以生态补偿长效机制涵养黄河上游生态环境

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夏淼 贾洪文（兰州大学）

  黄河生态系统是一个有机整体，要充分考虑上中下游的差异。在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，习近平总书记强调“上游要以三江源、祁连山、甘南黄河上游水源涵养区等为重点，推进实施一批重大生态保护修复和建设工程，提升水源涵养能力”，同时，对抓紧解决当前黄河流域存在的一些突出困难和问题作出部署。这为我们因地制宜、分类施策、统筹谋划加强黄河流域生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展，指明了方向，提供了遵循。
  新中国成立以来，党和国家对治理开发黄河极为重视，把它作为国家的一件大事列入重要议事日程，多年来的工作取得了举世瞩目的成就：水沙治理取得显著成效、生态环境持续明显向好、发展水平不断提升、群众生活显著改善。但也要看到，黄河流域仍面临防范洪水风险、生态环境脆弱、水资源保障形势严峻、发展质量有待提高等一系列挑战。对此，需坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作。
  从我国经济社会发展实践来看，黄河流域各省区在生态环境问题上不可能独善其身，需将黄河流域生态环境作为一个有机整体来看，切实推动黄河全流域生态协作。应该看到，生态环境资源具有较强的外部性，不是“免费的午餐”，需建立健全有效的流域内生态补偿长效机制，抓好源头防控，加快黄河上游流域生态文明建设步伐，推动黄河上游流域高质量发展，以此进一步促进黄河中下游流域各省区经济增长和社会效益提升。
  建立健全黄河流域生态补偿长效机制，是加快构筑黄河上游流域生态安全的现实选择。黄河上游流域不仅是我国重要的水源补给区，更是国家“两屏三带”生态安全战略的重点保护区，上游流域生态环境在国家生态安全中具有战略性地位，流域内生态环境状况的好坏不仅影响到本地区的生态安全，也影响到黄河中下游地区的生态环境。目前，黄河上游局部地区生态系统退化、水源涵养功能降低，水资源保障形势较为严峻，必须采取有针对性的措施加以解决。生态补偿机制是在生态保护和环境污染防治过程中，以“受益者付费和破坏者付费”为基本原则，对生态保护和建设各相关方利益关系做出的一整套制度性安排。要实现公平、科学、合理和高效利用黄河流域生态环境资源，就要建立健全流域上中下游地区间生态补偿长效机制，通过运用多种补偿方式，加大黄河上游流域生态环境建设投入，合理分担黄河流域各省区的环境保护责任。
  更好建立健全流域生态补偿长效机制，推动黄河上游流域高质量发展，需明确以下几方面问题：一是明确生态补偿主体。明确中央政府、中下游地方政府以及黄河上游流域生态环境保护受益方为主要补偿主体。二是明确生态补偿对象。补偿对象应该是为服务黄河上游流域生态效益、达到环境保护要求的地方政府；为保护黄河上游流域生态环境，承担机会成本损失的地方政府和农户等相关方。三是明确生态补偿标准。根据黄河上游流域的生态环境实际情况，构建统一的生态补偿标准体系。在统一的生态补偿标准基础上，可根据不同省区经济发展差异来协商制定相应的生态补偿标准。四是明确黄河上游流域生态补偿方式。以政府主导生态补偿方式为基础，创新多元化生态补偿方式，特别是要加快探索市场补偿等方式，构建政府引导、市场化运作相结合的多元生态补偿体系。
  同时，还需加快研究制定流域内生态补偿标准和实施方案。通过建立国家、地方和各利益相关主体间的生态保护补偿利益机制，缓解黄河上游流域生态文明建设资金紧缺问题，提高黄河上游流域生态环境治理效能。应调动各相关部门的力量，组织各领域专家学者就流域内生态补偿标准的制定进行专门研究，提出切实可行的实施方案。
  一是开展流域内生态补偿的理论研究。开展生态资产评估核算的理论研究，明晰生态资产的定义、范畴及核算方法等；开展生态补偿标准制定的理论研究，多层次、多方位分析制定补偿标准；研究借鉴发达国家进行生态保护补偿的基本理念、测算方法和补偿手段；学习考察国内生态补偿工作取得良好效果的地区，为黄河上游流域生态补偿机制的确立提供实践遵循。
  二是制定流域内生态补偿的标准体系。制定黄河上游流域生态保护补偿条例；加快生态保护补偿标准体系建设，根据流域内不同领域、不同类型地区的特点，制定完善测算方法；探索政府和市场手段相结合的多元化补偿方式；构建公平公正公开和动态调整的监管及评估体系。
  三是完善流域内生态资产的核算体系。将生态资源资产纳入国民经济统计核算体系，提高生态资源资产统计核算能力；组织统计、林业、农牧、国土、环保和水利等相关政府部门，系统全面地开展生态资源资产清查和核算工作；建立生态资产综合数据库，构建科学合理的评估指标体系，摸清黄河上游流域内生态资源资产状况。
  四是强化流域内生态补偿的组织领导。由流域内各省区有关部门组成生态保护补偿实施协调小组，对流域内跨省区域生态补偿工作进行指导协调；健全生态环境监测和评价制度；加强流域内生态补偿实施情况的跟踪分析。
  五是建立跨省域生态补偿的协调机制。建立由国家相关部委牵头、各省区相互协调配合的生态补偿协调联动体系；加快与中下游省区在补偿标准和补偿方式等方面达成共识；加强与国内其他省区生态补偿试点单位开展合作交流。