[治理策略] 城乡融合背景下中国乡村治理体系建设的基本现状

郭晓鸣 骆希（四川省社会科学院；四川师范大学中国乡村振兴研究院）

乡村治理是全面推进乡村振兴战略实施的关键支撑，也是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。在我国城乡发展环境持续变化的背景下，城乡发展仍存在差距显著、不平衡、不充分发展等关键问题，乡村社会结构以及农村家庭生产、生活特征的变化引致乡村治理的对象、环境、体制机制等出现新的特征和趋势，对原有治理体系提出了更高要求和严峻挑战，迫切需要实现从传统治理向现代治理的重大转变。党的十八大以来，我国明确提出“以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，为新时期乡村治理的有序推进提供了根本遵循。2019年起中央一号文件均对乡村治理体系建设提出了相应要求。2020年中央一号文件更是明确指出要“扎实开展自治、法治、德治相结合的乡村治理体系建设试点示范，推广乡村治理创新性典型案例经验”。2024年中央一号文件着眼于持续提升乡村治理水平，对县、乡、村三级治理体系建设提出更加细致具体的指导和要求。

城乡融合发展是经济转型关键时期的重要内容，是党中央对城市和农村在未来发展中关系的重要定位。2021年中央一号文件提出“把县域作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计，破除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道”。当前，我国已进入全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，党的二十大报告明确到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化的目标。乡村治理与城乡融合二者均是全面推进乡村振兴、实现农业农村现代化的重要支撑。在乡村治理面临共性矛盾与特殊矛盾相互交织的困境下，推进乡村治理体系和治理能力现代化需要结合城乡融合发展的时代背景，进一步强化乡村治理体系构建的重要性和紧迫性的深刻认识。城乡关系的根本性转变要求乡村治理体系和治理逻辑同样进行相应的调整，才能更好推进国家治理能力和治理体系现代化、乡村振兴、城乡融合等战略实施。本文旨在紧扣我国城乡关系发展重大历史性变革的背景，以城乡融合为重要战略背景，对乡村治理体系建设进行系统研究，以期为加强我国乡村治理体系构建提供一定的理论借鉴和实践指导，同时丰富适用于中国乡村特征和中国现代化国情的治理研究，并为乡村治理贡献更多更好的中国实践和中国方案。

（一）城乡融合背景下中国乡村治理体系建设历史沿革

乡村治理体系是国家治理体系的重要组成部分，新中国成立70多年以来，我国乡村治理体系建设的演进既伴随着国家治理体系现代化的发展，也是其持续发展的重要成果。从城乡分治阶段、城乡非均衡发展阶段到城乡融合发展阶段梳理中国乡村治理体系建设发展历程，能够以比较和动态的视角对我国治理体系建设的现实成效进行系统总结。

新中国成立初期，我国乡村地区最迫切的任务是巩固政权、深化土地改革、尽快恢复农业生产，整体处于城乡分治发展阶段。“政党下乡”既是当时最重要的政策措施，也是新中国乡村治理不同于传统乡村治理的根本所在，为后续乡村治理演变奠定了组织基础。工业化发展逻辑下，国家通过行政控制达到“以农补工”“以乡助城”的目的，人民公社体制成为城乡分治发展的制度起点。随着1958年《中华人民共和国户口登记条例》颁布后城乡二元户籍制度确立，以及粮食统购统销制度形成，城乡之间在就业、医疗、养老等诸多福利、待遇逐渐形成制度性差异，城市与乡村也成为相对独立的治理体系，呈现明显的城乡二元分治特征。

随着人民公社制度的深入推进，“三级所有、队为基础”的管理模式一直延续到20世纪80年代初期，我国城乡关系逐步进入非均衡发展阶段。人民公社“政社合一”的模式在治理层面实现了国家对乡村政治、经济、文化、社会等领域整体性管理，在强有力汲取农业剩余的同时有效维系了农村稳定。但农民劳动积极性低下，农业生产效率低，乡村社会内在的经济增长、社会治理等活力发挥有限，农业农村农民的发展长期在低水平徘徊。城乡整体发展态势的严重失衡，进一步加剧了在治理层面国家与乡村良性互动的不足，积累掩盖了部分社会矛盾和不和谐的干群关系，对这一时期的乡村治理提出挑战。

改革开放40余年来，尽管经济社会取得巨大成就，但与此同时城乡经济和社会发展的严重失衡也成为新时期乡村治理亟待解决的突出问题，向城乡融合发展阶段演进的需求更加迫切。同时，乡村治理的公共服务导向逐步强化，乡村治理的需求也随着城乡关系演进而出现根本性转变。城乡融合发展的内涵是把城乡当作一个有机整体，让城乡资源要素对流畅通，产业联系紧密、功能互补互促，推动城乡生产方式、生活方式以及生态环境向一体化方向和谐发展。乡村治理是城乡融合发展政策落实的有力支撑，城乡融合发展政策的贯彻落实也对强化党组织领导下“三治合一”治理体系建设，强化乡村治理公共服务导向等提出了更高要求。

为深入推进乡村治理，2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，对全国乡村治理工作进行了全面部署安排。为进一步强化试点示范作用，中央农办、农业农村部会同其他部门在县级和村镇两个层面开展乡村治理试点示范工作，2019年在全国首次确定115个县（市、区）开展乡村治理体系建设试点示范，并共同开展了全国乡村治理示范村镇“百乡千村”创建，99个乡镇、998个村创建成第一批示范村镇；2021年创建了第二批全国乡村治理示范村镇，包括100个乡镇、994个村。此项试点示范工作主要内容包括探索共建共治共享的治理体制、乡村治理与经济社会协同发展的机制、乡村治理的组织体系、党组织领导自治法治德治相结合的路径，完善基层治理方式、村级权力监管机制，创新村民议事协商形式、现代乡村治理手段。全国各地区通过试点示范，积极探索乡村治理路径方法，健全相关政策制度，培育和树立一批乡村治理的先进典型陆续向全国推介，发挥其引领示范和辐射带动作用，为走中国特色社会主义乡村善治之路做出重要的模式探索。

（二）城乡融合背景下中国乡村治理体系建设主要成效

经过多年以来中央及各地在乡村治理中的持续投入以及全国乡村治理改革试点的深入推进，我国乡村治理体系建设已取得显著成效，多个地区乡村治理领域已经表现出广泛甚至深刻的一系列重大变化。

1.乡村治理效能显著提升

近年来，通过乡村治理工作的持续深入推进，全国各地区乡村治理质量不断提升，基层党组织建设进一步加强，村民议事协商形式涌现多种创新，法治乡村建设持续加快，乡风文明实现大幅改善。从全国乡村治理体系建设试点地区的情况来看，乡村治理的覆盖面、有效性、满意度、获得感均趋于提高，各种矛盾纠纷等问题趋于降低。并且，多个地区的治理实践显现出公共服务资源不断向镇村下沉的重要特征，治理重心不断向农村社会微观层面下沉，进一步提升了村民治理资源的可及性。整体上，农村地区乡村治理的能力和水平得到大幅度提升。

2.乡村治理实践不断创新

自2019年乡村治理改革试点工作深入推进以来，全国各地乡村治理实践创新涌现出了一大批的典型经验。始于浙江桐乡的“三治融合”探索经验被纳入国家层面乡村治理指导性决策，浙江象山“村民说事”经验已在全国多个地区推广。2019年起，中央农办、农业农村部已择优向全国推荐了四批120个乡村治理典型案例，覆盖东中西部不同区域，各有特色，务实可行。更重要的是，各地积极探索所形成的典型，形成了全国乡村治理典型案例库，不仅为各地因地制宜探索形成符合本地实际的乡村治理方法、模式、机制等提供了有益借鉴，同时在各地之间营造了比学赶超的良好氛围。

3.乡村治理机制持续优化

为了强化乡村治理体系建设的顶层制度引领、加强各部门间的统筹协调、形成工作合力，国家层面率先建立了中央农办牵头的全国加强乡村治理体系建设部际联席会议制度，由10多个乡村治理领域的相关部门作为联席会议制度的成员单位，共同协商和推进乡村治理领域相关工作。同时，全国20多个省成立了乡村治理的领导小组，定期会商重大事项，并建立部门联动工作机制，从国家层面到各级党委政府层面在乡村治理领域形成多部门协调推进工作的格局。通过不断总结和提升基层的实践探索，村庄层面乡村治理机制也不断优化，如建立健全积分制、农村推进网格化管理、推进小微权力的清单制度等，在地方探索和总结的基础上已形成具有普适性、操作性强的乡村治理机制，逐步在全国推广，符合农村实际的乡村治理制度体系日趋健全。

4.城乡协同联动特征明显

从我国乡村治理体系建设的实践可清晰观察到城乡分割的状态正在有效改变，经济社会发展的多项要素在大规模、持续地从城市向乡村流入，城乡融合和协同联动的发展趋势明显。一方面，多个地区在乡村治理中加强统筹谋划，通过统一进行城乡规划，促进城乡资源要素优化配置，推动城乡治理融合发展；并通过城乡公共服务一体化建设，加快市政基础设施和优质公共服务持续向农村延伸，以城乡基本公共服务均衡发展促进城乡治理体系建设。另一方面，各地在乡村治理中注重引入城市治理的有益经验，例如通过监察职能向基层延伸、设立村级调解工作室等举措，推动城市先进的治理手段和资源进入农村。通过多措并举，全国已有相当部分地区城乡基层治理的二元分割体制正在逐渐打破，城乡关系正在走向协同，城乡治理态势趋于融合互促。

立足新发展阶段，全国多个地区已在乡村治理体系建设领域进行了卓有成效的探索实践，形成了一系列可供上升为制度规范和其他区域借鉴推广的重要创新经验。

（一）以党组织聚核赋能促进治理体系有序运行

要素短缺是乡村治理中的重要瓶颈，而发展要素、市场机制的构建和作用过程具有渐进性。政府作为乡村治理的重要主体，其强大的资源供给和组织动员作用在相当一段时间仍然不可替代。如果仅依靠乡村自治能力进行治理，可能造成乡村发展失序。因此，尽管强化村民自治是乡村治理体系建设的重要导向，但也不应简单放弃政府干预，而应在明确不同类型治理主体作用边界的基础上，以政府的“有为”“有效”参与，确保乡村治理的稳定和有序。整体上，全国多地乡村治理实践表现出以党建促治理、以治理促党建的显著特征。例如广东蕉岭县在改革中坚持党建引领，采取了实施“联乡兴村”行动等多种举措，在推进党组织下沉的同时明确责任边界，强化外部监督，以党建引领保障乡村治理的稳定性和包容性。同时，乡村社会既是熟人社会也是精英社会，在乡村空心化、老龄化背景下，乡村本土精英大多吸纳在党组织、政府体系。培养基层党组织的带头人，本质上是对乡村治理核心主体强化赋能，全面提升治理主体的能力。乡村治理体系建设中，各地不仅持续推进党和政府的组织体系重心下移和力量下沉，并将最基层党组织带头人培养作为政府参与治理的有效路径，通过推动带头人和班子队伍整体提升来优化村党组织领导力，充分发挥党员、干部的示范、带动效应。

（二）以内生性主体参与强化乡村治理主体动能

乡村治理需要改善农村的社会环境、居住条件，建设更和谐美好的乡村家园。农民、集体经济组织既是受益主体，同时也是参与主体甚至是实施主体。所以，乡村治理的重要项目如果长期单纯依赖政府，可能形成强烈的福利性路径依赖，进而导致关联主体内生动力缺失。利益主体充分有效的参与是健全乡村治理体系的内在要求。多个地区的乡村治理中村居项目选择、资金投入等注重农民的参与，如建立议事厅、公众号等一系列公共对话机制，并在相关的农业农村改革中形成了制度化成果。新型农村集体经济组织的制度架构中也已内含农民的参与机制。可以认为，农民和集体经济组织两个最重要的利益主体以不同的方式双重参与乡村治理，是构成乡村治理体系建设中最重要的内生动力源。很多村庄在治理机制上持续强化党组织领导与党员参与，同时也将村民议事会、理事会等自组织的职能范围从公益性事业增加到政策宣传、公共服务供给、干群矛盾纠纷协调等多种职能，在群众工作中充分发挥村民亲缘、地缘关系优势，既分担了村委工作压力，也改善了干群关系。村民内生动力的激活，使得村中众多事务改变了过去“干部在干，群众在看”的态势，不仅让干部了解到群众的建设需求，也让群众积极参与到乡村建设，合力打通乡村治理的“最后一公里”，有效激活内生治理效能。

（三）以改造传统文化激发乡村治理内生动力

乡村治理离不开政府力量，但单纯依靠政府主体也难以实现治理有效的目标。有效的乡村治理是村民、基层政府、企业、社会组织等多元主体共同参与的过程，各个主体在其中有各自的优势和重要功能。中国传统乡村治理中，乡贤、宗祠等同样发挥了重要的治理功能。健全乡村治理体系需要传承发展我国农耕文明中的优秀传统，形成文明乡风、良好家风、淳朴民风。深度挖掘传统治理中的积极元素，为其注入现代治理新元素，是中国乡村向现代化转型背景下治理能级提升的重要途径。如部分乡村地区宗族文化浓厚，通过设立宗祠理事会等组织对本家族的祠堂修缮、重大活动组织等公共事务进行管理，理事会核心管理人员大多是当地具有一定威望、公益心强、村民信任度高的“乡村精英”，在传统治理中发挥了重要功能。由于传统宗祠对公共事务的治理边界仅聚焦于本家族成员，以及以捐资为主的治理方式较为单一，在乡村治理态势显著变化下，其局限性和不适应性也日益凸显。部分试点地区在乡村治理体系构建的改革中最为重要和突出的举措正是对传统宗祠理事会进行现代化改造，将其与现代化治理机制相融合，使其在农村社区发展中持续发挥重要的治理职能，通过从县级层面到村社基层的规范性制度体系设计，在保留宗祠理事会原有核心治理机制的基础上，进一步拓展和深化了宗祠理事会的治理能级。

（四）以改革系统集成引领乡村治理全面深化

乡村治理体系构建是一项系统工程，应当提高站位，将其置于农业农村现代化的高度予以充分重视，注重将治理优化、产业提升和乡村振兴等多元目标的实现统筹推进。多个地区的实践深刻表明，只要将乡村治理决策过程与村民民主自治联动，将乡村治理群众动员和提高基层干部现代治理能力联动，将乡村治理机制建设与乡村基础设施现代化联动，就能够做到牵一发而动全身，实现“有效治理”与“生态宜居”“产业兴旺”等协同推进。

乡村治理涉及农业农村发展的各个方面，选择适当的突破口，以村民关注度最高的重点和难点问题为切入点，能够让治理获得村民更高的共同关注和参与，产生共振效应。一方面，部分地区在乡村治理体系建设试点过程中同步探索了农村宅基地三权分置和退出、全要素优化配置、集体经济+合作社运行模式创新、农村金融等多项重要改革，以乡村治理为引领，全方位深入推进乡村发展，形成改革集成效应。另一方面，多个地区将乡村治理全面贯穿到乡村振兴工作中，综合推进党建引领、人居环境整治、要素资源整合，推动乡村治理有效与产业兴旺、生态宜居、乡风文明、生活富裕的目标共同实现。例如，四川省彭山区将乡村治理体系建设与当前开展的农村人居环境整治、农村集体产权制度改革、农村特色产业发展等重点工作有机融合，全面释放乡村治理体系建设能量，并以此形成牵一发而动全身的效应，在短期内极大调动农民的价值认同。

（五）以外部资源导入增强乡村治理智力支持

我国农村地区在整体经济发展中仍属于相对欠发达地区，因而在乡村治理普遍面临两大困境，一是缺乏对区域内乡村治理制度体系进行系统顶层设计的专业资源；二是受政府财力限制很难以购买服务的方式导入公益组织的服务。在整合内部治理资源的基础上，多个地区加强外部合作，引才借智，弥补发展短板，激活内生发展动能。例如，部分村庄引入众多农业企业导入发展资源。这些外部主体的进入不仅能够为当地带来新的发展理念、生产技术、经营模式、商业信息等要素，促进农村电商、互联网营销、直播、民宿等新业态发展，对产业发展形成有力支撑；而且，通过构建乡村治理外部力量进入的平台、渠道与合作机制，这些外部主体与本地镇村的发展形成紧密关联，并在乡村治理中发挥重要的技术外溢、信息传播等功能作用。此外，多个地区在乡村治理体系建设中开展多元合作，引入外部智力支持，积极与能够进行全域范围乡村治理顶层制度设计的高校、科研院所等乡村治理、农村发展领域研究团队建立战略合作关系，为其乡村治理具体实践提供理论和政策指导。并且，这些专业研究团队在基层长期、深入地开展乡村治理社会实践，能够以实践经验的系统总结形成对当地乡村治理制度设计的支撑。

尽管我国乡村治理体系建设已经具有良好的基础，但着眼于实现国家治理体系和治理能力现代化，全面建成社会主义现代化强国的宏伟目标，新形势下乡村治理体系建设所面临的突出挑战值得高度关注。

（一）乡村基层治理能力整体仍需提升

从总体情况来看我国绝大部分地区的乡村治理能力已显著提升，但社会治理态势并非一成不变。随着经济社会发展，乡村治理多元化需求、个性化需求趋于快速增加。加之当前农村社会处于城乡关系转型的关键时期，各种不稳定因素使农村社会治理面临的形势更加严峻复杂，也使乡村治理呈现出碎片化、分散化、矛盾化的特点。例如在县级层面突出表现为政法、民政、信访、综治、维稳等职能部门在城乡基层治理过程中业务体系被条块分割，呈现出“只重分工但缺乏整合”的模糊状态，导致治理参与主体协同机制缺失，有效的信息沟通机制以及合作激励机制建设不完善，并且治理主体的碎片化引发治理资源的分散化，容易导致治理资源的重复投放和低效使用，进而难以形成基层治理合力。与此同时，一些镇街干部、村组干部面临着社会治理方式方法和能力不足的制约，解决新型社会治理问题的方式方法不足等短板制约，在一定程度上难以满足日益增长、要求提高的乡村治理需求，影响乡村治理效能。

（二）以村民为主体的自治机制仍不健全

坚持农民主体地位是构建基层社会治理机制的基本原则，村民的深度参与是实现乡村有效治理的本质和核心。受到长期以来传统管理体制的影响，当前仍有部分地区乡村治理以行政权力为中心的自上而下传统治理模式为主，治理方式单一，主要依赖于行政力量。部分地区的政府处于治理的主导地位，村民常常处于被动地位，对乡村治理的实际参与程度低，逐渐形成政府主体、农民客体的治理局面，导致农民在乡村治理中的主体地位难以体现，参与治理的自主能力和创造能力薄弱。整体上，乡村治理仍面临着从“社会管理”到“社会治理”转变的共性挑战，村民“自己的家乡自己建、自己的家乡自己管”的乡村治理格局尚未形成。

（三）市场主体与社会组织有效参与不足

在政府、市场和社会三重体系日臻完善的条件下，由政府、市场与社会组成的多元主体共治格局是乡村治理未来重要发展方向。在党建引领下，部分地区的地方政府、社会主体、市场主体和村民都有不同程度的参与乡村治理体系建设，而且社会组织多渠道、多形式参与是突出特色。但是与之相比较的是，区域内大量的工厂、商家等市场主体除了少量的捐赠之外，尚未成为重要的乡村治理主体，参与的广度和深度都还需要进一步提升。并且，随着城乡融合背景下乡村治理进程的推进，村庄内居民类型和身份更加多样化，群众对公共服务多元化、个性化的需求日益提升，迫切需要乡村治理提供更加多元化、人性化的优质公共服务，乡村治理中引入类型丰富、优势突出的专业性社会组织的需求同步增长。然而，目前总体上乡村治理中社会组织的参与程度和范围仍较为有限，农村社区内部内生性社会组织的发育仍然不足。因此，需要加快完善社会组织参与治理的体制机制，尽快出台相应的制度和引导政策，深化社会组织有效参与。

（四）多元主体协同治理格局尚未形成

从整体情况看，在村社层面均存在村两委、集体经济组织、村民理事会等不同治理主体。虽然这些主体之间有大致的职能分工，但在基础设施建设和维护、低收入群体帮扶等公共服务供给中仍然存在分工不明、职能边界模糊等情况，在缺乏明确分工和有效协调的情况下，容易造成低效率的资源配置、埋下冲突隐患。集体经济组织在供给农村区域多元服务方面具有天然优势，是承担这些服务最经济可靠的主体，但整体上乡村治理体系建设中集体经济组织发挥的作用仍相对不足。依托传统“熟人社会”在治理中的优势，当前一些村民理事会等组织承担了部分的公共服务供给职能，但集体经济组织应在未来承担更加重要的服务功能。未来乡村治理体系建设还应以系统规范的制度设计，对如何强化集体经济组织服务能力、集体经济服务供给方式和具体标准等予以明确。并且，除集体经济组织之外，乡村中其他多元主体参与治理的职能、权责、方式等制度规范同样需要进一步健全。

（五）现代化乡村治理方式更新滞后

随着中国特色社会主义进入全面建设社会主义现代化的新征程，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾。伴随着宏观经济背景的转变，社会问题不断出现新特征，乡村人口净流出地区面临着优质人才有限、治理资源不足、效率有待提升等困境。而在城市近郊等外来人口流入的地区，群体结构复杂、利益诉求多元，乡村治理面临着利益均衡、公共服务均衡供给的压力。部分地区传统意义的矛盾纠纷也由过去的社区邻里矛盾、婚姻家庭矛盾、经济纠纷赔偿等常见性矛盾，转变为以利益分配为主的更具特殊性的复杂社会矛盾，同样也存在个别地区因土地权属不清、集体经济收益分配矛盾等历史遗留问题，导致治理中矛盾化解难度巨大。加之互联网、自媒体等传播手段的快速发展，很多乡村社会的治理问题已无法通过以往召开坝坝会等传统方式得以有效解决，传统治理手段更新相对滞后，已经呈现难以满足复杂多元社会治理需求的情况。

聚焦实现国家治理体系和治理能力现代化的重要目标，本文基于前述内容提出应从优化治理组织、提升治理方式、协调治理机制、拓展治理能力四个方面构建全面促进我国乡村治理体系建设的关键路径。

（一）以多元共治为导向的治理组织优化路径

随着群众对公共服务需求提升，乡村治理体系也应进一步强化其开放性的服务供给，为群众提供高质量、多样化、可及性的公共服务产品。各级政府应切实推进服务型政府的建设，转变政府的工作方式和范围，实现由“管理型政府”向“服务型政府”的转变，提供并满足基层群众劳动就业、社会保险、社会救助、养老托育等各类公共服务需求。更值得关注的是，市场主体和社会组织以其丰富的社会工作经验和人员，能够在乡村治理中发挥其专业性、灵活性、创新性和参与性的优势，是对政府治理职能的重要补充。引导市场主体、社会组织等主体积极参与乡村治理，不仅已经在全国多个地区取得了显著成效，而且代表着未来中国乡村治理的重要方向。在乡村治理体系建设未来的探索实践中，应进一步强化市场力量和社会组织的参与。一方面要更加注重市场主体社会治理诉求表达，在满足其治理需求的同时，为市场主体搭建更多、更合理的参与平台，从而适度增强市场力量的参与，形成参与和受益互动的良性循环格局。另一方面要创新参与机制，拓展辖区内企业等社会主体的参与形式和参与渠道，尤其是要充分利用市场机制的驱动作用，激发参与积极性和持续性。

（二）以提质增效为导向的治理方式提升路径

在深化乡村治理体系建设过程中，一方面要强化多元激励作用，形成经济激励基础上的非经济激励机制，通过乡村“头雁工程”加强培训、给予村居干部公务员、事业编上升通道以及社会保障等激励，使其持续发挥作用，通过积分奖励、进入村居任职等形式激励非户籍人口主动参与乡村治理。另一方面，应强化以信息化技术导入提升管理效率实现乡村治理有效赋能。在广东省南海区、四川省石棉县等不同区域都已经显现出以信息技术提质乡村治理能级的创新实践，让信息技术在乡村治理中发挥最大效用，提高治理针对性和有效性。同时，多个地区将近年农村集体产权制度改革形成的集体资产管理、财务管理和股权管理三大管理交易平台与乡村治理相结合，促进治理数据和信息共享，提高乡村治理的信息化水平。乡村治理手段的现代化改造和应用，能够有效提升乡村治理能力和质量，既是我国乡村治理体系建设十分重要的创新经验，也应是促进乡村治理方式提质增效的重要路径。

（三）以利益共享为导向的治理机制协调路径

激发农民参与基层治理的内生动力是从乡村社会内部探索具有持久活力乡村治理之路的重要保障。在乡村治理体系建设中，应注重以利益共享为导向，持续完善村庄内部不同主体的治理参与机制以强化内生性激励。这一路径下的有效措施包括：统筹省市县各类支农、惠农奖励资金，采取“以奖代补”方式大力扶持村级集体经济发展；强化对治理一线人员如网格员等的内生性激励，可推行网格员“基本报酬+考核绩效+发展性奖励”的报酬制度，允许集体经济组织或村内农民合作社将增长收益的一定比例用于本村网格员补助和奖励，激发网格员的积极性、主动性。持续完善利益共享导向下的收益分配制度，探索集体经济发展收益实行“留一点、分一点、用一点”，经民主程序讨论决定，按一定比例预留部分收益用于村内扶助低弱群体、激励治理参与、社区营造等公共事务，强化村民凝聚力和参与治理的积极性等。

（四）以全面赋能为导向的治理能力提升路径

围绕乡村治理的新问题、新需求、新方式等，各地区应有针对性地加强镇街、村居干部和党员的乡村治理理念和能力培训。一方面要继续以“头雁”工程为重点，夯实三级党建网格的治理能力培育。另一方面，要完善乡村治理指导手册，让参与治理的多元主体能够快速有效地掌握最基本的乡村治理知识、技能，强化基层治理能力建设，同时在乡村治理实践中注重制度建设、构建长效机制，在相关部门、镇村和村庄探索新举措、形成新成效、构建新模式。与此同时，各地应全面强化系统经验总结。目前，全国多个地区已经承担乡村治理体系建设的改革任务，在乡村治理方面已经开展了众多极富价值的实践探索，形成了丰富的改革创新经验，而且还将持续进行创新。这些改革试点区域应与全国社会治理领域的专业研究团队深度合作，及时总结创新经验，将其上升为政府层面的制度设计，提高探索试点示范的规范化程度，强化指导性、拓宽覆盖面，加快形成在乡村维度国家治理体系和治理能力现代化的系统性中国实践典范与中国特色化路径。

针对当前乡村治理体系建设的主要问题，应以乡村治理体系建设四大路径为基础，结合城乡融合视角对乡村治理体系建设进一步优化政策举措，完善当前政策体系。

（一）探索集体经济多层次参与路径

农村集体经济组织是促进乡村有效治理的基础性支撑，各地应注重以发展壮大集体经济全面促进乡村治理的优化提升。集体经济组织应重点关注以下发展机遇：一是为农户和新型经营主体提供生产技术、物流、劳务、农机等覆盖全产业链的农业生产性服务；为新进入农村的主体提供物业服务、安全服务等综合性服务。二是承担政府购买的各类公共服务，如绿色防控、基础设施维护、垃圾污水处理、小微型基础设施维护、森林防火等。同时，在集体经济组织的发展中尽可能吸纳低收入群体，在收益使用方式中强化各类社区公共服务供给，并在收益分配制度中强化其扶贫助弱的社会职能。

（二）创新构建发展性激励制度

乡村群众和干部热情参与、主动作为愈加成为推动乡村治理的重要动力。激发乡村治理队伍工作积极性需要以系统、科学的发展性激励机制为重要支撑。一是建立发展激励机制。将乡村治理成效纳入年度目标考核，对表现突出的网格员、志愿者等治理人员分等级进行奖励，在干部选拔上优先考虑。二是建立荣誉激励机制。定期开展“荣誉村民”“十佳网格员”“优秀志愿者”等活动，充分发挥新闻媒体和网络新媒体作用大力表彰，提升乡村治理带头人的社会声誉。三是建立保障性激励机制。探索出台对集体经济管理者、村民理事会带头人、网格员等乡村治理关键人员的社保补贴政策，鼓励符合条件的人员以个体身份参加企业职工基本养老保险。

（三）着力强化社会组织的深度参与

市场主体和社会组织的植入不仅能够解决长期以来农村社区内部治理组织不足、人才短缺的短板问题，而且能够产生重要的裂变效应，为乡村治理提供专业化、组织化的重要支撑。一是引进专业社会组织，强化公共服务供给。积极对接优秀社会组织，以政府购买服务的方式由社会组织承接乡村治理延伸出来的多项公共服务。二是强化本土内生性社会组织孵化和扶持力度。引进专业的社会组织孵化机构，积极培育本土内生性社会组织。通过设立“创益基金”“种子基金”，鼓励本地居民、返乡大学生等积极策划发起社区公益项目，或创办文化娱乐、弱势群体救助、农村养老等互助性自组织。

（四）全面赋能多元化基层治理主体

乡村治理需要深化政府、公众、市场、社会组织等不同主体的合作关系，既注重各级部门的有效分工与合作，同时发挥村两委、集体经济组织、红白理事会、社会组织和志愿者等在基层治理中的积极作用外，进一步探索多元主体参与治理新路径。一是明确不同主体的职能范围。不同治理主体应以职能互补为导向，明确各自的治理边界。其中，村两委应以提供公共服务为主，集体经济组织可从公积金公益金的提取来满足对孤寡老人陪护、学生教育奖励等帮扶需求。村民理事会等非正式组织应发挥其公信力作用，以协调村民矛盾纠纷、开展政策解读宣传等工作为主。二是构建协商议事机制。通过内部组织整合，完善多层协商、流程清晰的协商议事制度，发挥村民理事会、退休人员等村庄内部治理主体的能动性。三是发挥乡村能人的带动作用。运用“物质+精神”的双重手段，促进新乡贤、农民工、大学生、退伍军人等各类乡村精英人员回归家乡。

（五）探索建立整合性治理平台

乡村治理是一个系统工程，必须建立整合性治理平台，加强政策、资源、多方主体的协同和统筹。首先，充分运用互联网、大数据技术，以整合政府内部相关职能部门条块间的信息资源为重要切入点，实现多主体治理资源的有效整合。可由农业农村部门牵头对政法委、应急管理局、公安、民政、信访等涉及乡村治理职能部门的信息平台进行优化整合，构建统一的多功能“大网格化”综合信息管理平台，打破不同职能部门、不同政府层级的信息壁垒，使各个职能部门的治理信息实现共享。其次，对县级各部门、镇村相关治理和服务平台和内容进行有效整合，搭建智能一体化政务服务平台，为群众提供精准化、精细化服务，提高基层治理数字化智能化水平。（来源：乡村发现转自：《乡村治理评论》2024年第1期）