崔晶:基层治理如何实现与传统的关联及转化？

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崔晶（中央财经大学政府管理学院教授）

  在中国历史上，县是最低一级由朝廷命官来领导的行政单位，也是唯一个直接治民的层级。正是在这个层级上，政府与民众直接打交道，进行赋税征收、案件审判、劳役与户口登记、公共秩序维护、教育与科举及举行宗教仪式等。自秦朝推行郡县制以来，郡县模式影响着此后几千年中国的府际关系及基层治理绩效。县级政府与上级政府的关系、县与地方社群的互动等对后世地方治理的影响尤甚，也为今天中国地方治理的转型提供了某种有益的镜鉴。因此，郡县与上级政府、基层社会的互动关系呈现出复杂多样的融合状态。然而，中国的基层治理在集权体制下呈现出的复杂性与多样性的渊源何在？在大转型过程中的中国社会，基层治理如何实现与传统的关联及转化，从而真正走向现代性？我们或许可以从郡县制与里甲制某些历史的片段中来找寻这些问题的答案。
  一、郡县制下中央与地方政府的关系：从秦朝一个地方官吏的日常行政工作谈起
  秦朝开始推行郡县制度，郡县的长官是由中央任命他郡之人担任，长官之下的吏则由本籍之人充当，郡县的长官是通过与本地录用的吏相互合作来实现基层治理。一个郡县的长官往往配备数百甚至上千的本地吏员来帮助完成当地的管理，以达到谙习本地风土民情，因地敷治的目的。郡县制之下的府际关系呈现出“以中央集权之形式，宏地方自治之实效”之垂拱而治的状态。
  2002年湖南里耶镇出土的里耶秦简印证了这一状态。在这些秦简中，一位秦洞庭郡迁陵县的普通官吏记载了秦始皇26年（前221）秦统一天下这一年的行政状况。然而，里耶秦简对于这个重要年份的记录却仅仅是迁陵县的具体行政事务，而对秦统一天下的历史事件只字未提。也就是说，秦的地方官吏们在这样一个重要的年份里仍然专注于本地的行政事务。20世纪70年代湖北云梦县出土的云梦秦简还记载了一位秦朝统一前后南郡管辖下的县级官吏“喜"的行政经历。喜并不是中央派往地方的高级官员，而是被南郡当地录用的土生土长的地方官吏“掾史”。公元前244年，19岁的喜被录用当上了县史，负责阅读文件、书写文字，公元前235年，28岁的喜成为了狱吏，这一职务除了书写文字，还要能够通晓法律和案例，负责处理犯罪案件、撰述判决书等工作。公元前219年，秦统一六国后，秦始皇出巡各郡，喜终于见到了秦始皇，在竹简中他写道“今，过安陆”，也就是“现在，皇帝从我眼前通过”。这简短的几个字描述了他迎接皇帝一行的情景。作为地方官吏，他必须保障皇帝一行在当地的出巡安全和道路通畅，虽然并未言及统一后的秦朝的其他情况，但仅仅几个字也透露出了一个地方官吏对于为秦供职的欣慰。
  在走向中央集权的过程中，随着官僚体制和组织的不断扩展，以及国家人口的增长，需要越来越多的官吏从事水利管理、公共建设、福利救济、改定税率、维护治安等公共事务的管理。然而，令人惊讶的是中国历史上地方官员的数量和县的数量却变化不大，基本保持稳定。例如，从唐代至清代，人口总数增加了8倍，官吏的总数却几乎没有变化，都是近3万人，而这些人的全国行政职位即行政都市职位的总数中县城级的都市有1300个左右，府州城级的都市不到300个，这一结构几乎一千多年都没有改变。同样地，县的数量基本维持在1000至1500个之间。在两千年间中国人统治的地域有巨大的扩展，人口也从6000万增长至5亿人，但县的数目只增长了50%左右。为了日益繁重的治理的需要，地方官员不得不聘用越来越多的熟悉本地情况的胥吏来进行地方管理。相对于县和官吏数量的稳定，非正式行政人员的数量却在增加，这显示了官吏分途或管官放吏的局面，也在一定程度上缓解了一统体制与有效治理之间的矛盾。当然，除了利用胥吏进行管理，由民间非官方机构（乡绅、商人、行会）来提供公共服务的情况也缓解了政府机构和人员的简约与人口增长和公共服务需求增加之间的矛盾。
  因此，在郡县制下，伴随着行政管理事务的日益增加和中国人口数量的增长，县级政府数量和地方官员数量却保持了相对稳定的状态。究其原因，地方政府更多地依赖官僚体制外的非正式行政人员胥吏和士绅进行地方治理。这样一种正式制度与非正式制度结合的治理方式被顾炎武称之为“寓封建于郡县之中”，也有学者称为中央对地方政府及基层社会的简约治理，即在政策形成和运转过程中，往往使用准官员和半正式行政的治理方法，政府机构只有在纠纷发生时才介人。这一正式与非正式制度相结合的治理方式在基层治理中体现较为明显。尤其是在县以下的广阔空间里，参与治理的主体中有相当数量的非官僚体制内人员，治理的方式则较多采用非正式行政行为。然而，郡县制下的基层社会是如何治理的？代表国家的基层政府到底在其中扮演者怎样的角色？这就需要从里甲制的演变中寻找答案。
  二、里甲制、保甲制：寓国家于社会组织之中
  在郡县制下，县是朝廷命官的最低层级，县以下的乡村和城坊则通过非官僚体制的人员（如士绅、胥吏、役员）来进行管理。在秦汉时期，每个县被分为3~5个乡，其下是里，里中居民则被结为伍来进行管理。到了明朝，创立了以里甲制为主的基层社会管理形式，以里甲为单位来征收地方赋役和进行户籍管理，并且辅以乡约组织作为维持秩序、传布教化、司法救助等。也就是说，在县级政府之下，国家采用了里甲的形式对社会进行管理，人口统计与征收税赋直接挂钩，但是这样的管理形式并不意味着国家对社会的直接管理，而是通过国家吸纳社会的方式寓各级政府的管理于社会基层治理之中。
  在明代，作为社会构造核心的里甲制是皇帝颁令给基层社会的一套规条，但规条的实施却是以国家认可地方制度为前提的。国家通过认可和承认众多的地方风俗、礼仪，以及宗族以之为中心的祠堂，把社会吸纳进来。例如，在长江下游的福建广东一带，以地方神龛为中心的地域社群“社"在整编到里甲之前就已经出现了。里甲制把这样一个业已存在的社群和拜祭活动加诸到基层社会的管理结构之中，让县令负担起拜祭的职责，使得礼仪系统化，从而把这样一个祭祀社群出乎意料地变成了一个严密的祭祀层级。在这一过程中，乡镇生活的大多数领域，朝廷均没有介入，而只是把现状法定化。
  与此同时，地方社群则以一种表面上为官僚所接受的方式活动，里甲制也慢慢地扩展，逐渐融合进宗族。在珠江三角洲的许多家族谱牒中，首先收录的是明初的里甲登记，继而收录的是之后几个世纪内的科举功名。书面文献和官府功名的突然出现，标志着里甲转化为宗族。清代的保甲制延续了明代里甲制征收赋税和户籍管理的传统，十户为一甲，设立甲长，百户立一总甲长。但随后，保甲的设立与查治反抗者、控制人口迁徙联系在一起，因此带有了军事组织的性质。在清代华南的宗族族谱中，户籍的内容是依据图甲制，即“县——都（巡检司）——堡——图——甲——总户——子户”各级编制而成的。例如，宋末至民国广东南海县一个以潘有光为始祖的宗族族谱，该族谱第二代有兄弟4人，故其下分居为四“大房”，大房之下不时分出“私房”。族谱以大房、私房为基准对族人进行分类，包括了大房等血缘性谱系、定居地和户籍。随着时间的推移、潘姓内部因谱系上的分化、定居地的分散等而产生了一些差异。但除了最初的迁居地大巷坊外，其余移居的各坊，皆没有居住着不同大房的人，而且除大巷坊和东表坊之外，各坊的族人均属于同一个甲。从中可以看出，里甲与宗族的相嵌和结合。
  宗族一方面内化了王朝国家的制度，一方面也把社会地位、族群差异等有可能“梗化”的因素尽量隐藏起来。而乡村宗族在乡村祭司的默许之下，采纳了很多县令职权范围内的做法。数百年来，明代法律中所载的经文逐渐成了乡村祭司的文本，祭司把自己当成是国家在祭祀上的代理人。因此，科大卫认为“地方社会心中有数知道中央权力可以为地方所用，于是屈从于中央。不是皇帝施展他的手腕，而是地方社会给他的地位以应有的尊敬，并且将之整合到礼仪之中。王权必须触手可及，是这个过程要达至的一个目标。但是，这个目标本身却正是王权显现的结果，而且让乡村成为王朝不可分割的、有自尊的一部分。”从明代的“里甲”到清代的“图甲”，作为社会管理基本单位的“户”由原来的家庭登记单位，转变为家族或宗族的“户头”，反映了国家与社会基层组织之间（包括士绅、宗族、胥吏等）的博弈与妥协。在里甲制的实施过程中，基层社会与王朝共谋，把宗族作为建立社会秩序的基础。
  三、结语与讨论
  德国学者耶格尔（Friedrich Jager）认为：“历史意识并非只瞄向过去，历史恰恰是为了未来而回顾往事”。从中国郡县制、里甲制等历史的片段中，我们能够找寻到某些国家治理背后的机制过程，而对于基层治理历史的回顾与反思恰恰是为了更好地认识现在。
  从秦汉确立郡县制以来，中央政府对于地方政府的集权传统一直保留至今。在单一制下，地方政府必须遵从中央政府的命令和执行中央的决策。然而，郡县制也留有了足够的余地来管理广袤中国多样化的区域和地方。在最初的设计中，郡县长官是中央指派的外籍人，但下面的属吏均为熟悉情况的本地之人，从而达到因地敷治的目的。因而，府际关系呈现“以中央集权之形式，宏地方自治之实效”之垂拱而治的状态。随后，日益繁重的行政管理事务和人口数量的增加，让有限数量的地方官不得不聘用更多官僚体制外的胥吏进行基层治理。流动的地方官员虽然手执大权，但这一权力在实施中通过胥吏的实际运作与地方性知识融为一体，表现为国家权力在各地的灵活性和差异性，并在长期的治理过程中被制度化和稳定化了。因此，郡县制下，国家用最少的地方官员治理了广袤区域内的社会公共事务。然而，郡县制下的简约治理并不意味着国家对于基层社会的放任不管，里甲制和保甲制的推行则是通过国家吸纳社会的方式寓各级政府的管理于社会基层治理之中。在基层社会中，国家通过把现状法定化，让里甲与宗族逐渐相嵌与融合，反映了国家与社会基层组织之间的博弈与妥协。正式制度与非正式制度结合的治理方式在清代地方政府“冲繁疲难”标准的划分中也体现的较为明显。依据划分标准，围绕地方官员的任免权，吏部与地方督抚之间展开了长达4年的博弈。吏部利用权力扩大了本部门的官员任免权，缩小了各省督抚对官员的任免权。但地方督抚利用一部分“任免的自由裁量权”和皇权“特旨”这两项灵活性权力，达到扩大地方官员任免权的目的，也充分体现了中央与地方的博弈和妥协，即在维系帝国一统性的同时带给各地松散联结的灵活性。
  在几千年的历史发展过程中，中央对地方政府和基层社会的简约治理，正式制度与非正式制度的结合使用仍然存续。国家正式制度的“不变”正是以非正式制度和行为的适应性调节变化来应对不同区域，不同时间点的千变万化。改革开放后，无论是以经济管理权限下放为重点的“中国特色的财政联邦主义”，以设立各种特区、新区为特点的中央政府对地方政府的放权，还是地方政府聘用各种临时工、协管员等非正式行政人员来参与基层治理，以及社区、村庄这些基层治理组织的行政末梢化，这些一统与灵活、正式与非正式的简约治理行为在当今的治理过程中仍然发挥着重要的作用。然而，随着中国社会的多元化发展，“权宜之计的分权或权力下放并不能使集权导致的种种困境迎刃而解，这一点在当代中国集权与放权间不断转换和震荡过程中已经显露无遗”。在当今中国社会大转型的过程中，相对于之前占主导地位的中央权威与地方权力关系，另外一种关系即国家与民众的关系从幕后走上了前台，中央政府与民众建立了直接的，全面的关系。因而，区域发展不平衡民生的压力等方面对一统体制提出了新的负荷和挑战。如何通过新的治理模式来减缓和转化一统体制与有效治理的矛盾，减少各级政府的某些管理功能，从而减轻权威体制的运行负荷，逐步稳妥地走向法理权威，建立法治国家，就成为未来中国国家治理面临的主要问题。