左停:治理现代化愿景下中国农业行政管理的范式转型

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左停（中国农业大学人文与发展学院教授、博士生导师）

  农业现代化或者现代农业一直是中国现代化发展进程的中的一个重要目标?1954年第一届全国人大第一次会上就提出要建设“现代化农业”?1963年第三届全国人大第一次会议上周恩来作的政府工作报告中提出了要“在不太长的历史时期内,把我国建设成为一个具有现代农业?现代工业?现代国防和现代科学技术的社会主义强国”?改革开放初期,实现包括农业现代化在内的“四个现代化”成为全国人民团结奋斗的共同愿景和时代号角?党的十八大提出包括“农业现代化”的“四化”(工业化?信息化?城镇化?农业现代化)同步发展的要求?2004年以来,中央每年都发布关于三农问题的一号文件,其中有5个年份一号文件的标题都包括“现代农业”或“农业现代化”?尽管不同历史阶段农业现代化的内涵可能会有不同,但它们的共同点应该都是侧重于农业生产的技术手段和技术装备的现代化?2016年的?全国农业现代化规划(2016-2020年)?提出“以提高质量效益和竞争力为中心,以推进农业供给侧结构性改革为主线,以多种形式适度规模经营为引领,加快转变农业发展方式,构建现代农业产业体系?生产体系?经营体系”,这里农业现代化的内涵有了很大的扩展,但仍然局限于微观生产经营方式这一层次,而没有涉及宏观行政管理的层次?中共十八届三中全会和中共十九届四中全会,提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的新命题,这一命题的重要性在于对现代化有更深层次的理解?过去我们谈现代化似乎都是技术层次的现代化,现在看来,现代化也应有全产业链这一视角,现代化不仅涉及生产技术层面,它也涉及管理层次和宏观制度?与传统的技术类型的现代化相比,国家治理体系和治理能力现代化实际上更为基础?更为根本?农业公共行政管理是国家治理体系的重要组成部分,是实现农业现代化的前提,要真正实现农业现代化,也离不开农业公共行政管理的现代化?目前来看,农业是国家现代化的短板,农业公共行政管理是国家治理体系和治理能力现代化的短板,所以农业现代化的重点应该包括农业公共行政管理和治理的现代化?
  一、现代化视角的当代中国农业的制度变迁概述
  中国的农业发展过程实际上并不只是简单的传统和现代的二元治理结构?中国的农业现代化不仅是对乡土传统的改造,中国农业现代化过程也受到政府和政治的强力干预,介乎乡土传统与现代之间的还有一个计划传统,实际上是一个三元结构?新中国成立和随之的集体化?人民公社等,提出了农业机械化?农业电气化等现代化目标,生产队成为农业生产的基本单元,这似乎加快了农村从传统向现代的转型,但集体化管理体制本身缺少现代管理制度要素,其实是一种传统人治色彩很浓的“集体农庄制”,兼具行政职能?社会治理的“生产体”,权力高度集中?结构严重固化,特别是统购统销等制度,影响了个人积极性和社会生产力的发展,生产规模化并没有带来生产效率的提升,国家粮食安全的农业基本目标也没有得到实现?为了解决农业低效率问题,回归家庭的联产承包责任制得以建立,人民公社的政治职能被形式上逐步现代化的乡镇人民政府取代,经济职能进一步下放到村组,并随之在村组一级实行村民自治制度?这个阶段农业主体是“小户农业”,家庭承包经营使得“小户农业”的温饱问题快速得到解决?另一方面,集体经济(主要是土地资源)被不断分解,维持村级组织运行主要依靠依附农业税实行的“村提留”村级财政制度,而这一制度在上个世纪末也因成为沉重农民负担的一部分被诟病?总体来看,村民自治的村组管理的差异性远大于共同性,“村民自治”中存在很多不确定性因素,村集体经济的强弱?村庄传统?村组领导的个人因素?乡镇的领导等都发挥重要的作用,农业过程中的传统治理色彩远大于现代治理?到了新世纪,由于农业资源禀赋不足?二元结构的固化,农业收入难以支撑农民不断增长的消费需求,“三农”问题趋于严重?由于全球化?市场化和城镇化的影响,这个阶段农民群体的职业性的分化加剧,出现了一些资本化的大型农业?政府更多地依靠技术和大型的经营主体解决商品化农产品的生产和供给问题?为了解决农村村民自治中的财政危机,中央先后提出“少取多予”的取消农业税?增加农民补贴等政策举措,稳定大量的“小户农业”?同时政府提出要使公共财政阳光照进农村,促进基本公共服务(城乡)均等化,现代国家治理“形式上”开始向农村推进?这个阶段的农业已经完全曝光于全球化?现代化的经济环境中,中国农业“传统”特质及其引发的问题也越来越突出?梳理这个过程,即使我们经常会说中国经济改革发端于农村,但与工业部门?城市部门相比较,我们会发现农业有很强的传统粘性?计划经济粘性,与现代部门的现代化差距在扩大?尽管在乡镇一级取消了政社一体的人民公社体制,但在村社一级,农业的微观管理的现代化水平差异很大,其主要载体仍是“政治-经济-社会”复合体?在宏观行政管理层次,农业公共管理在价值和工具方面仍带有很强的计划传统特征(通过政治动员实现生产目的),农业现代化停留在技术层面,而在经营管理?行政管理层面上,现代化水平依然很低?
  二、对包括管理和制度在内的 农业现代化的理解
  现代化一词是相对于“传统”,现代农业也是相 对传统农业?现代农业相对于传统农业固然有规 模?技术装备等方面的差别,但这些不是本质差别? 现代农业与传统农业根本的差别在于其嵌入的管 理制度的差别(或者管理范式的差别)(表1)? 从生产目的来讲,传统小户农业的生产目的是家庭自我消费,只有少量会在本地交换或销售;现代农业生产的目的则是获利,是市场导向?效率导向,因而必须要有竞争力,对产品必须要有品质的要求,生产过程应该可追溯?当前,由于家庭人口结构和消费结构的变化,即使是生产产品总量不一定很大的小户农业,也是瞄准市场的?从生产过程的产业链和社会网络来看,传统农业的产业链较短,其涉及的社会网络(生产过程内部和消费者群体)是一个地缘?族缘基础之上的熟人社会和地方市场,生产单元内部成员之间甚至是家庭成员;而现代农业面向的是陌生人消费者和社会,因而需要对产品进行标准认证,以获取信任,生产过程内部的生产关系和劳动标准应合乎法律规定?并获得契约保障?从生产经营管理来讲,传统小户农业的管理者主体是家庭个体?或者精英乡贤,是属于社会自然人,他们的精英管理依据的是乡土知识和传统经验,具有很强的历史传统粘性,因而政府行政管理往往缺位;现代农业的经营主体则是商业法人主体,遵循商业公司治理和运行法则,其生产过程受到市场监管部门?农业行政管理部门?环保部门?人社部门的法律法规的约束?改革开放以来,从种苗生产到产后加工环节我国农业在技术层面都有快速发展,农业机械总动力增长近10倍,化肥使用量增加6.4倍?进入新世纪,现代智慧农业?设施农业的示范园区遍地开花,连栋温室面积超过5万公顷,但这些园区的“示范”推动大多是行政行为或者有高额的财政补贴,示范的是“技术”,而不是作为制度的管理?当前宏观农业公共管理面临的现实挑战包括以下几个方面:第一,规则不足(而不是规模不足),或者有规则无施行?在农业行业准入与退出?生产安全,农产品质量安全?生产标准与规范,地下水的使用问题?农地利用,面源污染问题?秸秆燃烧问题,农民制种权?农民知识产权等诸多方面依旧存在无章可循或者有章难循问题?我们梳理了农业管理涉及的有关法律,除了2018年制定的?土壤污染防治法?属于新法,其余17部均是2006年前制定的,但2009年以来修订的有13部,其中有6部在近5年重新修订,其实这反映了农业行政管理现代化方面的压力?但法律制定不代表法律的有效实施,面对千家万户的小户农业,“法难责众”?第二,新型经营主体管理并未真正实现现代治理的转型?政府推动新型经营主体管理主要把新的重点放在在规模上,很多农业生产经营主体属于“新瓶装旧酒”,并未真正实现现代治理的转型,同样还是依靠乡贤?乡土逻辑在运行,如脱贫攻坚中的“第一书记”驻村干部等做法实际上是农村缺少现代经营管理问题的反映?
  三、推动农业公共行政管理的现代化范式转型
  理解农业行政管理现代化,当然需要考虑农业的特殊性,但这方面的研究已有很多,但需要强调的是,农业是一个包括公共行政管理在内的产业链?决定农业传统和现代与否,本质上不是规模的大小(已有很多经验证明)和技术装备的运用,而是农业公共行政管理的现代化的不足,导致农业发展方向不清?竞争力不足?农业现代化的本质是创造一个环境帮助依靠传统治理的小户农业真正融入嵌入到现代管理制度当中去?目前其实更需要从公共管理的范式和现代化两个方面去理解?公共管理的范式是公共管理客体?主体?价值?工具和环境(制度嵌入)等要素的组合,随着环境和客体(对象?目标)的改变,公共管理的主体?价值?工具也应随之改变;现代化的背景下,我们则需要重新考虑农业行政管理的目标?价值和工具?
(一)农业行政管理范式的要素全球化的市场?质量安全意识和环境生态承载能力,这三者既是中国传统小户农业必须面对的宏观背景问题,也是农业行政管理需要加强的目标导向方面,正是这些新的环境背景,决定了农业公共行政管理的重点对象和问题?十九大以后采用了农业农村部的大部制管理体系,但这一体系客观上扩大了农业领域公共管理的对象范围,分散?削弱了农业行政管理的专注力,而且实质上也强化了城乡二元结构,是向中国传统行政管理的回归?在管理工具手段上,存在多种类型的管理方式,主要有生产?促进?保护与规则供给(4Ps)等?生产手段(Production),这是计划经济时代的强项,整个农村被改造为生产大队?生产队,随着市场经济的发展在逐步退出,但在一些地区?一些产品上政府公共管理的主要方式还是对生产的直接干预;促进手段(Promotion),是一种间接的干预,目的是示范?引导?调整,比如美丽乡村建设?农业供给侧结构性改革就是一个例子;保护手段(ProtecGtion),包括农业保护?社会保护与环境保护,这三者均在新世纪逐步提出并得到加强,涉及取消农业税?实施农业支持保护补贴和政策性农业保险,农村社会保障以及计划休耕?退耕还林等;规则供给(Permission或RegulationProvision),规则在计划经济时期体现为各种指标等,但市场经济下规则的作用则更为基本,包括产业准入?正面与负面清单?规范与秩序等?
  (二)农业行政管理现代价值体系的重构当前,在环境?主体?客体三者相对给定的前提下,促进农业和农业行政管理现代化的范式转型的关键是关于农业现代化价值体系的重构与管理手段的创新?在价值体系的重构方面1)小户农业属于历史文化传承,正视并研究小户农业与现代化衔接,并不是全盘接受小户农业,也不是要保证每一个小农户都能够赚钱?要真正确立有限政府的理念,明确现代政府(国家)的本质特征和作用?(2)明确农业农村的合理功能,理性理解分析三农领域的“真”问题和问题的性质,分离农业?农村,职业化理解农民,合理界定家庭成员与集体经济组织与村民自治的成员身份和权责利关系?(3)区分好经济政策与社会政策,区分和公共政策的层次,运用好基本公共服务政策?普惠性政策?竞争性政策和特殊瞄准性政策,要合理界定和完善政府对小户农业管理的权力边界和职责范围,合理区分好政府?市场?社区?农户个体与社会的边界,明确权力清单?
  (三)农业行政管理现代工具手段的创新农业具有复杂的多样化多层次的目的,所以要合理选择和创新适合的农业行政管理的工具手段特别是政策手段,促进农业和农业治理现代化的范式转型?(1)要加强制度的创建,制度建设也要适度分权和类型化,适应农业农村公共政策过程的复杂性和中国农业的地域多样性,既需要解决好政府内部顶层设计与分权性质的地方责任之间的关系?部门协作关系,也解决好政府外部与不同主体之间的边界及关系问题?(2)加强农业行政管理的法治化,在农业行政管理体制中,加强相关的法律?规章和标准的建设,应对新出现的问题,减少行政过程的随意性?立法过程中,需要推动公众参与从而提高法律的正当性和实施效果,同时也需要在农业传统乡土实践(customaryregulation)和现代法治化管理过程中做好过渡和衔接工作?(3)政府的主要职责需要调整,要把生产型和生产促进型为主的农业公共管理转变为规则供给为主的农业公共管理?仅在少数关键领域,有限的政府直接投入或生产,如粮食主产区?国有农场?国有农业企业可以体现政府直接生产的行政职能?规则制定先行,在推进农业现代化进程中制定相应的规则?规范,由生产型?发展型行政管理(政策)向服务型?规则型政府转变,解决规则型制度的不足?(4)更多使用促进型的治理手段?与其改造“小农户”,更重要的是改造“传统”,合作社?农业文化遗产?地理标志产品?公平贸易?生态效益补偿(PES)?农业生物多样性利用(ABS)等都是传统农业改造的手段,可以通过项目竞争和奖励性等手段实施,提升公共政策的公平性和效率?(5)综合运用农业的保护手段,包括农业保险?农民和农民工社会保障以及农村资源的资产收益补偿等?同时,也应当给小户农业和相关的群体发展更多选择的空间和权利,包括小户农业(及其成员)的退出补偿等制度?