吕炜：不断完善充分发挥两个积极性的财政关系

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吕炜（东北财经大学校长、东北财经大学中国特色社会主义理论体系研究中心研究员）

  我国在建立和完善社会主义市场经济体制过程中，通过充分发挥中央和地方两个积极性的实践探索和制度建设，既为地方政府推动发展提供制度激励，又保证中央权威和集中统一领导，探索形成了具有中国特色的中央和地方财政关系。新形势下，应建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，进一步健全发挥中央和地方两个积极性体制机制，为地方政府、市场主体提供制度性激励，为新形势下应对各种风险挑战、释放市场活力、推动高质量发展提供动力支持和制度保障。
  党的十九届四中全会《决定》把“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”作为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，并作出科学部署。这是完善国家行政体制、提升政府治理效能的重要举措，有利于充分发挥中国特色社会主义制度的优越性，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦注入强劲动力。《决定》提出，“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”。建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，是科学构建中央和地方财政关系、充分发挥中央和地方两个积极性的客观要求，是应对经济下行压力、激发市场主体活力、推动经济高质量发展的重要举措。
  我国中央和地方财政关系改革的实践经验
  如何在社会主义市场经济条件下充分发挥中央和地方两个积极性，既坚定维护党中央权威和集中统一领导，又为地方提供有效激励，是我们在40多年改革开放实践中着力探索回答的重要课题。我国在建立和完善社会主义市场经济体制过程中，通过充分发挥中央和地方两个积极性的实践探索和制度建设，既为地方政府推动发展提供制度激励，又保证党中央权威和集中统一领导，探索形成了具有中国特色的中央和地方财政关系。
  我国在40多年改革开放进程中持续推进充分发挥中央和地方两个积极性的体制机制改革，形成了适应我国国情、体现时代特点、充满生机活力的中央和地方财政关系。这些制度建设的特征和经验可以概括为以下几个方面。
  激励地方发展和保证中央权威是充分发挥两个积极性体制机制的重要特色。中央通过财政责权利下放为地方提供有效制度激励，从而形成地方推动经济发展和经济体制改革的重要动力；同时，中央始终掌控和把握赋权的方向、步骤和过程，始终注重保持中央权威、宏观调控能力和对整个改革过程的驾驭，保障社会主义市场经济发展始终服务于国家发展的战略目标和方向。
  根据经济体制改革不同阶段的要求对中央和地方关系进行动态调整。在这一过程中形成了适应改革要求的制度设计特征。中央在坚持国家建设总体战略前提下，在相应阶段、相应程度上给地方改革财政制度以一定的自主空间，对地方进行持续激励。在此基础上，由中央主导将地方探索取得的成功经验上升为国家制度，从而推动财政体制逐步规范、地方政府行为方式更加符合经济体制改革要求。
  同步推进中央向地方下放财权与政府向市场放权。这是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用的重要制度保障。中央向地方下放财权与政府向市场放权二者并行不悖、相互促进，既通过中央向地方下放财权调动和发挥地方推动经济发展的积极性，又通过保障地方财力和规范地方财政行为推动地方政府向市场放权，进一步理顺政府与市场关系，为增强市场主体活力和经济发展动力提供制度保障。
  回顾我国改革开放以来财政体制改革的过程，可以清晰地看到，我国在社会主义市场经济条件下不断探索和持续推进充分发挥中央和地方两个积极性的体制机制建设，不断探索同时发挥社会主义制度优越性和市场经济长处的政府与市场关系，为解答“有效市场+有为政府”这道世界性难题进行了卓有成效的实践探索，为不断深化对中央和地方财政关系改革规律的认识积累了宝贵经验。深入总结40多年改革开放实践中形成的充分发挥中央和地方两个积极性的经验做法，有助于推动形成更加成熟更加定型的制度规范。
  深化中央和地方财政关系改革，为高质量发展提供制度保障
  党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，推动我国经济社会发展取得历史性成就、发生历史性变革。我国经济发展已从高速增长阶段进入高质量发展阶段，经济运行的主要矛盾由总量问题变成了结构问题，对转变发展方式、转换发展动能的要求更高、更迫切。党的十九届四中全会《决定》提出，“构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系”。在经济发展新阶段，克服新冠肺炎疫情负面影响，决战决胜全面建成小康社会，需要进一步完善权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，为地方政府、市场主体提供有效制度激励，为应对各种风险挑战、释放市场活力、推动高质量发展提供动力支持和制度保障。
  近年来，我国积极推进中央和地方财政关系改革，进一步激发市场主体活力，为应对经济发展中出现的风险挑战、对冲经济下行压力提供了重要制度保障。2016年4月，国务院公布《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》，提出过渡期2—3年内，以2014年为基数，将中央从地方上划收入通过税收返还方式给地方，确保既有财力不变；中央分享增值税的50%，地方按税收缴纳地分享增值税的50%。2019年10月，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出保持增值税“五五分享”比例稳定、调整完善增值税留抵退税分担机制、后移消费税征收环节并稳步下划地方等重要措施，为地方政府落实减税降费政策提供体制机制保障。大规模减税降费政策的主要方向是促进政府与市场关系的调整，主要措施是国家向市场主体减税、降费、让利，目的是激发市场活力、增强发展动力。中央和地方收入关系调整，主要措施是保障地方财力，调动地方政府向市场主体放权让利的积极性，目的是为减费降税、激发市场活力提供体制机制保障。政府与市场关系、中央和地方关系的调整完善相辅相成、相互促进，是新时代进一步健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制、推进中央和地方财政关系改革、释放发展新动能、增强发展新动力的重要制度性举措。
  改革开放40多年来，中央和地方财政关系的改革完善，始终与我国经济发展模式调整相适应。党的十九届四中全会《决定》从坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，提出健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制。《决定》提出，“理顺中央和地方权责关系，加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一。”“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。按照权责一致原则，规范垂直管理体制和地方分级管理体制。优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。”这些重大举措和部署，是着眼于充分发挥中央和地方两个积极性作出的，对于推进中央和地方财政关系改革具有重要指导意义。权责清晰，就要合理划分各领域中央和地方各级事权和支出责任。关系全国政令统一、促进区域协调发展的重大事务管理权要集中到中央，由中央财政承担支出责任；区域性公共服务事项，由地方履行事权和支出责任；中央和地方共同事权，实行支出责任分担机制。财力协调，就要形成与承担职责相适应的财政体制。科学确定中央和地方税收分享比例，完善和优化财政转移支付制度，加大一般性转移支付力度，为各级政府履行事权和支出责任提供财力保障。区域均衡，就要稳步提升区域间基本公共服务均等化水平。加强中央财政对贫困地区、农产品主产区、生态功能区财力缺口的弥补，增强财政困难地区兜底能力，确保政权运转、民生保障和基本公共服务供给，让广大人民群众共享改革发展成果、不断增强获得感。我们要深入贯彻落实党的十九届四中全会精神，加快建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，为释放发展新动能、增强发展新动力提供制度激励和保障。
  我国在建立和完善社会主义市场经济体制过程中，通过充分发挥中央和地方两个积极性的实践探索和制度建设，既为地方政府推动发展提供制度激励，又保证中央权威和集中统一领导，探索形成了具有中国特色的中央和地方财政关系。新形势下，应建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，进一步健全发挥中央和地方两个积极性体制机制，为地方政府、市场主体提供制度性激励，为新形势下应对各种风险挑战、释放市场活力、推动高质量发展提供动力支持和制度保障。
  党的十九届四中全会《决定》把“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”作为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，并作出科学部署。这是完善国家行政体制、提升政府治理效能的重要举措，有利于充分发挥中国特色社会主义制度的优越性，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦注入强劲动力。《决定》提出，“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”。建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，是科学构建中央和地方财政关系、充分发挥中央和地方两个积极性的客观要求，是应对经济下行压力、激发市场主体活力、推动经济高质量发展的重要举措。
  我国中央和地方财政关系改革的实践经验
  如何在社会主义市场经济条件下充分发挥中央和地方两个积极性，既坚定维护党中央权威和集中统一领导，又为地方提供有效激励，是我们在40多年改革开放实践中着力探索回答的重要课题。我国在建立和完善社会主义市场经济体制过程中，通过充分发挥中央和地方两个积极性的实践探索和制度建设，既为地方政府推动发展提供制度激励，又保证党中央权威和集中统一领导，探索形成了具有中国特色的中央和地方财政关系。
  我国在40多年改革开放进程中持续推进充分发挥中央和地方两个积极性的体制机制改革，形成了适应我国国情、体现时代特点、充满生机活力的中央和地方财政关系。这些制度建设的特征和经验可以概括为以下几个方面。
  激励地方发展和保证中央权威是充分发挥两个积极性体制机制的重要特色。中央通过财政责权利下放为地方提供有效制度激励，从而形成地方推动经济发展和经济体制改革的重要动力；同时，中央始终掌控和把握赋权的方向、步骤和过程，始终注重保持中央权威、宏观调控能力和对整个改革过程的驾驭，保障社会主义市场经济发展始终服务于国家发展的战略目标和方向。
  根据经济体制改革不同阶段的要求对中央和地方关系进行动态调整。在这一过程中形成了适应改革要求的制度设计特征。中央在坚持国家建设总体战略前提下，在相应阶段、相应程度上给地方改革财政制度以一定的自主空间，对地方进行持续激励。在此基础上，由中央主导将地方探索取得的成功经验上升为国家制度，从而推动财政体制逐步规范、地方政府行为方式更加符合经济体制改革要求。
  同步推进中央向地方下放财权与政府向市场放权。这是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用的重要制度保障。中央向地方下放财权与政府向市场放权二者并行不悖、相互促进，既通过中央向地方下放财权调动和发挥地方推动经济发展的积极性，又通过保障地方财力和规范地方财政行为推动地方政府向市场放权，进一步理顺政府与市场关系，为增强市场主体活力和经济发展动力提供制度保障。
  回顾我国改革开放以来财政体制改革的过程，可以清晰地看到，我国在社会主义市场经济条件下不断探索和持续推进充分发挥中央和地方两个积极性的体制机制建设，不断探索同时发挥社会主义制度优越性和市场经济长处的政府与市场关系，为解答“有效市场+有为政府”这道世界性难题进行了卓有成效的实践探索，为不断深化对中央和地方财政关系改革规律的认识积累了宝贵经验。深入总结40多年改革开放实践中形成的充分发挥中央和地方两个积极性的经验做法，有助于推动形成更加成熟更加定型的制度规范。
  深化中央和地方财政关系改革，为高质量发展提供制度保障
  党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，推动我国经济社会发展取得历史性成就、发生历史性变革。我国经济发展已从高速增长阶段进入高质量发展阶段，经济运行的主要矛盾由总量问题变成了结构问题，对转变发展方式、转换发展动能的要求更高、更迫切。党的十九届四中全会《决定》提出，“构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系”。在经济发展新阶段，克服新冠肺炎疫情负面影响，决战决胜全面建成小康社会，需要进一步完善权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，为地方政府、市场主体提供有效制度激励，为应对各种风险挑战、释放市场活力、推动高质量发展提供动力支持和制度保障。
  近年来，我国积极推进中央和地方财政关系改革，进一步激发市场主体活力，为应对经济发展中出现的风险挑战、对冲经济下行压力提供了重要制度保障。2016年4月，国务院公布《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》，提出过渡期2—3年内，以2014年为基数，将中央从地方上划收入通过税收返还方式给地方，确保既有财力不变；中央分享增值税的50%，地方按税收缴纳地分享增值税的50%。2019年10月，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出保持增值税“五五分享”比例稳定、调整完善增值税留抵退税分担机制、后移消费税征收环节并稳步下划地方等重要措施，为地方政府落实减税降费政策提供体制机制保障。大规模减税降费政策的主要方向是促进政府与市场关系的调整，主要措施是国家向市场主体减税、降费、让利，目的是激发市场活力、增强发展动力。中央和地方收入关系调整，主要措施是保障地方财力，调动地方政府向市场主体放权让利的积极性，目的是为减费降税、激发市场活力提供体制机制保障。政府与市场关系、中央和地方关系的调整完善相辅相成、相互促进，是新时代进一步健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制、推进中央和地方财政关系改革、释放发展新动能、增强发展新动力的重要制度性举措。
  改革开放40多年来，中央和地方财政关系的改革完善，始终与我国经济发展模式调整相适应。党的十九届四中全会《决定》从坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，提出健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制。《决定》提出，“理顺中央和地方权责关系，加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一。”“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。按照权责一致原则，规范垂直管理体制和地方分级管理体制。优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。”这些重大举措和部署，是着眼于充分发挥中央和地方两个积极性作出的，对于推进中央和地方财政关系改革具有重要指导意义。权责清晰，就要合理划分各领域中央和地方各级事权和支出责任。关系全国政令统一、促进区域协调发展的重大事务管理权要集中到中央，由中央财政承担支出责任；区域性公共服务事项，由地方履行事权和支出责任；中央和地方共同事权，实行支出责任分担机制。财力协调，就要形成与承担职责相适应的财政体制。科学确定中央和地方税收分享比例，完善和优化财政转移支付制度，加大一般性转移支付力度，为各级政府履行事权和支出责任提供财力保障。区域均衡，就要稳步提升区域间基本公共服务均等化水平。加强中央财政对贫困地区、农产品主产区、生态功能区财力缺口的弥补，增强财政困难地区兜底能力，确保政权运转、民生保障和基本公共服务供给，让广大人民群众共享改革发展成果、不断增强获得感。我们要深入贯彻落实党的十九届四中全会精神，加快建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，为释放发展新动能、增强发展新动力提供制度激励和保障。