赵强社:关于“大棚房”整治的“三个坚决反对”

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赵强社（西北农林科技大学乡村振兴研究中心主任、咸阳市乡村振兴研究院院长）

    从2018年8月份以来，“大棚房”问题专项清理整治行动在全国范围内如火如荼地进行。这次行动的导火索来自于2018年6月初央视新闻曝光的北京市昌平区六合成观光园农业大棚变“私家庄园”的报道，行动升级于中央重拳整治秦岭北麓违建别墅问题之后，各地才引起重视。这是一场捍卫耕地保护红线、遏制农地非农化的伟大斗争。据有关部委介绍，全国共排查发现“大棚房”问题16.8万个左右，涉及占用耕地13万亩，斗争已取得显著成效。但同时在整治过程中，运动式的方式，“一拆了之”、“一刀切”、“扩大化”等倾向也一定程度地存在，需要引起高度重视。本人的朋友圈有三千多个微友，以从事农家乐、家庭农场主，农民专业合作社、休闲农业经营者居多，从2018年下半年以来都遭遇到了不同程度的冲击。休闲农业经营者大多并不赚钱，这次更受到了“灭顶之灾”，他们有些尚处于成长摸索之中，政策不明晰使他们感到迷茫。大家希望我能呼吁一下，借此谈谈自己的观点，一并回答。
    一、坚决反对建设“大棚房”，要彻底整治，除恶务尽。
    “大棚房”整治，关键要明确什么是“大棚房”，“大棚房”整治的范围。对它的内涵和外延既不能任意缩小，也不能随意扩大。“大棚房”的概念和整治范围，官方依据是：2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发的《〈关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案〉的通知》（农农发〔2018〕3号）文件。《通知》指出，所谓“大棚房”问题是指：“近年来，一些地方的工商企业和个人借建农业大棚之名，占用耕地甚至永久基本农田，违法违规建设‘私家庄园’等非农设施，严重冲击了耕地红线”。“大棚房”整治的要求是：“对占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施，改变土地性质和用途的违法违规建设行为，依法依规进行全面清理整治”；“重点清理整治工商资本和城市居民到农村非法占用耕地变相开发房地产和建设住房行为”。“大棚房”整治的范围是：“主要包括三类问题：一是在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等。二是在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅。三是建设农业大棚看护房严重超标准，甚至违法违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发。”
    从上述来看，所谓“大棚房”，一是违法时间为近年来；二是违法主体重点是工商资本和城市居民；三是违法行为重点是非法占用耕地变相开发房地产和建设住房行为；四是违法形态是占用耕地甚至永久基本农田建设“私家庄园”等。由此可见，“大棚房”本质是改变土地性质和用途，触碰“农地姓农”底线，对农业大棚“偷梁换柱”，在耕地上“种房子”，建设具有居住、休闲功能的“类住宅”，“挂羊头卖狗肉”，实质上是一种农地非农化的土地违法行为。
    对建设这样的“大棚房”，要旗帜鲜明、态度端正、坚决反对。一要在认识上提高政治站位。要认识到“大棚房”整治是党中央高瞻远瞩的一项英明决策，非常必要和及时。要从保护“耕地红线”、维护国家粮食安全的角度，认识建设“大棚房”的危害性。二要在行动上全面清理整治。要按照《通知》要求，严格甄别“大棚房”的范围，对真正的“大棚房”要全面清理，彻底整治，标本兼治，除恶务尽，严防反弹。用铁腕、出快刀、斩恶根，确保农地农用，使农业大棚不走样、不变味。
    二、坚决反对对农业大棚中的农业设施用地“一刀切”,要区别情况，逐步规范。
    “大棚房”有特定的概念和范围，切勿混淆概念，在工作中殃及“农业大棚”乃至设施农业。“农业大棚”不是“大棚房”，设施农业或“农业大棚”中的农业设施与“大棚房”的性质截然不同，一个姓“农”，一个非农。设施农业或“农业大棚”中的农业设施姓“农”，“大棚房”非农。要厘清“大棚房”和农业大棚的区别，对主要从事农业生产经营活动的设施农业和农业大棚中的设施用地要区别情况、过细工作、逐步规范。要历史地看、现实地看、发展地看，不能简单化、“一刀切”。
    历史地看，农业的设施用地有政策依据。2014年，国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）指出：合理界定设施农用地范围，将设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。文件规定：“生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：1、工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等；2、规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；3、水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；4、育种育苗场所、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）用地等。”“附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。包括:1、设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控等技术设施以及必要管理用房用地；2、设施农业生产中必需配套的畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施用地，生物质（有机）肥料生产设施用地；3、设施农业生产中所必需的设备、原料、农产品临时存储、分拣包装场所用地，符合“农村道路”规定的场内道路等用地。”“配套设施用地是指由农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等，从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地。包括：晾晒场、粮食烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等用地。”文件又进一步提出：“设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续”。2017年12月7日，国土资源部、国家发展改革委《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》（国土资规〔2017〕12号）指出：“允许在不破坏耕作层的前提下，对农业生产结构进行优化调整，仍按耕地管理。鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用，发展休闲农业、乡村旅游、农业教育、农业科普、农事体验等产业，拓展土地使用功能，提高土地节约集约利用水平”。
    现实的看，农业的设施用地是农业生产的基本需要。在“大棚房”整治中，争议最大的是对农业大棚看护房面积超标问题上的“一刀切”，上述的国土资发〔2014〕127号文件规定是：“育种育苗场所、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）用地等”；对附属设施的规定是：“进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩”。中国的农村地区差异很大，各地要结合实际，按照农业生产的基本需求，对这一规定在一定幅度内上下浮动、灵活把握，事实上一些地方政府过去在执行此文时对这一标准的地方规定也进行了放宽。如：东北地区冬季天冷时间长，对同时经营几个农业大棚的大户来说，冬季存储蔬菜、农机具、生产资料、安置取暖设施以及生产雇工食宿场所等，都需要较大地空间，15平方米远远不够。有些地方农民的农业大棚与居住地的距离较远，在农忙季节需要住在看护房里。总体来说，尽管面积超标，这类看护房确实是从事和服务于农业生产的，不应该以“超过15平方米”、“5%以内，但最多不超过10亩”来一刀切。《方案》中也规定了：“对农业大棚看护房等生产附属设施占地面积超标的，要区分情况，做过细工作，切实加以整改”，没有说一拆了之。
    发展的看，农业的设施用地有规范要求。农业多功能性呼唤设施农业、智慧农业、生态农业、休闲农业、观光农业等农村新产业、新业态。智慧农业以智能机械代替人的农业劳作，以连栋智能温室、工厂化种植等立体化、现代化的设施农业生产方式为主；休闲农业是利用农业自然资源、田园景观等条件，为游客提供观光、休闲、度假、体验、娱乐等多项需求，使绿水青山变金山银山，这些都需要一定的农业设施用地保障。从农业的发展方向来看，无论是农民增收还是农业的转型升级，都要求延长产业链，提升价值链，完善利益链，一产接二连三，实现“三产融合”。为此，2015年12月30日，国务院办公厅印发了《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》（国办发〔2015〕93号）；2017年5月24日，财政部下发了《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》（财办〔2017〕29号）；2017年8月1日，国家发改委下发了《关于印发国家农村产业融合发展示范园创建工作方案的通知》（发改农经〔2017〕1451号）。田园综合体、产业融合发展示范园、优美小镇等，都对农业的设施用地提出了要求，土地问题不解决，农村“三产融合”就是一句空话。
    总之，设施农业和农业大棚是姓“农”为“农”的，就是超了标准，也要从维护农民利益的角度、从保护农村新产业新业态的角度出发，谨慎谨慎再谨慎，稳妥稳妥再稳妥地做工作，帮助他们逐步规范。那些除草把苗也一块除掉的行为，看似最彻底最革命，实则是一种不负责任的态度。老实说，休闲农业在发展过程中不规范问题确实存在，但这与我们政府政策不明晰有很大关系。“有在大棚里搞餐饮的，也有在田间地角建小木屋睡觉的……这些都是消费者喜欢我们政府也提倡过的，回归乡村，融入种养殖氛围去消费，消费者高兴，我们产品也卖得出去。”（四川休闲农业协会副会长唐俊致韩长赋的信）休闲农业从“春江水暖鸭先知”刚刚走向“小荷才露尖尖角”，但愿不问缘由地一拆了之，不负责任地一刀切之，不要伤了休闲农业的“尖尖角”。
    所谓“一刀切”，就是一些地方受问责压力、明哲保身等因素影响，为避免整治不力的嫌疑，层层加码、平时不作为、不担当、不指导，在整治中政策界限不清、采取简单粗暴的办法，不做过细工作，不分青红皂白，不分是否违法，宁可错拆一千、不可放过一个，一竿子打下去，一拆了之的乱作为——实质仍是一种不作为的行为。如：不问青红皂白，对农业大棚及农资库、农业园区的道路进行了拆除，甚至将科研单位的育种研发基地的育种设施也一拆了之，多了效率，少了效果；不考虑农民生产的实际状况，机械地要求从事农业生产的大棚看护房一律不得居住，不得摆放任何生活设施，多了原则，少了人情；因为看护房超标，又不能像政府办公用房那样可以隔开，而是推倒重建，多了刚度，少了温度。要防止一刀切，相关部门不能尸位素餐，要细致分类，哪些是真正的农业大棚？哪些是农文旅融合必备的配套设施？哪些是打着现代农业幌子非法占地的“大棚房”？要逐一甄别，让钻政策空子的人无“空”可钻，让真正踏踏实实做农业的人，不要流汗流泪又流血。
    三、坚决反对扩大化到“农家乐”，甚至以“拆违”之名打农民宅基地的主意，要依法行政，让权于民。
    顾名思义，“农家乐”就是以“农”为根本，以“家”为载体，以“乐”为目的。农家“乐”的原因就是在家能经营、有钱赚。农家乐是休闲农业的基本形态，是发挥农业多功能性的基本形式。人们越来越向往“开荒南野际，守拙归园田”的生活，农家乐以美丽的自然或田园风光，清新的空气，绿色的环境，农业生产过程、生活场景的展示为卖点，以“住农家屋、吃农家饭、干农家活、享农家乐”为内容，让城里人以最近的距离、最好的体验亲近自然，住在田间与大自然零距离接触。游客乐而消费，农家因消费而乐，“一拆了之”并非最好的结果。“大棚房”专项整治范围并不包含“农家乐”，但一些地方搭车“大棚房”整治，开展集中整治农家乐违法违规行为的行动。被作为脱贫致富重要举措的农家乐设施因违法违规建设在整治中被关停拆除，引发群众困惑。
    2015年国务院办公厅下发《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》（国办发〔2015〕93号）指出：“积极发展多种形式的农家乐，提升管理水平和服务质量。”2015年农业部下发《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展》的通知（农加发〔2015〕5号）指出：“支持农民发展农家乐，鼓励发展以休闲农业为核心的一二三产业聚集村；鼓励在适宜区域发展以拓展农业功能、传承农耕文化为核心，兼顾度假体验的休闲农庄；鼓励建设具有科普、教育、示范以及传统农耕文化展示功能的休闲农园；支持各地建设美丽田园，提高农业综合效益。”2018年5月20日，农业农村部印发《农业农村部关于开展休闲农业和乡村旅游升级行动的通知》指出：“鼓励各地因地制宜培育农业嘉年华、休闲农业特色村镇、农事节庆、星级农家乐等形式多样、富有特色的品牌。”可见，发展“农家乐”政策明确、政府满意、人民高兴，何乐而不为？因此，把“农家乐”纳入“大棚房”整治要立即喊停，坚决予以纠正。有的地方扩大化到整治“农家乐”，随意扩大自由裁量权，不是讲政治，是给党抹黑，是低级红高级黑。在面对群众切身利益的事情上，不能只讲结果，只讲效率，更要讲质量、有温度，展示执政智慧。各地不妨以这次整治为契机，通过“合理利用农民自有住宅、闲置宅基地”“充分利用‘四荒地’(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)”“作为景区配套设施”等等方式规范休闲农业的发展，支持保护农家乐经营者的积极性，激发农业发展的新活力。四川省提出，针对专项行动中反映出的农家乐需求旺盛问题，建立综合采取土地利用计划规划管控、村庄土地布局调整等长效机制，这是一种有为之举。
    如果说整治“农家乐”只是扩大化，那么以拆违为名整治回收宅基地就是违法行政。农民有土地承包经营权、宅基地的使用权和集体收益分配权三大权益，2019年中央一号文件提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。适度放活宅基地使用权就是允许农户通过转让、互换、赠予、继承、出租、抵押、入股等方式流转宅基地使用权，其中转让、互换、赠予只能在本集体经济组织成员之间进行，出租、抵押、入股、继承可以在非本集体经济组织成员之间进行。国家对宅基地政策是明确的、清晰的，宅基地使用权是农民享有的基本权益，可以通过上述方式放活，让农民取得财产收入，任何组织和个人都不能随意剥夺。有些地方借“大棚房”整治，变相收回农村宅基地和闲置农宅；有的以拆违为名，拆除农村废弃宅基地、超标准农宅；有的提出对闲置2年以上的宅基地强制收回；有的以推进农民相对集中居住、推进农民进社区为由整理宅基地等等。宅基地属于农村集体建设用地，本身与农村的耕地的性质就截然不同。自然资源部关于“大棚房”认定标准明确提出：“农民自建自用房不纳入清理整治范围。”农村宅基地有复杂的历史原因、地域因素，不能用全国一个建房标准、一个住房模式“一刀切”，要“稳慎”推进改革，要在农民利益不受损害的前提下推进。据中国社会科学院发布的报告称，2018年，农村宅基地空置率为10.7%，样本村庄宅基地空置率最高达71.5%，全国约有2.3亿套农村房屋，10.7%就是2500万套住房空置，这是今后发展现代农业和乡村旅游最大的土地红利空间。习近平总书记讲过，农村闲置农房放在那里任其破败是一个大浪费，但是利用起来却是一笔大资源，可以重点结合发展乡村旅游业，适当放活一些。在盘活闲置宅基地和农房中，要让利于民，不要与民争利。对提倡宅基地自由买卖，特别是卖给城里人开发别墅和私人庄园，要坚决禁止反对。但变相收回宅基地不管是无偿还是有偿，都是不对的，也不宜提倡，可以让农民以宅基地入股、出租等形式长期取得财产收益，不要打农民宅基地的主意。
    最后提几条建议：
    一要严肃追责。
    2014年，国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》中要求：“县级国土资源部门和农业部门要依据职能加强日常执法巡查，对不符合规定要求开展设施建设和使用土地的，做到早发现、早制止、早报告、早查处。”从全国清理整顿“大棚房”达13万亩的结果来看，“四早”成了一句空话。“一拆了之”，无论是国家、集体还是个人的财产都受到了重大损失，要有人负责。特别是对一些地方只对上负责、对自己负责而导致的“一刀切”、“扩大化”的行为，要“秋后算账”，不能不了了之，要为群众负责，为群众的损失负责。要像农农发〔2018〕3号文件要求的那样，“根据整治整改情况，集中通报、公开处理一批典型案例。”这次整治行动源于北京市昌平区六合成农业园违建“大棚房”问题，北京市、昌平区两级纪委监委对5个党组织和20名相关责任人进行了问责，释放了失责必问、问责必严的信号，使这件事有始有终，值得效仿。对“一刀切”问责，才能使“一刀切”前三思而后行。
    二要吸取教训。
    政府要指导。“大棚房”问题，暴露了过去在“三农”发展过程中一些地方政府不指导、不作为、不表态，政策缺位、指导缺位的问题，使休闲农业经营者心中无底、盲目尝试，如履薄冰。政策要衔接。近年来，我们虽然出台了不少发展现代农业的政策，但不同部门不同文件之间沟通衔接不畅，甚至自相矛盾的现象让人困惑。这个部门鼓励，那个部门禁止；抑或同一部门前面文件鼓励，后面文件禁止，让人无所适从，难以把握。改革开放以来，党委农村工作部门综合协调、政策统筹等职能弱化，不适应农村改革复杂性系统性的要求。去年机构改革，一些地方机械地照搬上面要求，将党委农工部门撤并，党委农工部门决策参谋、统筹协调、政策指导、推动落实、督导检查的职能缺失，党管农村工作弱化，需要我们各级党委政府好好反省、深思。
    三要注重疏导。
    产业兴旺是乡村振兴的物质基础。乡村要振兴，农业要发展，仅靠传统的种植业是不可能实现的。农业仍是我国现代化发展的短腿，农业政策仍然滞后，要鼓励基层先行先试，放宽放活农村各项政策，保护农村的创新激情。农业一二三产融合、产供销衔接、种养加一体，才能有竞争力，才能让农民分享产业链上增值收入。如何保障农业的配套设施用地，让农民在不违法不违规的前提下如何更好地发展设施农业？农业一二三产融合如何实现？小农户和现代农业发展如何有机衔接？这些都需要政府有清晰的政策。要少一些这也不行那也不行，多一些可以可以也可以。要带头做示范，做给农民看，带着农民干，帮助农民赚，让农业经营者少走些弯路，少些“摸着石头过河”，少受些损失，少翻烧饼。