农村集体建设用地入市改革:基本导向、认识误区与未来趋势

gecccn

王林梅 (四川大学人口研究所)段龙龙(四川大学经济学院)

  一、引言
  党的十八大以来, 针对我国新时期的农村建设和农村改革基本确立起了一套完备的思想路线, 学术界称之为农村综合改革的“四梁八柱”框架。1党的十九大报告从决胜全面小康的新时期出发, 进一步将深化农村土地制度改革和集体产权改革作为实施乡村振兴战略的“突破口”。农村集体建设用地作为集体资产中占比规模最大, 涉及利益关系最为复杂的资源性要素, 在此轮面向市场经济的集体产权制度变革中自然而然地成了各方关注的焦点。但由于城乡土地二元体制的存在和对集体建设用地地权交易的严格限制, 我国农村集体建设用地无法与城镇国有建设用地在土地市场上形成真正的同权同价, 一方面导致集体建设用地利用效率损失、资源粗放闲置;另一方面又制约城镇化发展, 无法同步适配与城镇规模扩张的建设用地指标, 形成了典型的土地要素“双边挤压”悖论。为尽快打破束缚我国城乡一体化发展的土地利用瓶颈, 建立覆盖城乡的统一土地开发利用机制, 党的十八届三中全会做出了推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的重大部署。并在2015年出台的《深化农村综合性实施方案中》明确要求:“在坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”的基础上, 尽快推动农村集体建设用地入市改革”。其目的在于最大程度上激活农村土地要素新动能, 释放以土地用益物权和集体成员权为基础的制度红利, 进而优化城乡土地供给结构, 为农村供给侧结构性改革和土地领域供给侧改革奠定基础。
  虽然推动集体建设用地入市改革的时机已经成熟, 但由于考虑到改革的不确定性和保障农村生产经营秩序的稳定性, 以新一轮地权改革为中心的集体建设用地入市改革不宜速度过快。且农村集体建设用地种类多样, 法律法规对经营性建设用地、公益性建设用地和宅基地等不同类别的集体建设用地用途管制程度存在差异, 加之市场对各类集体建设用地的需求反应不同, 在未来的集体建设用地入市改革制度设计上也应做阶段性区分, 以最大限度地规避改革风险。因此, 顺利实现农村集体建设用地入市的整体性改革的前提是要先对改革的基本导向进行明确, 通过梳理改革中可能出现的认识和实践误区来完成对未来改革的布局谋篇。
  二、农村集体建设用地入市改革的三大基本导向
《深化农村改革综合性实施方案》中将未来决定集体建设用地入市改革的总体构想定位为:经营性建设用地入市为先导、宅基地有偿使用自愿退出机制试点为补充、公益性公共设施用地土地征收制度缩小为保障, 逐级逐步扩大试点推广至全部集体建设用地领域。要促进集体建设用地入市改革真正落地, 首先要明确的就是集体建设用地入市机制有效运行所需要的前提条件和导向。我们认为:构建与国有建设用地一致的同权同价体系, 我国集体建设用地入市改革的基本导向必须包含建设统一的城乡用地市场、建设统一的城乡建设用地地权权能体系和建设城乡统一的用地规划用途管制制度三个方面。
  (一) 建设统一的城乡建设用地地权权能体系
  从现行制度下审视城乡建设用地的地权权能体系不难发现, 我国城乡建设用地地权权能存在着明显的嵌套式多层二元结构。之所以说是嵌套式的多层二元结构, 一方面是强调大国有、小集体的终极所有权结构下的不同权能行使关系所组成的城乡二元权能结构;另一方面是在农村集体建设用地内部, 还存在着经营性建设用地地权权能与宅基地地权权能此类新的二元权能结构。面对这种错综复杂的地权结构现实, 要想在统一城乡建设用地地权权能体系上取得突破性进展, 首先必须统一农村建设用地内部的地权权能架构, 进而再通过设计覆盖经营性和非经营性建设用地一体化的地权权能体系来实现城乡建设用地地权权能的归并。
  在推进集体建设用地入市改革的三个主要政策导向中, 建设统一的城乡建设用地地权权能体系是最重要且最首要的目标。为什么说地权权能体系的确立最为重要?因为构建流转顺畅的城乡建设用地市场的基本前提是要有产权清晰的地权体系。之前对于集体建设用地地权体系而言, 最大的困境在于集体所有权的法律界定及其行使, 同时《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农业法》等正式法律并不允许经营性建设用地的使用权主体拥有较为完备的转让和收益权能, 而对宅基地使用权主体用益物权的限制更加苛刻。2016年和2017年出台的中央一号文件都明确指出:深化农村土地制度改革的基本方向是要落实集体所有权, 稳定农户承包权, 放活土地经营权。而在农村集体建设用地产权改革方面, 总体思路是:以“三块地”试点改革为抓手, 允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地, 与国有建设用地享有同等权利;开展宅基地制度改革, 在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上, 改革完善农村宅基地制度, 探索农民住房保障新机制, 对农民住房财产权作出明确界定, 探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制, 探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。
  (二) 建设统一的城乡建设用地市场
  构建起城乡统一的建设用地地权权能体系之后, 下一步的政策目标就是建设统一的城乡用地市场。在我国传统的城乡二元经济结构中, 土地市场的二元性非常突出。一方面表现为市场交易规模的二元和市场建设的正当性问题, 另一方面则表现为市场定价机制的二元性, 即级差地租形成过程的二元性。其结果就是导致城乡建设用地市场的完全割裂。城镇建设用地随着城镇化进程迈入中后期而需求量激增, 推动土地价格快速上涨, 迫使地方政府不断通过土地征收储备城镇建设用地指标。而反观农村, 由于缺乏成熟且完善的集体建设用地市场, 导致集体建设用地使用效率极为低下, 粗放利用、违规占地现象丛生。既阻碍了城乡土地资源配置效率的提升, 也不利于进一步释放农村剩余劳动力推进人的城镇化过程, 还削弱了农民和集体盘活利用土地资源的生财能力。
  理论界普遍认为, 导致城乡建设用地市场二元性问题的根源是不合理的土地征收制度, 其政府的双边垄断性直接导致了城乡建设用地价格形成机制的错位。对于国有建设用地地权体系的完备性认可和集体建设用地地权体系的诸多限制使得集体建设用地的级差地租形成机制近乎失灵, 即便是位于城市近郊和结合部的集体建设用地, 只要轮不到地方政府的征地“光顾”, 其因区位条件、生产力条件等因素形成的极差地租就一直无法实现, 迫使级差地租向制度租金转化。因此, 目前集体建设用地市场一直是典型的“有价无市”, 所谓的价都是绕开正式制度规制形成的隐性市场价格, 既得不到法律的认可, 也无法保障交易双方的权益。
  我们认为, 构建城乡统一的建设用地市场是有效实现农村集体土地潜在价值的根本途径, 也是科学配置城乡土地资源, 促使国土资源可持续开发利用的本质要求。同时, 它也是有效推进土地供给侧结构性改革的基本前提。国家提倡的土地供给侧改革的目的是要通过来削减低效土地利用规模, 同时通过增加高效土地利用的比例来优化土地利用结构, 从而实现各类土地综合效益的最大化, 但没有跨越城乡的跨区域统一建设用地市场的建立, 就无法促成土地要素的有效转换, 低效粗放利用土地的退出 (主要是超标的农村居民点和闲置的乡镇企业用地) 和稀缺地段土地的新增供给也就无法实现。因此, 当务之急是要建立城乡一体化的建设用地定价体系, 通过建立农村集体建设用地一级市场和放开二级市场来逐步搭建同地同价市场机制。
  (三) 建设统一的城乡建设用地规划用途管制制度
  众所周知, 在进行集体建设用地入市改革之前, 我国的城乡建设用地规划用途管制制度其实就一直存在, 但在实践运行中的效果经常被学界评价为执行难、效果差。不但没有有效保护耕地、维护土地利用秩序, 而且导致土地利用乱象丛生, 违规违法行为层出不绝。究其根本原因, 就是因为缺乏统一的城乡建设用地规划用途管制制度所致。
  目前我国所设立的城乡建设用地用途管制制度主要是出于耕地保护、粮食安全和社会稳定等国家战略大局的考虑, 因此相较城镇建设用地而言, 正式法律偏向于实施更加严格的农村集体建设用地的规划用途管制, 这在《土地管理法》《城乡规划法》《农业法》《农地承包经营法》等法律中均有明确体现。一般而言, 不论是城镇土地还是农村土地, 土地规划用途管制一般都是地方政府提前根据国土空间规划和城乡总体规划对土地的利用形式、开发用途等提前分类设计, 然后再进行市场交易并分类实施监管。但因功能和发展定位的根本区别, 城乡土地的规划用途管制必然存在着天然差别。城镇土地因数量有限, 扩张幅度受城镇化速度和城镇建设用地指标约束限制, 因此在用途管制上实施更为方便。但农村土地却严格得多, 因要不断巩固农业在国民经济中的基础地位, 保障粮食安全。农村土地除了依旧要坚持的用途类别划分之外, 还要坚决防范所谓的农地非农化、非粮化和私有化倾向。其监管的力度和难度必然加大。
  进一步地, 如果从城乡建设用地规划用途管制制度的实施和监管主体来看, 这种城乡差异就更加明显。如果按照“权、责、利”相统一的逻辑关系, 土地所有权主体应该是土地用途管制实施和监管的唯一合法主体。但现行法律却是错位的。我国现行的法律制度规定地方政府代表国家行使所有土地 (包括国有土地和集体土地) 的规划监管权并实施分级规划管理制度。但到了农村集体土地层面, 其具体的实施却交由村集体来负责, 不论是集体建设用地的取得、使用还是转让、消解都由集体经济组织内部决定, 因此才造成了所谓监管不到位、集体建设用地乱象丛生的问题出现。
  之所以统一城乡建设用地用途管制十分艰难, 是因为现行的城乡土地用途管制制度是为巩固城乡二元结构而存在的, 建立初期并不适合城乡土地市场并轨和城乡一体化发展的趋势性要求。仔细推敲, 不难发现, 目前的城乡土地用途管制制度是保留并强化城乡二元结构的历史性产物, 虽然具有一定防止发展风险的积极意义, 但已经不适应城乡要素自由流动和城镇化发展的客观规律。事实上, 很多违规隐性市场的形成和突破土地管制的行为都是城镇化推进和工商业资本追逐利润的必然结果。但已经设计好的用途管制制度只是从供给角度进行管制而未考虑到需求端的变化, 这势必会引发矛盾的积累。同时, 现行的土地用途管制过于强调城乡土地的分类分级控制既不利于未来城乡建设用地统一市场的形成, 也不利于从供给侧出发利用结构性调整优化城乡土地资源配置。因此, 根本的出路还是应该统一协调构建覆盖城乡的土地利用总体用途管制制度, 通过多规合一、统一实施、统一监管、积极利用信息化手段为城乡统一的土地调控机制和土地利用秩序打好基础。
  三、理论界对农村集体建设入市改革的认识误区辨析
  (一) 认真区分集体建设用地还权赋能与农地私有化之间的差别
  由于此轮集体建设用地入市的还权赋能改革涉及地权的变更与调整, 有部分学者就将此解读为决策层致力于推动农村建设用地乃至集体土地私有化改革, 我们认为是极其错误的。
  所谓地权改革, 可以包括涉及土地终极所有权属性的产权变革, 也可以仅涉及产权束或产权权能体系框架下的某一项权能或几项权能的变革。不要一提产权改革就认为是所有权调整或走向私有制。这是对我国集体土地制度中统分结合、“三权分置”制度运行机制的误解。更何况, 要注意到, 党的十八大以来中央在对我国未来农村改革的总路线设计中明确提出了坚持农地公有制性质不改变这一底线原则。所以, 不论制度如何调整, 集体建设用地为集体所有这一公有制基本属性无法改变也不会改变。正如历次中央农村经济工作会议上所强调的:“不管怎么改, 都不能把农村土地集体所有制改垮了, 不能把耕地改少了, 不能把粮食生产能力改弱了, 不能把农民利益损害了。”这一针对我国未来农地制度改革的科学论断既是来自我国人多地少国情的必然, 也是充分借鉴国外土地私有制改革历史经验的结果。
  事实上, 真正意义上的“还权赋能”在于权能的获取和行使主体上, 而非简单法理上的产权认定。科斯、阿尔钦等西方产权学派和交易费用学派的代表人物并没有真正理解产权的排他性属性, 他们始终认为产权是独立的、均质的, 既没有可分性, 也没有裂变或派生等性质。因此, 从西方产权学派的主流人物的观点来看, 只有单一的明确的 (主要是法人和自然人) 产权主体, 才能真正激活商品的交易属性。所以, 一提中国的地权改革, 就简单地认为是要私有化改制了。党中央、国务院在《深化农村改革综合性实施方案》和《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中明确指出:“以土地集体所有为基础的农村集体所有制, 是社会主义公有制的重要形式, 是实现农民共同富裕的制度保障, 深化农村土地制度改革, 必须防止犯颠覆性错误。”之所以要推进集体产权改革, 推动还权赋能, 是因为“农村集体产权制度改革是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求”。因此, 此轮土改的根本任务不是变动土地有权, 而是落实集体所有权, 稳定农户承包权, 放活土地经营权, 反映在集体建设用地层面上, 就是落实与国有建设用地享有同等权利和保障宅基地用益物权和农民房屋财产权。
  (二) 合理看待城乡建设用地市场的统一与征地制度存在性的关联
  土地征收制度, 作为我国土地资源利用的唯一合法城乡转换机制, 是国家已经执行许久的土地基本制度之一。其作为国家调节土地资源的制度工具在维持城市发展战略和扩大公共利益需要方面做出了不可磨灭的贡献, 但同时也因政策垄断, 政策执行过程中的短期化、随意化不利于农民财产权利的保护和收益分配公平性, 进一步加剧了城乡不平等, 固化了城乡二元经济结构。此轮集体建设用地改革中的重要一环就是改进和完善现行土地征收制度。一般认为, 地方政府对集体土地实施土地征收是集体土地所有权向国有土地所有权转换的唯一渠道, 除此之外, 集体土地无法通过市场交易进行所有权转换。而现在国家试点集体建设用地直接入市, 与国有土地享有同权同价的权利, 这势必会让人产生征地制度何去何从的疑虑。既然集体建设用地使用权交易市场机制已经建立, 那么传统的土地征收制度的存在意义就被大幅度削弱了, 那么是否土地征收制度就可以伴随改革而逐步退出历史舞台了呢?我们的答案是否定的。
  土地征收制度作为国家公共权利介入资源配置过程的一种干预机制, 一直具备战略层面的特殊的含义。因此, 土地征收制度的存在并不影响不同类别土地所有权的行使, 亦与土地所有制类型无关。国际上几乎所有的国家不论采取的是土地公有制还是土地私有制, 其在法律层面上都有国家因公共、国家利益或特殊情况下征用土地的相应规定, 因而征地制度不会也不可能真正取缔。但在我国的现实发展情景中, 征地制度的运行的确在很大程度上破坏了城乡土地市场的形成和地租规律的调节作用, 导致土地资源的稀缺性一直无法实现。城乡建设用地开发和利用机制处于割裂状态。为此, 改革的初衷和政策目标定位于逐步缩小土地征收范围, 规范土地征收程序, 提高土地征收相应补偿这三个方面。
  我国的《宪法》和《土地管理法》明确规定:“国家为了公共利益的需要, 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但对于公共利益的理解和尺度的把控, 反而成了现实中各级政府实施土地征用过程中的冲突根源。因此, 在此轮土地征收制度改革的实施细则中, 首先提及的就是明确界定公共利益用地的范围, 根据范围探索制定具体的土地征收目录, 以此为准绳约束政府征地行为, 同时有理有据地缩小征地范围, 为顺利推行集体建设用地入市改革留下制度空间。
  (三) 正确理解集体建设用地同权同价入市的用途管制内涵
  虽然“三块地”试点改革初步建立起了集体建设用地入市的交易机制和途径, 意图构建城乡建设用地同权同价运行体系, 但目前的改革进度还做不到实质意义上的同权同价。其原因在于, 即便政策在很大程度上放开了集体经营性建设用地入市交易的限制并鼓励试点地区大胆探索宅基地退出制度和集体资产产权改革, 集体建设用地使用权入市交易仍然要符合相关的土地利用规划和用途管制, 这也是这次试点改革意见的基本前提, 没有了这个前提, 改革的后果势必是混乱的。因此, 在谨慎推进集体建设用地同权同价改革的过程中, 并没有办法一步做到城乡建设用地用途管制的并轨, 因而也就无法真正实现城乡建设用地市场的统一。
  既然集体建设用地入市或转让的用途管制与国有建设用地并不相同, 那么差异究竟体现在哪些方面呢?主要包括以下几个层面:
  第一, 从宏观视角上来看, 入市改革前后的集体建设用地在用途管制上都要受到《土地管理法中》不得用于非农建设的约束, 而国有建设用地的用途无此约束。只不过区别在于:改革前是二级市场的转让, 且转让仅用于村集体内部, 大多是集体直接免费划拨;改革后是一级市场的转让, 与国有建设用地一样, 采取挂牌、拍卖、协议转让等市场定价过程。
  第二, 从中观视角来看, 集体建设用地的入市用途管制不仅要服从整体城乡土地利用规划和功能区、产业规划的安排, 还对入市后土地用途可用产业的目录做了明确规定, 要求集体建设用地入市的用途只能用于工业用地和商业、旅游、娱乐等, 严格禁止用于房地产和住宅用途 (不包括农民自住用房) 。用途限制较国有建设用地更为严格。
  第三, 在所谓的土地用途管制中, 还包括了土地使用权转让期限、是否可以二次转让、到期是否可以自动续期等附加规定。这在国有建设用地中都规定得较为完善, 但反映在集体建设用地入市交易的环节中, 依旧缺乏相应法律规制和准则, 很多试点地区仍然只能依据出台的临时条例予以执行。从前期试点的15个经营性建设用地入市改革地区反馈回来的情况来看, 大部分地区的交易期限限定在20~50年, 且不可二次转让, 期限届满时是否可以续期则不明确 (见表1) 。而对比国有建设用地, 根据《城镇国有土地使用权转让和暂行条例》的规定, 国有土地的使用权出让的期限普遍在40~70年, 高于集体建设用地出让年限, 同时, 对于城镇住宅建设用地到期后自动续期, 其他类型土地则需依法申请续期均有明确规定。这也导致国有建设用地与集体建设用地在管制附加条款上的巨大差异。

表1 集体经营性建设用地入市部分试点地区做法及用途管制一览表
  (四) 厘清宅基地两权扩展与宅基地可交易性之间的关系
  农村宅基地的转让问题一直是理论界关心的热点问题, 不仅仅因为它涉及农民利益保障和集体产权行使问题, 还涉及住宅用地价格及需求, 即所谓的“小产权房”问题。之所以会有小产权房乱象, 根本原因在于法律对现行农村宅基地可转让的严格规制, 同时对宅基地上房屋的属性明确规定只限于农民自住, 不得从事市场化买卖和交易。因此, 从制度安排和调整的空间来看, 小产权房转正实际上几无可能。
  既然法律法规明确要求农村宅基地不能随便转让, 农民房屋不得转让、租赁给城镇居民, 那是否说明农村的宅基地和房屋根本就不具备转让的权利呢?答案是否定的, 我国《土地管理法》和《物权法》对此给出的解释是, 由于农民的宅基地是根据成员权从村集体无偿获得的不动产, 因此要符合一户一宅的规定, 且只有在因自然灾害等导致宅基地使用权消灭的, 集体才能重新分配宅基地。宅基地使用权可以随房屋一起继承、转让、出租和出卖, 但对象只能是具有集体成员权的农村集体经济组织内部, 一旦出卖、出租宅基地和房屋, 再申请宅基地的, 将不予批准。
  国家在积极推进“三块地”改革的实施意见中提出, 要充分保障宅基地的用益物权和房屋的财产权, 以探索和建立宅基地有偿节约使用、自愿退出、依法公平取得的宅基地管理制度, 很多学者就认为这是要彻底放开农村宅基地的自由流转权, 这种观点是错误的。所谓保障宅基地的用益物权是指根据《物权法》对用益物权权能体系的相关规定, 通过不动产登记, 落实属于集体所有的自然资源, 单位、个人依法可以占有、使用和收益的相应权利。这一条例中并不含有转让权一说。而宅基地上房屋因属于农民私有财产, 理所应当保障其相应的财产权利。
  另外, 需要特别注意的是, 改革中限制宅基地使用权的转让并不妨碍宅基地用益物权中收益权能的实现, 不能简单认为只有不动产的转让、租赁、出卖等方式才是实现其收益权的主要表现。虽然国家并未放开宅基地使用权的自由转让和租赁权, 但是通过设计宅基地的有偿使用和自愿退出补偿机制间接实现了宅基地使用权和房屋财产权的收益权能, 其可通过集体统一回购、宅基地使用权入股、一次性货币化补偿等多元方式体现。同时, 通过宅基地的退出机制改革和土地整治规划, 节约出来的宅基地建设用地指标在试点地区中大部分被复垦置换后成为打包待处理的经营性建设用地纳入入市改革, 给予集体成员一定的股权分红激励, 因此也可被视为宅基地用益物权间接实现的一条可行路径。
  四、对农村集体建设用地入市改革未来趋势的基本设想
  对于集体建设用地入市改革而言, “三块地”改革仅仅是农地产权制度改革的“冰山一角”。由于集体建设用地类型多样, 国家对其中的经营性用地、公益性和宅基地又实施了不同的用途管制, 导致集体建设用地入市整体性改革难度空前, 加之经营性建设用地、宅基地地权改革的不同步性, 进一步延缓了集体建设用地入市改革的进度。为最大限度地防范地权改革的风险蔓延, 仍必须坚持渐进式的改革思路, 采取试点—反馈—再试点—试点扩大的改革逻辑。通过分类设计、分步进行及时总结逐步实现城乡建设用地同权同价体系的建立。
  (一) 推进农村集体建设用地入市改革的阶段性设计
  从当前农村集体建设用地入市改革的现实阻力和改革预期来看, 改革的流程宜被划分为三个阶段, 即试点期、过渡期和发展期。
  试点期改革的主要内容和分解任务主要通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》予以明确, 并分类制定了“三块地”试点改革的实施细则, 目前改革已基本完成。
  而关键和重点则在于过渡期。笔者认为, 过渡期的主要任务是国家在验收评估33个试点地区经验的同时, 根据其地方试点完成情况和后续试点需求适当调整试点范围和扩大试点期限, 以更好地取得改革成效的过渡时间段。同时, 针对试点期已经取得的改革经验和创新思路, 将“三块地”改革纳入农村供给侧结构性改革的全局中, 将其作为带动农村集体产权改革、户籍制度改革、城镇化改革引擎, 积极探索将经营性建设用地入市改革经验推广到全部集体建设用地范畴。

图1 集体建设用地入市改革的整体构想与阶段性划分
  待过渡期目标有效实现后, 则顺利进行到发展期。发展期的重点是按照《深化农村改革综合性实施方案》的时间节点要求, 在2020年全面完成综合改革后, 进一步完善集体建设用地入市及其附属改革, 以达到完善城乡土地利用机制、建成城乡统一建设用地市场, 保障各类农村经营主体的财产权益、完善改革现有户籍制度、建立人地钱三挂钩的人口转移体制机制之目标。
  (二) 农村集体建设用地入市改革发展期推进的内容与设想
  目前, 农村集体建设用地入市改革的顶层政策设计已经成功延伸到了过渡期, 但是到2020年以后该如何推进却尚未有明确政策导向, 这恰恰是值得深入推敲的领域。我们认为:一旦集体建设用地入市改革将正式进入发展期, 这就意味着以“三块地”试点改革为媒介的制度设计和政策调整已经充分地进行了前期完善和优化, 具备了向全国推广的时机。同时, 以全面建成小康社会为历史起点, 在党的十九大所强调的主要社会矛盾转变的新时期开展更高起点的更加深入的集体建设用地入市改革。从实现农业农村现代化、构建新型城乡关系和推动乡村振兴的视角来看, 改革发展期即2020年以后, 主要内容应包括以下几个方面:
  第一, 以经营性建设用地入市机制为基础、宅基地有序进退机制为前提, 稳步开展农村小产权房清理规范和宅基地入市改革。目前国家的政策设计中仍然坚决禁止农民住宅向城镇人口买卖, 但已经开始实行集体建设用地规划农民住宅用于向城镇人口租赁试点。3之前农民的房屋财产权只能通过宅基地退出或在集体组织内部交易转让方能实现, 实行农民住宅租赁制度以后, 农民房屋财产权的实现方式多了一条有效途径。到2020年后, 考虑到农业现代化的要素需求和产业转型压力, 不能仅仅考虑农村人口的流出而忽视辅助农业的相关人口的流入, 因此未来改革发展期的宅基地地权改革和房屋财产权的实现势必会触及城乡间的转让问题。这一点在2017年的中央一号文件中已经有所提及。只不过这里要强调的是, 即便小产权房问题得到了解决, 出台了转正的相应程序和处置办法, 也必须严格遵从法律关于土地利用用途管制的基本制度:集体建设用地必须用于与农业相关的建设, 农民住宅禁止房地产化, 只能用于与农业相关的人员的基本居住使用。
  第二, 以经营性建设用地入市交易、宅基地有偿使用自愿退出改革和土地征收制度收窄改革为契机, 全面推进以土地这一集体资源性资产为核心的集体产权改革。其目标是通过创新集体经济的有效实现形式, 利用市场机制提高集体资源配置效率, 通过培育多元化的农业经营主体实现集体经济的有机承载力量, 壮大集体组织实力, 强化集体经济在农村中的控制力。这一改革应与土地供给侧结构性改革和农业供给侧结构性改革同步进行, 通过降低超额宅基地、荒地、低效经营性建设用地等无效土地存量, 增加高标准基本农田、农业设施用地、土地整治后的连片经营性建设用地等有效土地供给, 推动农业三产融合, 共同迈向中高端。
  第三, 以宅基地有偿退出、经营性建设用地入市和集体产权改革为手段, 探索更加成熟的户籍制度改革和城镇化模式试验, 尤其是探索就地城镇化转型和农民变股民、农村变社区、资源变资产的三转三化模式以及培育新型产业工人、户籍制度人地分离等, 彻底建立成熟的城乡人口双向转移机制。
  第四, 以集体建设用地入市改革为着力点, 全面推进政府职能改革。制定政府行为负面清单和相应目录, 将行政权力与财产权力行使范围与半径明确界定出来, 以更好地推进政府职能发挥。