冀名峰：推进现代农业经营体系建设

gecccn

冀名峰（农业农村部政策与改革司一级巡视员）

       习近平总书记关于现代农业经营体系建设的论述十分丰富、深刻、全面，是总书记关于“三农”工作重要论述的重要组成部分，是做好现代农业经营体系建设工作的根本指南和基本遵循。本文就贯彻总书记重要论述、推进现代农业经营体系建设的若干问题谈点认识。
　　一、现代农业经营体系建设的目标导向和前提基础
　　(一)解决好地怎么种是构建现代农业经营体系的目标导向
　　习近平总书记2013年11月28日在山东考察工作时强调，“以解决好地怎么种为导向，加快构建新型农业经营体系”(《摘编》第49页)。因此“解决种好地怎么种”问题，这是新型农业经营体系建设的出发点，我们建设现代农业经营体系不能忘了这个“初衷”。
　　回顾我国农业发展历程，农村改革的主线就是围绕怎么种好地展开的。1978年，安徽小岗村实行家庭承包责任制，是因为在集体经营模式下地没有种好，群众饿了肚子。其后，家庭承包责任制在全国范围普遍确立，是因为这样做极大地解放了农村生产力，而极大地解放和发展了农村生产力的重要标志就是“地种好了”，群众吃饱了。在经营体系建设方面，20世纪90年代大力发展农业产业化经营，21世纪初大力发展农民合作社，以及最近一些年大力发展以农业生产托管为主的社会化服务，怎样帮助农民群众种好地是我们政策设计和工作推动的出发点和重要导向。
　　从理论上看，总书记提出的“以解决好地怎么种为导向，加快构建新型农业经营体系”体现了生产力标准、体现了生产力决定生产关系和生产关系反作用于生产力这一马克思主义基本原理，是运用马克思主义基本原理解决中国具体问题的典范。深入贯彻习近平总书记重要论断，就是要在新型农业经营体系建设中贯彻生产力标准这一原则。在推进实际工作中，各类农业新型经营主体和服务主体如何发展、发展到什么程度、以什么路径发展，要以是否有利于种好地作为重要依据。比如，发展家庭农场，发展得快与慢，规模大与小，要看是不是有利于解决好地怎么种问题，不能人为垒大户，要尊重市场在发展家庭农场中的决定性作用。
　　(二)坚持农村基本经营制度是构建现代农业经营体系的基础
　　习近平总书记指出，农村基本经营制度是党的农村政策的基石，坚持农村基本经营制度，有三方面要求：第一，坚持农村土地农民集体所有，这是坚持农村基本经营制度的“魂”。第二，坚持家庭经营基础性地位，集中体现是农民家庭是集体土地承包经营的法定基础。第三，坚持稳定土地承包关系，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变(《坚持和完善农村基本经营制度》，《摘编》第50页)。农村土地第二轮承包到期后再延长30年(2017年12月28日《走中国特色社会主义乡村振兴道路》，《摘编》第61页)。这三条必须坚持，不能动摇。习近平总书记明确指出，“要以不变应万变，以农村土地集体所有、家庭经营基础性地位、现有土地承包关系的不变，来适应土地经营权流转、农业经营方式多样化，推动提高农业生产经营集约化、专业化、组织化、社会化”。
　　不能随便动农民的承包土地，这是总书记反复强调的。他说，“我多次强调，农村土地关系要保持稳定，农民的土地不要随便动。农民失去土地，如果在城镇待不住，就容易引发大问题。这在历史上是有过深刻教训的。这是大历史，不是一时一刻可以看明白的。在这个问题上，我们要有足够的历史耐心。要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，可以示范和引导，但不搞强迫命令、不刮风、不一刀切”(《在农村改革座谈会上的讲话》(2016年4月25日)，《摘编》第59页)。
　　为了适应新形势，进一步完善农村基本经营制度，习近平总书记提出了“三权分置”重要思想，他指出：“改革前，农村集体土地是所有权和经营权合一，土地集体所有、集体统一经营。搞家庭联产承包制，把土地所有权和承包经营权分开，所有权归集体，承包经营权归农户，这是我国农村改革的重大创新，现在，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次创新”(《坚持和完善农村基本经营制度》，2013年12月23日，《摘编》53页)。
　　所以，我们构建现代农业经营体系，不能改变农村土地集体所有的性质，不能改变农民家庭承包的基础性地位。“三权分置”的制度安排表明农民承包耕地流转给其他经营主体不影响农民家庭承包权益，同时也表明，农民将承包耕地的生产活动托管给社会化服务组织，由社会化服务组织替农民种地也不影响农民家庭承包权益。
　　总书记提出的“三权分置”的重要思想和制度安排，为加快新型农业经营体系建设开创新局面。农民家庭拿到了承包耕地，农民是不是应当亲自把地种好呢?在“三权分置”条件下，农民的承包地是不是由自己种不影响农民的承包权益，农民可以流转给其他农业经营主体如农户、合作社、家庭农场、农业企业来种，农民也可以将种地的事情托管给社会化服务组织，这都不影响农民家庭的承包权益。
　　二、现代农业经营体系的基本构架
　　在坚持农村基本经营制度基础上，即坚持农村土地集体所有、坚持家庭承包经营基础性地位和实行“三权分置”基础上，以解决好新时代条件下地怎么种为导向，是构建新型农业经营体系的基本原则，也是我们评判农业经营体系建设成效的标准。
　　习近平总书记早在2013年就已绘就了现代农业经营体系的蓝图。他指出，“要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系”(《坚持和完善农村基本经营制度》(2013年12月23日)，《摘编》第51页)明确了现代农业经营体系的基本要素和功能定位、发展方向。
　　2014年12月，总书记再次指出：“要加快创新农业经营体系，解决谁来种地问题，发展适度规模经营。农民的地农民种是必须坚持的基本取向，要鼓励发展种养大户、家庭农场、农民合作社。家庭经营在相当时期内仍是农业生产的基本力量，要通过周到便利的社会化服务把农户经营引入现代农业发展轨道。”(《加快转变农业发展方式》(2014年12月9日，《摘编》第92页)，事实上是指出了我国农业主体部分的现代化路径是“家庭经营+农业社会化服务”。
　　在2016年，习近平总书记又指出，“加快构建新型农业经营体系，推动家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展，提高农业经营集约化、规模化、组织化、社会化、产业化水平”，明确了各类经营方式共同发展的基本方针。
　　现代农业经营体系建设的第一项任务就是维护农户家庭经营，这是现代农业经营体系的基础。在实践中，农户家庭经营主要有两种形态，一种形态是小农户，另一种形态是家庭农场。
　　现代农业经营体系的第二项任务是强化合作和联合，这在现代农业经营体系中发挥“纽带”作用。在实践中，发挥联合与合作作用的主要组织形态为合作社、集体经济组织。合作社不但是农户之间的联合合作纽带，同时也是农户与其他农业经营主体和服务主体之间联合合作的纽带，比如农业产业化联合体，就是“家庭农场+合作社+产业化龙头企业”;很多社会化服务组织服务农户，并不直接与农户对接，而是与合作社对接。近些年来，农村集体经济组织发挥合作和联合纽带作用越来越大，比如很多农业企业和社会化服务组织是通过农村集体对接农户的。
　　现代农业经营体系的第三项任务是发展社会化服务，社会化服务在现代农业经营体系中发挥“支撑”作用。从这些年情况看，农事作业的很多工作都是由社会化服务组织完成的，社会化服务在农业经营体系中的“支撑”作用越来越明显。
　　关于经营方式，总的原则是因地因时和因产业产品制宜，以农民满意不满意为标准。习近平总书记在2013年指出，“这些年，在创新农业经营体系方面，广大农民在实践中创造了多种多样的新形式，如专业大户、家庭农场、专业合作、股份合作、农业产业化经营等。在粮食等大田作物的生产上，适度规模经营的家庭农场，加上比较完备的农业社会化服务体系，形成了耕种收靠社会化服务、日常田间管理靠家庭成员的经营模式。从各地实践看，各种经营主体、各种经营形式，各有特色、各具优势，在不同地区、不同产业、不同环节都有各自的适应性和发展空间，不能只追求一个模式、一个标准。要根据各地实际、根据不同农产品特点，让农民自主选择他们满意的经营形式”。让农民选择经营方式，就是由市场选择经营方式 ，因为农民就是市场主体，当然这种选择在实践中往往是合作各方的共同选择，但农民如果不满意，就一定不是可行的经营方式。
　　三、现代农业经营体系的主要建设方向
　　(一)我国农地的三种基本经营耕作模式
　　现代农业经营体系建设的目标导向是为了解决好地怎么种问题，因此体系的建设方向应当着眼于适应和对接农业经营耕作模式演化和发展，提升农业经营水平。在“三权分置”条件下，我国农民目前的农地基本经营耕作模式有三种：
　　一是自种，即农民在自己承包耕地上自己经营自己耕种。自种模式是1978年农村实行家庭承包责任制所确立起来的模式。针对这种模式，我们的工作重点是提升农户耕种能力和水平，搞好服务。二是流转，农民把承包耕地流转给新型经营主体，不再耕种，也不再经营。流转模式是家庭承包责任制确立之后，农民因种不了、种不好等各种原因放弃耕种经营之后在实践中所形成的一种模式。针对这种模式，我们的工作重点是维护好农户土地承包权和经营权流转权益，加快新型农业经营主体发展。三是托管，农民在承包耕地上自己经营，但不再全部完成作业环节，而是将全部或部分作业环节委托给社会化服务组织完成。这种模式是党的十八大之后，为了解决流转费用较高带来的经营风险等各种问题，由农民群众和社会化服务组织共同创立的模式，是新时代农业经营领域的重大创新。针对这种模式，我们的工作重点是加快发展农业生产性服务业，大力推广农业生产托管，走服务规模经营之路。以上总结见下表。
　　“自种”模式、“流转”模式和“托管”模式是我国农地经营耕作三种基本模式。在实践中，还存在三种基本模式叠加而成的混合模式，比如农户自种模式，也离不开社会化服务，有时把一个或几个环节托管给社会化服务组织，社会化服务组织服务农户也不是只有“托管”一种模式，这样就形成了“农户自种+托管或其他服务方式”的模式;应当指出，虽然农业生产托管模式不是唯一服务模式，但却是最具有时代价值、最具有政策引导价值的服务模式。再如，新型农业经营主体流转土地从事规模经营，也不一定自己完成全部农事作业环节，而是将其中一个或几个作业环节委托给社会化服务组织，形成了“流转+托管”模式，等等。
　　以下按照自种、流转和托管三种经营和耕作模式分述现代农业经营体系的建设方向。
　　(二)“自种”模式重点在于提升农户家庭农场经营能力、新型农业经营主体带动能力和农业社会化服务水平
　　农户家庭与土地的关系，主要体现在三个方面，一个是承包，一个是经营，一个是耕种。农户家庭有了承包权，取得耕地，可以经营，也可以不经营。农户自己经营的，可以自己种，也可以自己不种，而是由别人代种。笔者认为，维护好农户家庭经营主要指自己经营、自己耕种的那部分农户，就是我们通常所说的小农户和家庭农场。
　　习近平总书记十分关心普通农户的经营问题。他说，“创新农业经营体系，不能忽视了普通农户。要看到的是，经营自家承包耕地的普通农户毕竟仍占大多数，这个情况在相当长时间内还难以根本改变。还要看到，有不少地方的农户，因自然条件限制，生产生活即使只能解决自身温饱问题，那也是对国家作出的贡献”(《坚持和完善农村基本经营制度》(2013年12月23日)，《摘编》第55页)。他还说，“我国小农生产有几千年的历史，‘大国小农’是我们的基本国情，小规模家庭经营是农业的本源性制度。人均一亩三分地、户均不过十亩的小农生产方式，是我国农业发展需要长期面对的现实”，他进一步指出：“还要看到，小农生产在传承农耕文明、稳定农业生产、解决农民就业增收、促进社会和谐等各方面都具有不可替代的作用”，要求“发挥新型农业经营主体带动作用，培育各类专业化市场化服务组织，提升小农生产经营组织化程度，改善小农户生产设施条件，提升小农户抗风险能力，扶持小农户拓展增收空间，把小农户引入现代农业发展轨道”(《走中国特色社会主义乡村振兴道路》(2017年12月28日)，《摘编》第62页)。
　　关于发展家庭农场，习近平总书记在2018年9月21日十九届中央政治局第八次集体学习时的讲话中指出：“当前和今后一个时期，要突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展，赋予双层经营体制新的内涵，不断提高农业经营效率”(《摘编》第64页)。
　　(三)“流转”模式重点在于保护农户土地经营权流转权益和提升新型农业经营主体经营能力
　　对于那些拥有土地承包经营权但不愿意经营的农户家庭，可以将承包地流转给其他经营主体，包括家庭农场、合作社经营、农业企业和集体经营组织等。
　　习近平总书记强调，“推动土地经营权有序流转，是一项政策性很强的工作。要把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，不能片面追求快和大，不能单纯为了追求土地经营规模强制农民流转土地，更不能人为垒大户。要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择。”(《坚持和完善农村基本经营制度》(2013年12月23日)，《摘编》第54页)。他还强调：“要尊重农民意愿，坚持依法自愿有偿流转土地经营权，不能搞强迫命令、不能搞行政瞎指挥”(在中央全面深化改革领导小组第五次会议上的讲话(2014年9月29日)，《人民日报》2014年9月30日，《摘编》第56页)。总书记的重要论述指出了土地流转与社会发展历史进程的相互关系及其复杂性，突出强调了农民在土地流转中的主体地位，突出强调了不准干预农民流转承包耕地，突出强调了维护农民市场主体地位、维护农民自主权和合法权益。
　　那么，在土地经营权流转过程中，政府的作用是什么呢?习近平总书记指出：“要完善农村土地经营权流转政策，搞好土地承包经营权确权登记颁证工作，创造良好的流转环境”(《加快转变农业发展方式》(2014年12月9日)，《摘编》第57页);“要加强土地经营权流转管理和服务，推动土地经营权等农村产权流转交易公开、公正、规范运行”(《坚持和完善农村基本经营制度》(2013年12月23日)，《摘编》第55页)。可见，政府的作用是界定好承包经营权权利边界，建设好土地经营权流转市场，维护好农民利益，而不能干预土地经营权流转。
　　在流转耕地的用途管制方向，习近平总书记特别强调不能出现耕地非农化和非粮化问题。他说“公司和企业租农地，要有严格的门槛，租赁的耕地只能种地搞农业，不能改变用途，不能搞旅游度假村、高尔夫球场、农家乐，不能盖房子搞别墅、私人会所，不能违规搞非农建设。当然，耕地也不能都搞成果园、花卉园、菜地，那样的话经济效益是上去了，但保谷物、保口粮就落不到实处了”(《坚持和完善农村基本经营制度》(2013年12月23日)，《摘编》第55页)。
　　(四)“托管”模式重点在于加快农业生产性服务发展和加强服务质量监管
　　对于那些拥有耕地承包经营权、愿意经营但又不愿意或自己难以完成部分或全部农事活动的农户家庭，引导其接受农业社会化服务。
　　习近平总书记指出，“我国人多地少矛盾十分突出，户均耕地规模仅相当于欧盟的四十分之一、美国的四百分之一”，“这样的资源禀赋决定了我们不可能各地都像欧美那样搞大规模农业、大机械作业，多数地区要通过健全农业社会化服务体系，实现小规模农户和现代农业发展有机衔接。”突出强调发展社会化服务在实现小农户和现代农业有机衔接中的重要作用。
　　习近平总书记同时也指出了家庭农场发展与社会化服务的关系。他说：“在粮食生产等大田作物生产上，适度规模经营的家庭农场，加上比较完备的农业社会化服务体系，形成了耕种收靠社会化服务、日常田间管理靠家庭成员的经营模式”(《坚持和完善农村基本经营制度》(2013年12月23日)，《摘编》52页)，充分肯定了“家庭农场+社会化服务”的经营模式。
　　在实践中，农业社会化服务与小农户和家庭农场两种家庭经营形态的对接方式就是服务方式。在当前，最具有时代意义的对接方式，或说是把小农户引入现代农业轨道的主要方式是农业生产托管。所谓农业生产托管，就是农户和其他农业经营主体在不流转土地经营权的条件下，将农业生产部分或全部作业环节委托给社会化服务组织来完成的经营方式。比如山东的土地托管、江苏的联耕联种、湖北的代耕代种等各种模式都属于农业生产托管范畴。
　　四、加快构建现代农业经营体系的政策措施及成效
　　目前加快构建现代农业经营体系的政策框架已基本形成，并取得重要成效。
　　在提升小农户能力方面，2019年2月中办国办发布《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》。文件指出，“当前和今后一段时期，小农户家庭经营将是我国农业的主要经营方式”，要求“认清小农户家庭经营在很长一段时间内是我国农业基本经营形态的国情农情”。文件还提出了服务小农户、提高小农户、富裕小农户、维护小农户权益、实现小农户与现代农业发展有机衔接等一系列政策措施。
　　在推进家庭农场发展方面，2014年原农业部制发了《关于促进家庭农场发展的指导意见》，开启了推动家庭农场发展的新航程，截至2018年底，全国纳入农业农村部门家庭农场名录的家庭农场数量达到近60万家，比2013年增长4.3倍;家庭农场经营土地面积1.62亿亩，销售农产品产值1946亿元，平均每个家庭农场30.7万元。针对家庭农场发展中存在的认定标准偏高、一些地区认定规模偏大以及家庭农场经营压力较大、财政支持力度不足等问题，2019年9月，农业农村部会同有关部门制发了《关于实施家庭农场培育计划的指导意见》，在政策、管理和服务等各个方面加大了对家庭农场发展的支持力度。
　　在发展农业社会化服务方面，2017年8月，农业部、财政部会同发展改革委制发《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》，就推进农业生产性服务业发展做出了全面部署，要求围绕农业产前、产中、产后全过程，大力发展市场信息、农资供应、绿色技术、废弃物资源化利用、农机作业、初加工、市场营销等多元化多层次多类型农业生产性服务。2017年9月，农业部办公厅印发了《关于大力推进农业生产托管的指导意见》，要求各地根据因地制宜原则，确立在当地重点支持开展托管的农产品品种、托管环节、托管模式以及重点支持的服务规模经营形式，采取市场化推进结合政策支持的办法，大力推广各种类型的农业生产托管。从2017年至2019年，中央财政三年共安排110亿元支持以开展农业生产托管为主的社会化服务。截至2018年底，从事生产托管的服务组织达到37万家，以综合托管系数计算的农业生产托管面积为3.64亿亩，其中托管服务小农户达到4630万户。随着生产托管服务的开展，农业生产服务标准体系逐步建立，农业生产服务业行业管理逐步得到加强。
　　在农民合作社规范提升和发展方面，截至2019年1月底，全国依法登记的农民合作社达218.2万家，产业涵盖粮棉油、肉蛋奶、果蔬茶等主要产品生产，有8.5万家农民合作社拥有注册商标，4.7万家农民合作社通过了“三品一标”农产品质量认证。农民合作社成员80%以上是普通小农户。农民合作社成为组织小农户、帮助小农户推进规模化标准化生产经营的重要力量。针对农民合作社发展中出现的一些问题，如不够规范、质量不高、指导服务不足问题，农业农村部门开展了农民合作社规范提升行动，从提升规范化水平、增强服务带动能力、开展“空壳社”专项清理、加强试点示范引领、加大政策支持和强化指导服务等七个方面，加快推进农民合作社健康发展，力争到2022年，各级示范社达到20万家，农民合作社质量实现普遍全面提升。
　　此外，近些年来，在壮大农村集体经济和大力发展农业产业化方面也出台了系列政策措施，取得了明显成效，对于加强农业经营体系建设、推进农业现代化起到了十分重要的作用。