资源大大超过10万亿元。全国乡镇数量超过30000个，平均每个乡镇范围内金融机构的存款余额不少于5亿元，全国农村金融机构存款余额必然超过15万亿元。这些存款几乎全部归农民所有，此外还有相当多的农民在城市银行网点开设了存款帐户，尚没有计算在内。多少年来，乡镇范围内金融机构的存贷比很少有达到20%的，大部分金融资金通过商业金融系统流入城市。也就是说，只要把农民手中的闲置资金运用起来，全国一年筹措10万亿元资金投向农村“房地产”是完全可能的。另外，2017年中央财政投入的涉农资金1.7万亿元，其中直接投放到（农）村里的部分，保守估计会有超过5000亿元。因此，农村发展不缺少资金，真正缺少的是把农村的资金用于农村经济发展的体制机制。不解决这个问题，讨论多年的发展农村市场问题，就不可能取得实质性突破，农业农村的繁荣也就无从谈起。所以，所谓有效扩大农村市场规模，可以归结为，如何通过体制机制创新，把农村低效利用甚至闲置着的土地、房屋、资金资源高效率地配置起来。
  显然，这并不容易。改革是乡村振兴的重要法宝，要解放思想，逢山开路、遇河架桥，破除体制机制弊端，突破利益固化藩篱，让农村资源要素活化起来，让广大农民积极性和创造性迸发出来，让全社会支农助农兴农力量汇聚起来。农村如何推进改革，党中央也作出了明确部署。习近平总书记在2018年9月21日十九届中央政治局第八次集体学习讲话中指出，“要遵循乡村建设规律，坚持科学规划、注重质量、从容建设”，“党中央已经明确了乡村振兴的顶层设计，各地要制定出符合自身实际的实施方案”。这里，笔者结合国内外相关理论与实践，就各地如何在顶层设计指导下把农村“房地产”搞起来，谈几点初步看法。
  农村产业振兴，要突破单纯为城镇居民提供产品和服务的观念束缚，扩充对产业的认识
  对于国家总体经济社会发展而言，农村最重要的功能当然是提供数量足、质量好的农产品。但在市场经济背景下，受供求关系的影响，农民供应农产品数量超过上一个生产周期的供求平衡点，会出现收益减少的不利局面。为了保护农民生产积极性，在乡村振兴中抓产业振兴，要防止出现农民增产不增收现象。
  农村房屋土地整治，是发展现代农业农村经济的必然要求，要作为产业振兴的基础给予高度重视。提高整治农田的投资强度，一方面可确保粮食生产能力稳步提升，为国家粮食安全奠定坚实的物质基础，另一方面还能够直接增加农村就业岗位，大幅度增加农民工资性收入，同时有效降低农业生产经营成本，提高农业劳动生产率和土地生产率。这就要求参照城镇基础设施建设标准，核定农村“房地产”项目的投资额度，说得更直白一点，就是要让农民在农村的劳务收入与进城务工的收入大体持平，农民的住宅都变成令城镇居民羡慕的乡村别墅，大幅度提升农村居民的幸福指数，乡村旅游等一二三产业融合发展项目才能扎扎实实地发展起来，为2020年之后脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接，有效解决长期相对贫困问题奠定坚实物质基础。
  发挥农村土地集体所有制优势，把土地资源向种田农民集中
  土地是农民的命根子。习近平总书记多次强调，“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系”。农村改革不论怎么改，都不能把土地集体所有制改垮了。我们党毫不动摇地坚持农村土地集体所有制，主要是因为土地集体所有制具有私有制不可比拟的制度优势。市场经济体制在农村已经运作了四十多年，那些坚持土地集体所有制比较好的农村都呈现了欣欣向荣的景象，土地和村舍整治甚至达到了发达国家的水平。
  但毋庸讳言，一些学者主张土地私有化，而且一些农村实行“增人不增地，减人不减地”土地承包政策也让农民对承包地产生了“私有”的错觉。在这类村庄中，外出经商务工家庭占据承包地和宅基地却闲置不用，在村务农家庭手中的土地资源又严重不足。当政府投资对这类村庄进行整治时，又会产生很多“钉子户”，增加了项目实施成本。
  持有土地私有化观点的人认为这样能够保护农民的利益，这显然是错误的。只有务农的人才是农民。耕地被不种田的利益主体视为私有，结果要么撂荒，要么以收取租金为条件转包给他人。不论哪种情况，对于种田的农民都是不利的。耕地资源由种田农民充分利用，农村市场得到充分开发，不仅有利于种田农民，也从总体上有利于农民进城后彻底稳定下来。为此，一方面，要不忘土地承包制度的设计初心：让种田的农民掌握集体土地资源，得到土地收益；另一方面，通过集体收取承包费和国家补贴等办法筹集资金，鼓励进城务工家庭放弃承包地和宅基地，彻底移居城镇，为务农家庭提供更多资源，降低农村“房地产”开发成本。
  构建“三位一体”农民合作社体系，掌握农村金融资源，让组织起来的农民成为“房地产”经营主体
  农村巨额金融资金外流，是因为农村金融机构掌握在不属于农民的商业金融机构手中。理论和实践都早已证明，商业金融机构从小农户手中吸收存款积极性很高，向小农户提供贷款的条件却极为严苛，甚至要求政府为它提供利息补贴。最为糟糕的是，源于农户的存贷业务利差却由掌控金融机构的极少数私人获取。如果说土地私有化取向的改革举措让种田农民丧失了掌控耕地资源的权利，农村合作金融机构的商业化改革则使农民彻底丧失了金融主动权。这种状况不改变，农村“房地产”就不可能发展起来。
  要改变上述局面，必须落实党中央对中国农民合作社体制的顶层设计，即推动农村金融机构回归本源，同供销合作社综合改革进行配套，加上农村集体经济组织及农业科技服务系统，在党的领导下，构建以农民为主体的生产合作、供销合作、信用合作融为一体（简称“三位一体”）的农民合作社体系。这种农民合作社体系的优势包括以下几点：
  一是以农村社区为单元组建农民合作社，将全部农户吸收为社员，乡镇以上社区成立联合社，形成庞大的农民合作社体系。
  二是生产技术指导、供销、金融、保险等服务业务全部囊括在农民合作社体系之中，为小农户提供全方位的社会化服务，并通过民主管理机制，让尽可能多的经营环节利润由农民分享，排除少数商业精英独占经营利润的可能性。
  三是所有经营业务以金融为核心和纽带，为所有涉农经营活动提供强大金融支撑。有了这样的农民合作社体制，使农村金融资源掌握在农民手中，农村“房地产”所需的巨额资金才能得到满足，彻底打破农村经济社会发展资金短缺的瓶颈制约。
  有人可能觉得这样很不可思议。其实，农民的创新举措已经证明了以合作金融为核心的农民合作社具有旺盛生命力。据央视报道，湖北省鄂州市的张远村，曾经衰败迹象明显。2013年在村党支部领导下成立了以资金互助（合作金融）业务为核心的农民合作社。既满足所有社员农户的生产生活贷款需求，又发挥金融杠杆作用，整治了七零八落的耕地和破败不堪的宅院。短短几年，村容村貌大变样，所有农田彻底整治了一遍。到2018年，张远村合作社的贷款总额超过1000万元，相当于合作社成立前从商业银行取得贷款的七八倍。在全国范围的行政村中，张远村属于中等规模。如果各个行政村都达到张远村的经营水平，全国农村每年投入10万亿元资金开发“房地产”，是具有可行性的。张远村的实践也告诉我们，乡村振兴并不一定需要城市房地产企业参与，其项目实施主体由组织起来的农民承担是效率最高的，对农民也最有利。
  国家要大力支持“三位一体”农民合作社
  以组织起来的农民为主体，通过村舍田地整治改造，绘就现代版的“富春山居图”，需要国家的政策支持。
  “三位一体”农民合作社体系在日本已经运作了上百年，其基本模式也被复制到了韩国和我国台湾地区。这些地方农业农村现代化和城乡居民收入均等化能够实现，主要依赖这套体制机制。在“三位一体”农民合作社体系发挥制度优势的过程中，国家的政策支持也是必不可少的制度因素。主要体现在以下两个方面：
  一是所有财政支农惠农专项资金都通过农民合作社体系投放下去，实现国家财政手段与农民合作金融手段的有机结合，形成合力推动农业农村现代化进程。比如，某个“房地产”项目需要资金，就由农民合作社信用部门提供贷款先行开工，有关部门认定符合政策目标后再由财政提供补贴支持。
  二是政策性金融与合作金融有机结合。农村“房地产”项目资金回收期比较长，像农舍这类项目很难直接回收投资，并不适合合作金融提供长期资金支持。日本的做法是，农民合作社信用部门把剩余资金投放给政策性金融机构，然后再帮助农民从政策性金融机构获得中长期低息信贷资金支持，并为政策性金融机构管理信贷资金提供服务。从宏观经济管理的角度看，这样一套投融资体制机制，彻底改变了传统农村经济系统固有的货币供应短缺即流动性不足性质。
  日本的这套支农政策框架很值得我国借鉴。我国财政投放的支农资金已经非常可观了，远远高于日本农业农村现代化起步乃至中期阶段的资金投入。但条块分割的体制机制让财政资金变成了“胡椒面”，到处都撒到了，但总体效果却不尽如人意。支农政策性金融机构成立多年，主要支持政府项目和国有涉农企业，并没有直接支持农民。这种状况必须改变，要转向支持“三位一体”农民合作社体系，让所有“房地产”项目及农业生产经营项目都以组织起来的农民为主体开展起来，让所有经营利润都落到农民合作社体系之内，由农民共同分享。同时也要借助政府的政策支持，让“三位一体”农民合作社体系尽快建立并完善起来。
  国家支持“三位一体”农民合作社体系绘制现代版“富春山居图”，还必须注重规划先行。党的十九大报告要求建立健全城乡融合发展体制机制，首先要落实到城乡发展规划上，解决长期以来城镇有规划而农村没有规划的问题，从乡村产业布局、村庄布局、人与自然和谐共处等方面向农民提供高质量的规划指导。