能否对滥食野生动物行为提起公益诉讼？

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常纪文（国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员）李珂琪（西北政法大学行政法专业硕士）

  新冠肺炎疫情发生后，鉴于社会上批评立法存在不足的声音渐起，有必要尽快对现有立法进行梳理并采取修改举措、革除滥食野生动物陋习。笔者认为，革除滥食野生动物陋习需建立风险预防原则和民事公益诉讼制度。
  现行法律不能对滥食野生动物行为提起公益诉讼
  我国有民事公益诉讼和行政公益诉讼两类。根据《环境保护法》第58条、《民事诉讼法》第55条以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条的规定，笔者认为，环境公益诉讼多针对已造成环境损害或者即将发生的环境损害行为，属于对具有科学确定性生态环境损害的司法救济手段。
  按照规定和解释，违法食用野生动物导致的生态环境损害具有科学确定性，可以评估，法律规定的机关或者符合条件的社会组织可以针对违法食用野生动物的行为提起生态环境损害方面的民事公益诉讼。但是，对滥食野生动物的行为应当不能提起公益诉讼，因为这种损害具有科学不确定性。
  退一步看，即使起诉条件允许包括滥食野生动物带来的不具科学确定性的风险，那么在案件审理中必然涉及行为与损害之间因果关系的举证，而环境污染损害的因果关系间接反证原则不适用于滥食野生动物引起的生态破坏。
  基于目前并无确切证据证明，新冠肺炎公共卫生事件确由滥食野生动物的行为引发，而且病毒传染过程的不确定导致危害后果的不确定，发生的损害也是不确定的，最后原告必然败诉。
  从这点看，认为《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中“具有损害社会公共利益重大风险”包括科学不确定性风险的观点不切实际不科学。
  防控公共卫生风险需对滥食野生动物采取风险预防措施
  基于人类认知的局限性，尽管野生动物和人类传染病之间的因果关系目前不是那么确切，但仍须做好源头的风险预防工作，一些学者基于此提出切断野生动物与人类之间的密切接触。
  公共卫生领域的风险预防原则包括科学对待野生动物的风险预防原则，是指人类传染性的疾病极有可能由野生动物携带的病毒引起，但不能以科学上存在的不确定性为由延迟采取相关的预防和控制措施。风险预防原则是为了保护全社会的需要由立法规定的，应当在野生动物捕猎、进出口、检验检验、运输、人工繁育、销售、食用等环节全面实施。
  目前，我国基于《突发事件应对法》《传染病防治法》等法律的规定，对新冠肺炎疫情的防控采取了坚决的应急措施。应急措施的采取必须科学和依法，而《环境保护法》《野生动物保护法》《传染病防治法》都未明确规定人与野生动物保持科学距离的风险预防原则。
  基于保护公共卫生安全的需要，急需修改《野生动物保护法》确立风险预防原则，在此基础上规定革除滥食野生动物陋习，并采取执法和司法措施予以监督。
《野生动物保护法》建立风险预防原则有法制基础
  为防范“决策于不确定性之中”的社会风险，增强事物的可预见性，“风险预防”作为保护人类和环境的预防理念逐渐在环境法领域兴起。
《联合国里约环境与发展宣言》（1992年）第15条对“风险预防”作了权威性表达，即“国家应依据其能力广泛地采用风险预防办法以保护环境，遇有严重或不可逆转的损害威胁时，不得以缺乏完全的科学确定性为理由推迟采取符合成本效益、且能防止环境恶化的措施。”
  可见，风险预防旨在突破传统证据规则无法对缺乏科学技术证明的环境风险进行有效回应的局限性。
  在宣言指引下，风险预防原则目前主要适用于气候变化领域和生物安全领域。《联合国气候变化框架公约》和《卡塔赫纳生物安全议定书》都在各自领域确认了风险预防原则。我国是《卡塔赫纳生物安全议定书》的缔约国，这一原则理应遵守。
  应当开展立法转化工作，在国内法规定，当生态环境、粮食安全、公共卫生安全遇到可能由生物因子造成的严重或不可逆转损害的威胁时，不能以缺乏充分确定的科学证据为由拒绝或者延迟采取预防损害发生的措施。
  由于野生动物属于生物因子，而《野生动物保护法》《传染病防治法》缺乏风险预防原则的明确规定，因此修改这些法律补充这一原则，是具有法律基础的。
  基于风险预防原则建立民事公益诉讼制度
  法律是为社会服务的。面对一些未知风险，公众借现实需要和价值诉求影响立法者，使立法制定或者修改更符合预期判断，以减少群体性事件的发生；相关产业界既要保护自己的合法利益，也要对自己的利益作出一些让步或者对自己的行为作出进一步规范；专家则通过科学评估影响立法者，使立法更具有科学性和合理性；政府基于现实的经济、社会损失和外交影响，作出制度建设取舍方面的利益权衡。只有最大程度地平衡各方期望和利益的法律制度，才能够得到有效实施。
  现在我国到了有条件、有能力不依靠野生动物提供人体所需蛋白质的全面实现小康生活时期，也到了与野生动物保持适当距离培育生态文明型和环境友好型生活方式的窗口期，加上全面加强野生动物保护具有广泛的民意基础，因此全国人大常委会日前出台了禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习的决定。
  可以基于此决定，出于防控公共卫生风险的需要，修改《环境保护法》《野生动物保护法》《传染病防治法》《民事诉讼法》，明确设立风险预防原则，规定法律规定的机关或者符合条件的社会组织有权对滥食野生动物行为提起公益诉讼。
  此外，《侵权责任法》中的停止侵害、排除妨碍、消除危险的责任承担方式属于预防性措施。对滥食野生动物行为提起公益诉讼涉及野生动物，可称为风险预防性环境民事公益诉讼，其功能定位应当以行为禁止或者行为限制的司法救济为主。在原告资格方面，如果可能，可以放开一些，规定普通公民都可以提起此公益诉讼。
  实施此类民事公益诉讼制度需构建配套性诉讼机制
  实施风险预防性环境民事公益诉讼需在《民事诉讼法》或者司法解释中构建因果关系认定、举证责任分配等诉讼保障机制。
  在风险预防性环境民事公益诉讼中，原告需要对被告是否滥食野生动物和可能发生公共卫生事件举证，被告需要对饲养、食用、买卖、运输、捕猎野生动物的行为是否存在承担举证责任。
  在因果关系方面，由于公共卫生风险不具备100%的科学确定性，可以建立盖然性因果关系理论，即只要现有科学证据证明公共卫生事件极大可能（如90%以上）与滥食野生动物有关，就可认定这种因果关系存在。
  鉴于因果关系认定的科学性很强，且可能需要耗费很大资金，原告和被告往往均没有技术能力和经济能力承担此工作，建议由国家规定的科研机构承担此责任。正是因为因果关系不是100%地确定，所以在法律责任中不建议规定恢复原状、赔偿损失等诉讼请求。