甘藏春：影响中国土地善治的三个重大关系

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甘藏春（国土资源部党组成员、国家土地副总督察，国务院法制办党组成员、副主任，司法部党组成员）

  一、土地行政管理权与国有土地所有权之间的关系
  我国改革开放以来土地管理制度始终在不断调整中央与地方的关系中发展和完善。中央与地方在土地问题上的利益博弈成为中国土地管理面临的最重大和最突出的问题。在这种博弈过程中，中央政府与地方政府都陷入“制度窘境”。地方政府一方面要保证土地管理的法律政策在本行政区域内执行，另一方面又要为地方经济的发展不断“变通”乃至“冲撞”土地管理的红线。
  中国土地管理的“央地关系”呈现出的这种局面，其根本原因就在于土地的行政管理权与国有土地所有权之间存在的主体不分、职权混合的政资体制造成的。我国宪法规定，城市土地属于国家所有，《土地管理法》规定，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。然而在实践中，国有土地所有权实际上是由市、县人民政府行使的。这样，土地的行政管理权与国有土地所有权的行使实际上形成了两权合一体制，这种体制是解读我国土地管理“央地关系”的密钥。
  要理顺土地管理中的“央地关系”，必须首先理顺土地行政管理权与国有土地所有权之间的关系。按照政资分离的原则，将土地行政管理权与国有土地所有权的资产管理权分离，在此基础上，按照行政管理与资产管理的不同性质，分别建立既互相配合又互相制约的有效的运行机制。建立有约束机制的国有土地资产运营管理体制。我国国有土地资产进入市场已有近三十年的历史。在市场配置国有土地资源的过程中，县、市人民政府在土地资产市场化运营过程中积累了丰富的经验，形成了一整套规则。实践中存在的问题是，土地的国家所有权在行使和运营过程中缺乏应有的约束机制。这是当前国有土地资产管理体制存在的突出问题。
  要按照依法行政的要求，促进政府土地政策工具的有效运用。任何国家，要想实现土地管理目标，都必须有与之相适应的一系列政策工具作为保障。无论是政策工具的增减还是政策工具的运用，都必须遵循“管得住”“管得好”“成本低”的原则。所谓“管得住”，是指土地管理的秩序稳定，运转正常。所谓“管得好”，是指能够全面有效地实现管理的基本目标。所谓“成本低”是指运用政策工具，为实现管理目标而支付的制度成本和交易成本以及政治成本都是比较低的。
  二、政府与村民委员会的关系
  在中国的土地管理体系中，政府与村民委员会之间的关系有其特点。实现土地善治，政府与村民委员会之间应建立协同治理的新型关系。
  宪法规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会，是基层群众性自治组织。在土地管理过程中，村民委员会扮演着十分重要的角色，发挥着独特的作用。一是作为所有权代表，土地承包过程中对于村集体所有的土地发包；对于属于村民小组的土地组织发包、宅基地的分配。对于集体土地的使用情况，它还可以通过行使土地所有权进行监督。二是作为基层群众性自治组织，除了调解土地承包的纠纷之外，还要按照政府的要求组织实施土地确权登记、基本农田划定、耕地保护、土地管理法律法规的宣传教育，土地规划的公开征求意见。三是在征地过程中双重角色：一方面，代表被征地农民与政府谈判，另一方面，协助政府完成公告公示登记程序，做思想教育工作，组织农民签订征地补偿安置协议。
  然而，村民委员会在参与土地管理过程中，在有些问题上往往面临角色冲突。比如，在土地征收过程中，一方面，它作为土地所有权代表，成为农民利益的代言人，要与政府进行讨价还价谈判；另一方面又要协助政府做好被征地农民的工作，协助完成政府的土地征收任务。
  我国的农村村民委员会作为农村基层群众性自治组织，在参与土地管理过程中发挥着不可替代的作用。要实现土地善治，政府与村民委员会之间必须构建协同治理的新格局。协同治理的内容是，通过奖励和其他措施，调动村民委员会在土地管理中的主动性和积极性，更多地发挥农村村民委员会在农村土地管理中的作用。按照权责一致的原则，在设定明确的管理目标和规范的条件下，鼓励农村村民委员会积极行使土地所有权的权能，管住管好农村集体土地。
  三、政府与农民的关系
  在土地管理中，政府与农民之间的关系极具时代特征。随着工业化城镇化进入新的历史阶段，我国开始了城乡关系的重塑，以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体、融合发展、工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣成为新的历史阶段的城乡关系的内容。其核心就是让农民平等参与现代化的过程，共同分享现代化的成果。我国城乡关系的这种新变化，必然会带来土地管理中政府与农民的关系的嬗变。随着农地制度改革的深入推进，农民作为独立的权利主体就成为政府与农民法律关系的新特点，由此带来的土地管理中政府与农民的关系的变动成为实现土地善治必须面对的重大问题。
  面对政府与农民关系变动的新情况，总的应对思路应该是：
  第一，从农民作为农村土地集体所有权主体的成员的法律事实出发，在农村土地制度改革中完善农民集体成员权的行使机制。（1）要研究属于农村村民小组所有的集体土地的财产组织形式，使村民小组所有的土地从法律纸上的规定变成现实的所有权。（2）完善集体所有土地农民作为成员权的各项权能和运行机制，使农民集体所有的土地变为真正属于农民集体所有的土地。
  第二，加快农民作为土地权利主体的制度建设。规范承包经营权和宅基地使用权流转行为，可以通过标准合同的示范作用，界定双方的权利义务，将法律法规的一些强制性规范，植入到土地流转合同中，保证农地流转一开始就在法治的轨道上运行。
  第三，重新构建农村集体土地的收益分配关系。随着农民集体经营性建设用地进入市场，对于农村集体土地的收益分配关系带来了前所未有的挑战。一方面，由于农地与建设用地的收益上存在着巨大的差距，另一方面，这种收益的差距是由于政府的管制政策的差别而形成的。同此，需要重构集体经济组织内部各成员之间的利益分配关系，确保各成员之间的利益均等。不如此，就会对耕地保护的国策的实施造成冲击，还会影响农村的稳定。
  第四，加快建立农村土地纠纷的多元化处理机制。农民权利时代的来临，也就意味着纠纷的来临。要应对这种纠纷大量增加的现实，就要求我们学会运用法治思维，法治方式来处理各种土地纠纷。要注意运用民事调解、行政调解、仲裁、法院裁决等多种形式，化解各种矛盾，维护农村的社会稳定。
  第五，扩大农民参与土地管理决策的渠道。涉及农村土地的问题，与农民直接沟通协商将会成为未来土地管理的决策的新模式。扩大农民对土地管理事务的参与权。
  第六，落实农民对本集体经济组织的监督权。农民对于村集体经济组织活动的监督权，主要表现在对农村土地的发包、宅基地的分配、农村集体经济组织的收支状况、征地补偿安置款项的分配，这些重大事项，一是要村务公开，二是要经村民大会或者村民代表大会按少数服从多数的原则讨论决定。