祁凡骅：制度执行难的破解之道

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祁凡骅（中国人民大学国家发展与战略研究院国家治理研究中心主任，长江经济带研究院研究员）

  制度的执行力决定制度的效能。新中国70多年的治理实践，改革开放40多年的探索，尤其是党的十八大以来的改革深化，中国特色的治理体系基本定型，各项制度逐渐趋向成熟。党的十九届四中全会描绘出了未来30年国家治理发展的制度蓝图。接下来的核心任务就是，将四中全会提出的各项制度安排高效执行、深入贯彻落实。但治理实践中所出现的政策变形、制度走样等执行弱化现象，使我们不得不投入更多的精力来破解制度执行的难题，改进制度的执行。
  打破制度弹性执行的文化假设，构建有利于制度执行的团队文化
  组织文化之父埃德加·沙因认为，团队文化是团队在解决外部适应、内部整合问题的过程中所习得的、共享的一套基本假设、模式。换言之，文化是团队成员对外部环境的假设，是一套行为选择模式。当假定其他人是言行一致、积极担当作为时，自己就会和其他人保持一致，选择真诚、行动、担当。反之，当假定周围人都是说一套做一套，遇事推诿，逃避责任时，自己也会选择多一事不如少一事。理解了团队文化的内涵，我们也就明白了团队文化在管理和执行中的作用。文化看起来软，但是却有硬作用，直接过滤了人们的观念、决定了人们的认知偏差。
  当前所面临的制度执行弱化，根本原因在于文化。中国几千年农耕社会所形成的“差序格局”，人际关系中血缘因素、地缘因素起了决定性作用。社会格局是以个人为中心波纹般向外逐渐推广开来。由于人情在彼此关系处理中占据重要影响，制度在人情面前就变得弹性了。制度执行的程度也因人情浓淡而有所差异。此外，改革开放的过程同时也是鼓励突破不合理的旧制度的过程。过去，敢于突破旧制度束缚、大胆尝试的干部被推崇为变革型的领导。几十年下来，突破制度放手大干，慢慢沉淀为文化元素。人情因素加上改革提倡就形成了制度弹性执行的文化假设，制度执行弱化的文化氛围也逐渐蔓延弥漫。
  国家治理行至今日，主要领域基础性制度体系基本形成，符合当前发展的新制度需要的是遵守、执行、落实。弹性执行制度的文化必须扭转。同时，现代国家治理的权威基础，已经由传统型权威、魅力型权威转为理性合法的权威。传统性权威的正当性基础是长期形成的传统风俗、习惯；魅力型权威的正当性基础是个人的非凡个性、感召力，具有反传统、非理性的特征；理性合法权威的正当性基础是法律和制度的认可，以理性为原则。因此，现代社会的领导者，越是遵循制度，其权威越高。制度弱执行的文化将损害领导者的权威，不利于治理目标的达成。
  领导者必须戮力构建有利于制度执行的团队文化。埃德加·沙因说：“领导者如果不知道该如何管理文化的话，就会沦为文化的牺牲品。”那么，如何构建和管理文化呢？
  第一，行动胜于思考。思考再缜密，没有行动就没有结果。将行动的基因注入文化，推崇实干者，在干中改进，在干中学习。每一位领导干部都应将四中全会的精神融入自己的部门工作，融入自己的业务。不能只谈体会，不做行动。
  第二，奖励与绩效挂钩。假如干好干坏一个样，团队中的执行自然动力不足。具体管理中，领导者必须明确区分干得好与坏，对干得出色者、业绩优秀者给予明确的激励。无论物质的激励还是精神的激励，都必须与干得好坏挂钩，以此形成行为的诱导和强化。
  第三，塑造执行的软件。领导者与下属之间、同事之间应形成坦诚沟通的习惯。敢于面对真实的问题，寻找行之有效的解决方案。与之相反的是，报喜不报忧，一团和气，批判性思维被扼杀，制度执行成空谈。
  第四，身体力行垂范下属。领导者的行动胜于领导者的千言万语。领导嘴上说得头头是道，行动软绵迟缓，下属必然也只作表面文章。领导者率先实干，坚持结果导向，下属自然追随效仿，追求业绩导向。需要指出的是，文化的厚植需要耐心。文化的进化不是朝夕之功，需要持续的坚持，才能产生结构性的变化，内化为行为习惯，转化为文化基因。
  注重制度执行，建立科学的制度执行跟进机制
  注重制度执行是我党的治理传统。邓小平同志在党的十一届三中全会上郑重地提出：“健全社会主义法制”，“使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威”，并确立了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制建设“十六字方针”。习近平总书记强调，制度的生命力在于执行。要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。强化制度的执行力，需要各级领导干部在积极传承、发扬制度执行的治理传统的基础上，建立科学的制度执行跟进机制。
  第一，基层领导需要对自己主管的业务了如指掌，了解每一位干部，进而提出个性化的管理措施。中高层领导者，应投入足够的精力进行调查研究，细化调研任务，设计具有穿透力、深层次的问题，不可迷惑于基层的模拟场景，不识庐山真面目。
  第二，决策要始终以实事为基础。一切以客观事实为基础，是决策正确的前提。实事求是的作风从党的第一代领导集体传承至今，成为各级党校的校训，旨在培养各级领导干部以事实为基础的工作习惯和方法。脱离了客观事实，所有的政策与执行都将成为空中楼阁。在近几年的环境治理过程中，一些地区出现拆农民的炕、封农民的灶等事件，都是背离实事求是的执行。
  第三，要明确目标和优先顺序。党的十九届四中全会提出，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是，到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。为了实现这一宏观的战略目标，每个地区、每个部门都需要制定执行战略的阶段性目标。一级政府所面对的问题是复杂的，目标是多元的。假如目标之间没有优先顺序，下属则无所适从。每一个职能部门都想让基层政府将自己的任务当作优先事项，基层政府压力过大，纵使三头六臂也难以招架，正所谓“基层一根钉，上面千把锤”。就机关内部业务而言，在多目标并行时，领导者同样需要明确各类目标的优先顺序，为下属的执行落实提供指导。
  第四，持续跟进直至达成目标。缺乏跟进是执行无力的主要原因。领导者需要建立执行跟进的机制，明确每一个部门、每一位科员的任务目标，让每一位干部感受到执行的责任、领导的重视。近几年中央的巡视巡察、督察都起到了跟进的作用，中央政策的执行效果也有了明显提升。在机关内部，领导者需要制定自己的执行跟进计划，督促各项制度政策的落地生根。
  第五，奖励执行有力者。及时奖励是强化行为的高效工具。对执行给力者进行及时认可，可以产生助推力，在单位形成示范效应，为执行推进提供支持性环境。目前，及时奖励在机关单位仍有许多限制，领导者可以通过公开表扬来弥补。
  第六，提升下属执行力。下属的执行力需要在干中历练提升。领导者应做好传帮带工作，做好工作知识的传承。鼓励各类知识分享活动，塑造学习型文化，形成学习型组织。各级干部教育部门需将现代治理能力纳入干部培训大纲，将政治学习与业务学习有机融合，有计划、有步骤地提升广大干部的治理能力。
  第七，了解自己善掌舵。领导者需要了解自己的情感强度，是否能够做到无论是否喜欢都能面对现实。高情感强度能够使领导者包容不同的观点，能够清晰认知自身的强项与弱点，了解自己的能力边界，擅长的领域勇于坚持，不擅长的领域取人之长补己之短。同时，高情感强度能够使领导者勇于面对冲突，敢于触碰问题，解决执行中的难点、痛点，不畏险阻，不断超越。
  选拔善于执行的治理之才，打造高执行力的干部队伍
  面对百年未有之大变局，不可控、不可预测的因素有很多，但是，有一个因素我们是可以控制的——干部的素养。将可控的因素控制好就是应对不可控变化的最佳策略。制度执行不是领导者一个人的事情，也不仅仅是领导班子的事情，而是整体干部队伍的事情。人多不一定是优势，人才多才是竞争优势。打造高执行力的干部队伍包含两个任务：一是选拔什么样的人才，二是如何使用和培养人才。
  第一，选拔培养格局大的人才。格局有多大，事业就有多大。格局大的人善于从组织整体的利益思考问题，善于用长远的眼光衡量短期的取舍。实践中执行不力的原因之一是在面对利益冲突时的选择错误。局部利益和整体利益冲突时选择了局部利益，短期利益和长远利益冲突时选择了短期利益。根本原因是视野不够高，格局不够大，不能够从更高的站位来理解制度设计的动因。错误的理解导致错误的选择，错误的选择导致错误的执行。因此，选拔人才时，应关注其对国际国内大事的认知，考察其对制度设计动因的理解，评价其换位思考的意识强与弱，以此来考量其格局的大小。
  第二，选拔培养制度意识强的人才。习近平总书记指出：“各级党委和政府以及领导干部要增强制度意识，善于在制度的轨道上推进各项事业。”制度意识的培养既不是一日之功，也不是个体之事，需要整个社会的长期努力。青少年时期是养成制度意识的最佳时期。近期国内几所一流高校团干部、学生会发生了几起社会热点事件：R高校团委书记醉酒驾车入刑、Q高校团委办公室主任醉酒坠河身亡等。类似事件的多发，很难用个例加以搪塞。此类事件充分说明高校团委、学生会干部规则意识、制度意识的淡漠。当前，各级党政机关选调毕业生，比较钟情一流高校的学生干部，作为干部后备加以培养。需要警惕的是，不单单是在职的干部需要提升制度意识，未来的后备人员也需要制度意识的修炼。教育系统应积极担当，有所作为。
  第三，选拔培养公共服务动机高的人才。公共服务动机（Public Service Motivation，简称PAM）是一种特质。具备此特质的个体将自己的行动与整体公共利益联系在一起，渴望服务于公共事业。公共服务动机是成长环境、所受教育、信仰等多种因素作用的结果。高服务动机的人，即便没有太多的物质报酬，执行公共政策的动力也很强。低公共服务动机的人更倾向于用物质报酬来衡量自己的工作，不适合在公共部门工作，更适合到商业组织中发挥才能。习近平总书记强调：“当干部就不要想发财，想发财就不要当干部。”公共服务动机是区分干部工作动机的心理工具。关于公共服务动机的研究，在公共管理领域已经比较成熟，中国化的评价量表应用越来越广。因此，应将公共服务动机测量作为干部选拔的制度化机制，只有选拔任用合适的人才参与到党和国家的建设中，党的各项方针政策的执行才会有更为坚实的人才保障。
  第四，选拔培养学习力强的人才。信息技术飞速发展、国际国内社会经济环境瞬息万变，“灰犀牛”和“黑天鹅”不期而至。成文的制度难以穷尽未来的变化、地区的差异以及执行的细节。新时代的执行不是生搬硬套地执行，而是问题导向的创新执行。随着时代的变化，经验和感觉的价值越来越低，过往知识的淘汰速度也越来越快。然而，一些干部，不读书、不看报，工作全靠老一套。这些学习能力弱、思维僵化、观念陈旧的干部不但不会成为创新执行的主力，还会成为创新执行的阻力。学习能力强的干部能够保持自己的知识与时代同步，能够不断地自我更新、自我赋能、自我迭代、自我蜕变。面对新时代的诸多挑战，公共部门也应改变过去论资排辈、不求无功但求无过的旧机制，加快人员流动，能者上庸者下，让学习能力强、思维活跃、创新创业的干部成为执行的主力军，只有这样，才能造就一批与时俱进的国家治理现代化人才，确保各项制度得到完全、完美地落实与执行。
  总之，一流的制度需要一流的执行，一流的执行依赖于执行系统的构建。执行文化、执行领导、执行人才是构建系统的三大基石。筑牢三大基石，执行力将坚如磐石。