唐佩佩：机构改革后如何提升基层治理能力？

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唐佩佩（人民智库研究员）

  01、机构改革正在按照既定路线图和时间表蹄疾步稳、有序推进
  超八成受访者表示本单位已经完成了机构挂牌、职责划转等层面工作
  调查结果显示：中央层面的机构改革已经呈现出势如破竹的良好局面，地方机构改革也在积极探索、快步推进。但机构改革和每个人的切身利益直接相关，权力部门化、部门利益化、部门利益个人化一直是机构改革的最大问题和难点，因此整合、理顺机构职能在客观上存在难度，尤其是涉及到强势部门的整合和调整，难度会更大。面对复杂的改革局面，让机构改革真正起到“1+1>2”的综合效应，实现从“物理整合”到“化学融合”的转变，是一项需要锲而不舍抓到底的工作。

  超九成受访者认为改革后本单位在构建系统完备、科学规范、运行高效的机构职能体系
  这集中体现了我国社会主义制度的优越性，反映了党的十八大以来全面从严治党产生的良好政治效应，极大激发了广大党员干部干事创业的热情。以下所列的七大成效中持“完全取得”观点占比最高的是来自中央机关的受访者，占比均在五成以上，其次分别是来自省级（自治区、直辖市、特别行政区）机关、县级（旗）机关、地（市）级机关、乡镇级机关的受访者。调查结果显示，此次机构改革确保了上下贯通、执行有力，使中央和地方机构改革在工作部署、组织实施上有机衔接、有序推进。

  超八成受访者表示本单位因地制宜地执行了机构改革政策
  表示本单位“因地制宜式执行，以实际出发较好地执行了改革政策”的情况普遍存在的受访者占比最高，为50.72%，认为部分存在的受访者占32%。结合受访者所在单位情况分析显示，认为本单位普遍存在因地制宜式执行改革的情况占比最高的是来自中央机关的受访者（57.53%），其次是来自省级（自治区、直辖市、特别行政区）机关的受访者（54.70%），来自乡镇级机关的受访者占比最低，为33.19%。认为这种情况部分存在的受访者占比最高的是来自于地（市）级机关的群体（36.79%），其次是县级（旗）机关群体（31.88%）和乡镇级机关群体（31.24%），中央机关的受访者占比最低，为21.69%。

  这充分说明中央政令畅通、执行有力，大部分机构能够做到理解政策不走偏、贯彻政策不打折、推广政策不变形。但相较于中央和国家层面，地方机构改革牵涉面更广，涉及人员更多，改革难度也更大，更为复杂。推动治理重心下移，把资源、服务、管理真正集聚到基层，离不开认真探索、动态调适。
  02、“中梗阻”现象仍然存在，尚不能完全实现人员、职能和文化上的“同舟共济”
  三成左右的受访者表示形式主义执行方式普遍存在
  面对改革进入深水区，多元、多样、多变的利益调整格局，“中梗阻”的表现形式多样，政策执行过程中极易出现变形走样的情况，如为小集团利益添加一些政策没有的东西，搞添加式执行，调查结果显示，40.09%的受访者表示本单位普遍存在这一现象，37.55%的受访者表示本单位部分存在这一问题，有的是走过场式执行，以文件落实文件，政策执行机械化，有38.80%的受访者表示本单位普遍存在这一现象，也有不同的声音存在，25.40%的受访者认为这一现象在本单位不存在；有的是选择性执行，对己有利的多执行，对己不利的束之高阁，36.98%的受访者表示本单位普遍存在这一现象，认为部分存在的受访者则占34.93%。

  机构改革是检验各级政府和改革者改革决心、改革韧劲、为民情怀、责任担当、执政能力、执政公信力的基本尺度。必须处理好改革“最先一公里”和“最后一公里”的关系，突破“中梗阻”，使改革部署和方案落地生根，坚决防止不作为，以解决问题为鲜明导向，从群众关心的事情做起，从群众不满意的地方改起，最大限度释放改革红利，才能让人民群众有更多获得感、安全感和幸福感。
  超七成受访者认为合并后人员融合难是机构改革的主要挑战之一
  机构改革绝不是简单的人员合并、事项叠加，而是要打破过去的部门界限，真正在身份认同、文化信仰和价值体系等方面发生深层次的重大变革。认为改革后本单位的“人力与事权难匹配，职责分工不明确，沟通协调难，熟悉适应慢”的受访者占比最高，为74.45%，其次表示“地域壁垒和身份壁垒难以打破，缺乏归属感和身份认同”的受访者占比为72.21%，与之基本持平的是认为本单位“工作任务忙闲不均，缺少岗位交流，考核流于形式”的受访者（72.06%）。工作年限越少的群体更加期待身份认同、价值体系和文化等深层次融合，工作年限越多的群体对人员素质提升、事业发展等方面更加期待。

  03、体制内群体对改革参与性高，期待中也有新压力、新困惑、新诉求
  改革后体制内群体普遍面临新压力，近九成受访者对工作有一定程度的担忧
  调查显示，改革后体制内群体普遍面临新压力，近九成受访者在工作上都有一定程度的担忧。只有10.52%的体制内群体受访者表示不担心，改革只是对短期发展有影响，对未来依旧持积极态度。
  其中，“职务晋升和发展空间受限，激励机制不健全，积极性受挫”是改革后体制内群体普遍担心的问题，占比最高（68.11%）。体制内群体对如何迅速融入新岗位新环境也存在一定程度的困惑。“对新岗位水土不服，对学习新业务适应新职责有较大压力”（65.95%）“工作任务加重，得不到领导认可，还要承担问责风险”（63.48%）是体制内群体比较担忧的两个问题。同时，职务级别越高的受访者对做好新业务、履行新职责越有 “能力恐慌”。
  作为“刀刃向内”的自我改革，机构改革过程中职业懈怠感、晋升焦虑感、工作迷茫感等苗头性心态在很多人身上体现出来，这种“既盼又怕”的矛盾心理背后凸显的不仅是对体制内群体服务意识和大局意识的考验，不能以一时“进退”定成败，也不能以一度“留转”变初心，同时也对机构改革释放多重改革红利提出了更高的要求。

  晋升空间的畅通和激励机制的健全是党员干部最关心和最期待的问题
  无论党员干部身份不同还是层级岗位有差异，亦或是不同年龄阶段，都表达出期盼改革红利惠及全体的愿望。因此“建立激励机制，调动基层人员投身改革的积极性”是所有体制内群体最强烈的诉求（76.52%），来自中央机关受访者的期待程度甚至达到80.42%。改革往往伴随着利益的重大调整，个人利益的调整也在其中。机构改革进入“深水区”，而体制内群体的思想状态和精神风貌是决定改革能否顺利推进的决定性因素。把握其利益诉求与情绪反应的交互性，发挥思想政治工作的激励性作用，凝聚向上向善的精神力量，持续激发广大干部担当作为的心理动力，应成为改革向纵深推进过程中予以重点考虑的问题。
  04、体制内群体对机构改革更好推进充满期待

  调查发现，对“建立政策执行评估考核体系，规范监督问责机制”（74.37%）和“鼓励基层试点试验，因地制宜，大胆创新推动改革”（73.01%）的呼声较高。对比中央与地方体制内群体的诉求，来自中央机关的受访者对“逐级细化改革实施方案，出台相关配套政策破解难题”诉求较高（76.20%）；省级（自治区、直辖市、特别行政区）机关受访者对“建立政策执行评估考核体系，规范监督问责机制”最为期待（75.07%）；来自乡镇级机关的受访者对“建立政策执行评估考核体系，规范监督问责机制”（78.74%）和“鼓励基层试点试验，因地制宜，大胆创新推动改革”（77.87%）的期待最高。可见理顺改革“决策、执行、监督”三者关系是体制内群体普遍的诉求。
  对于尚未进行机构改革的体制内群体来说，他们同样对“鼓励基层试点试验，因地制宜，大胆创新推动改革”（71.15%）期待较高，在“逐级细化改革实施方案，出台相关配套政策破解难题”（67.95%）和“强化机构编制动态管理，提高编制使用效率”（60.90%）、“建立落实容错机制，激励基层担当作为”（54.49%）和“建立上下沟通机制和上情下达渠道”（42.95%）上的期待比本单位已经进行机构改革的受访者的期待更高。从侧面反映出机构改革对疏通渠道、强化编制、完善协调机制具有重要推动作用。