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祁凡骅（中国人民大学国家发展与战略研究院国家治理研究中心主任，长江经济带研究院研究员，公共管理学院教授） 干部绩效考核机构有待强化
干部的考核分为人事考核和绩效考核两大领域。人事考核并不是干部考核的全部，尽管人事考核的“德、能、勤、绩、廉”架构中设置有“绩”的维度，但在实际运作过程中仅与干部个人的日常工作相关，与组织发展目标没有关联，不涉及单位的整体绩效状况。事实上，国家、地区的战略目标以及任务的落实执行与单位领导这一关键少数密切相关。关键领导个人业绩的优劣应当通过地区、单位的整体业绩来评判。从这个角度看，绩效考核是关键岗位领导干部考核的重要内容。“十四五”规划战略目标、2035 年远景目标等年度目标是关键岗位领导年度考核的标尺。年度目标完成得如何必须由上一级的专门业绩评价机构来负责，但是，目前尚未有设置相应的绩效考核机构。
地方绩效考核机构在新一轮机构改革中被调整，有被弱化的隐忧。在 2018 年地方机构调整过程中，承担绩效考核的职能部门成为被裁并的对象。大多数绩效考核局被并入了地方党委或政府办公厅，人员编制也遭到压缩。因此，在考核机制方面，干部绩效考核的作用发挥有待加强。从过去的绩效实践来看，绩效考核机构的权威必须高于其他职能部门，才能够确保考核任务顺利实现横向协调、纵向推进。
干部考核制度内容设置存在哪些不足？
在起草“十四五”规划和2035年远景目标建议的过程中，习近平总书记明确提出：“高质量发展不能只是一句口号，更不是局限于经济领域。”“高质量发展”的内涵已经超越了经济学的范畴，外延拓展到了社会、文化和生态，是下一个阶段发展的总基调。经济发达地区和欠发达地区都必须依照高质量发展的要求来展开各项工作。高质量发展成为新时代政绩的核心内容。因此，围绕高质量发展涉及干部考核的项目和标准有待进一步精细化。
? 政绩考核与领导干部的个人考核缺乏链接机制
政绩考核由多个部门主导，除了组织部门外，还有政府办公厅督导室、生态环境、国土资源、农业农村等多个领域职能部门。每一个核心职能部门都有一套考核体系来督促自己主管领域工作的落实。每年都会生成相应的考核结果。理论上讲，职能部门的考核结果应当成为领导干部政绩考核的组成部分，汇总之后，直接换算为领导班子的政绩考核。同时，细化制度，将领导班子的政绩作为领导干部个人“绩”的考核基础。少数政府绩效管理走在前列的城市有这方面的整合机制，但大多数地区没有细化的制度机制来进行无缝衔接，其结果往往是各自为政，无法共享。
? 干部考核量表信度和效度较低
《党政领导干部考核工作条例》给出了干部个人考核“德、能、勤、绩、廉”五个方面的新解读。比如，“勤”的解读为：“全面考核领导干部的精神状态和工作作风，重点了解发扬革命精神、斗争精神，坚持‘三严三实’，勤勉敬业、恪尽职守，认真负责、紧抓快办，锐意进取、敢于担当，艰苦奋斗、甘于奉献等情况。”新解读体现了新时代对领导干部的核心要求。但在一些地区，对于干部的考察通常是延用传统做法，依据条例对“德、能、勤、绩、廉”进行简单说明，然后列出“优秀、称职、基本称职、不称职”四个等次，缺乏针对性较强的考核。
这种依托于评价者主观感受的评价方式积弊重重。这是因为，评价者通常没有经过专业化、标准化的培训，使得不同的评价者对同一个领导干部的评价结果可能大相径庭。同时，考核结果还受到评价者个人价值标准、个人互动体验的左右，甚至异化为打击报复的工具。长此以往，主观性考核就可能演化成为形式主义的“规定动作”，可能导致无论是评价者还是被评价者对主观性的干部考核认同度都比较低。与此相对应，缺乏信度和效度的干部考核自然也无法成为晋升、奖励等激励安排的重要参照，可能会加剧“晋升梗阻”的现象。
减少主观评价，增加客观评价，是提升干部考核信誉度的唯一选择。量化的考核工具相对来讲更为客观，但是公共部门的工作大多数很难量化，这是干部考核面临的难题之一。不过，关键事件、关键行为评价是可行的替代方案。其中，关键事件是依照被评价者在关键事件中的表现来进行评价，以事实为依据，相对客观；关键行为是依据被评价者有没有做出关键的行为来进行评价，客观性也比较高。从这个角度看，每一个考核维度都可以通过关键事件、关键行为来进行评价，尤其是在具体情境中考察系列关键事件和关键行为造成的叠加效应。但是，此考核方法所面临的难题是，关键事件、关键行为的提取具有较高的技术含量，需要人力资源专业人员来进行提取和分解。因此，可委托人力资源专家来进行统一提取分解形成专业评价工具，而地方各级组织部门依据本地本部门情况进行微调从而做到因地制宜。唯有如此，才能从评价工具本身来提升干部考核的信度和效度，为考核结果的应用提供合理的基础。
? 干部政治能力考核彰显不足
习近平总书记强调：“政治把关和政治素质考察是第一位的。”自2002年至今，党政领导干部的个人考核一直沿用“德、能、勤、绩、廉”五个维度。五个维度的设置虽然可以全面考察一个干部品格、能力、态度和实际，避免了考核过程中的片面与偏颇，可是，这五个维度在考核过程中缺乏权重上的区分，如果各占 25% 的权重，就无法凸显政治能力和廉洁自律的重要地位。
政治能力通过“德”的维度进行评价。“德”重点考察的是政治品质和道德品行方面的情况。《党政领导干部考核工作条例》将“德”表述为 ：“考核领导干部的政治品质，重点了解坚定理想信念、对党忠诚、尊崇党章、遵守政治纪律和政治规矩，在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致等情况。考核领导干部的道德品行，重点了解坚守忠诚老实、公道正派、实事求是、清正廉洁等价值观，遵守社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德等情况。” 政治能力是干部考核中最为重要的能力。因此，建议将政治判断力、政治领悟力、政治执行力作为干部考核优先的考核项。建议政治素养的考核引入二分法，合格或不合格。假如政治素养达不到要求、不合格，那么，一票否决。当然，要避免“扣帽子”的情况，则必须通过关键事件、关键行为来客观判断，而不是简单的主观臆断、草率做结。
廉政品质的考核存在和政治素养评价类似的问题。目前，“廉”这一维度全面考核领导干部落实党风廉政建设“一岗双责”政治责任，遵守廉洁自律准则，带头落实中央八项规定及其实施细则精神，秉公用权，树立良好家风，严格要求亲属和身边工作人员，反对“四风”和特权思想、特权现象等情况。干部的腐败行为大多是“暗腐”，普通干部群众很难知晓。这就导致一些领导干部平时表现清正廉洁、正气凛然，但被纪检部门调查后，曝光的腐败程度却触目惊心。一定程度上讲，日常的干部考核在廉洁自律方面并不能达到预期的目标。但是，干部考核明确列出廉洁自律的标准能够起到日常警示作用，是管理的必要手段。对于公共部门的领导干部来讲，“廉”的要求是一种底线要求，不存在可接受的度的问题。金额大小、时间长短、次数多寡都不可改变腐败的性质。因此，对“廉”的考核评价建议实施二分法评判。
? 干部考核同职级晋升脱钩
实际上，《党政领导干部考核工作条例》针对考核结果的应用有专门的规定。规定虽然详细，但在一些地方的实践中往往存在扭曲走样的问题。一方面，“同等条件下优先使用”是一个软约束，不具备强制力。实践中，连续三年“优秀”得不到重用的干部比比皆是。是否使用很大程度上取决于上级领导者的偏好。另一方面，在领导干部常规考核中，主管领导者维稳心态显著，评价未必真实客观。即使个别干部工作懒散、推诿，或者以“心理疾病”为由常常请假缺勤，最后也能得到“称职”的评价结果，导致职级晋升时，要求考核称职以上的约束条件基本无效。实行职级并轨后，一些单位将工作年限作为晋级的硬约束，以往的干部考核结果基本上没有存在感。所以，一些干部认为，考核同职级晋升没什么关系，考核结果对个人影响甚微。
鉴于此，组织部门需要出台考核结果使用细则，提出硬性约束条款，比如，考核结果三年优秀者，一年内使用 ；干部考核结果按照正态分布的逻辑硬性规定基本称职和不称职的比例（如 5%—10%）。唯有如此，考核结果才能同职级晋升紧密挂钩，最大程度地激励广大领导干部干事创业的积极性。
干部考核的理念和结果运用有待为高质量发展提供更多支撑
★ 干部考核如何为创新提供支持？
国家之间竞争的核心是科技创新能力的较量。党的十九届五中全会将科技创新提到了前所未有的高度。创新为党政机关的工作提出了新要求，干部考核工作也必须随之改变。
一方面，应将创新政策环境纳入政绩考核。为此，各级政府需要为中小企业提供实质性支持。真正的技术创新都属于破坏性技术，起源于边缘客户的非主流市场，大企业在破坏性技术创新方面有着天然的劣势。形成了支持中小企业发展的政策环境，也就塑造了有利于创新的政策氛围。因此，下一个阶段的政绩考核必须将创新政策纳入其中。
另一方面，应建立完善工作创新的容错机制。变革创新并不必然成功，甚至失败的概率会大于成功。要鼓励领导干部大胆创新，就需要建立具体的容错制度，包容创新中的失败。2018年5月，中办印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，提出要全面落实习近平总书记关于“三个区分开来”的重要要求。虽然文件已经出台两年有余，但现实中的部分干部仍然是谨小慎微、缩手缩脚。这说明，干部管理没有进行配套的制度设置，使得文件精神落到实处打折扣。因此，干部考核工作需要贯彻“三个区分开来”的理念精神，制定落实细则，为敢于创新创业的干部鼓劲、撑腰。
★ 干部考核如何转化为干部的内在驱动？
考核是促进执行的重要抓手，其作用机制是自上而下的外在压力下，干部的顺从性选择。外在压力容易产生心理抗拒、消极应付、抑郁等负面心理。所以，需要通过必要的柔性工具将考核外在压力转化为领导干部的内在动力，增强考核的自我驱动。
一方面，考核目标的制定必须鼓励被考核者的参与。考核目标应当是阶段工作的承诺。既然是承诺，就需要下级的认同。考核目标的形成不能是上级的单方面部署、安排，需要让下级参与进来，使得执行基础、执行资源在参与中得到沟通。在充分沟通基础上形成的考核目标才更符合执行部门的实际，才更具备达成的基础。当然，也可以让下级单位自我设定考核目标，上级单位以此作为评价的标准。这样的标准是下级的主动承诺，考核本身的外在压力感就能得到较大程度的消解。如教育部对“双一流学科建设”的考核就是让被评价院系自主设定目标，结果形成了各院系的自我强驱动，不失为“参与式考核”的一种实践典范和参考借鉴。
另一方面，考核之后的能力改进不可忽视。完整的绩效考核链条都必须有改进的环节，但实践中的绩效考核常常是得出评价结果就草草结束。丢失了改进环节不但会错失干部能力提升的机会，而且也错失了能力提升给干部带来的满足感。因此，必须将考核结果分析作为考核的必备程序，分析绩效结果的原因，指出干部能力的改进点。针对干部能力短板，安排导师辅导，实施系统培训。假如每干一件工作，干部自身的能力都能获得一点精进，那么，考核目标的完成就有了更多的成就感。以学习的态度对待自身的不足，以学习的态度对待工作的压力，压力就变成了提升自我的内在动力。
★ 政绩考核如何赢得民众认同？
“江山就是人民，人民就是江山”，政绩好坏的最终评价者是人民。高质量的干部考核体系必定是民众认同的考核体系。干部考核体系必须让民众参与，向民众开放，使民众满意。
首先，政绩考核的内容设置需回应民众的诉求。政绩考核既要着眼于长远发展，也要关注民众的现实关切。采用民主集中的机制，汇聚民众普遍关切的议题，将其纳入政绩考核。民众关心的问题解决了，诉求得到回应了，其对政府的满意度将与日俱增。
其次，政绩考核过程应重视民众参与。从管理的视角来看，有参与才有信任、有参与才有责任。因此，政绩考核过程中民众参与重在过程，不在于民众的评价是不是专业、准确。民众对政府的工作有建议，甚至有意见，都是正常的，都需要有管理的管道来表达沟通。管理沟通管道不畅，就容易形成各类舆情事件。一些城市实施的“万人评政府”“电视评政府”等都值得推广。那些仅让民众在“良好、优秀”中二选一的做法，往往弄巧成拙，可以休矣。
最后，政绩公开是赢得民众认同的保障措施。政绩考核数据不公开，公共管理领域的研究者无法获取相关数据，关于政绩考核的研究也只能停留在表面，无法探索深层次的问题。更关键的是，政绩考核不公开不利于绩效文化和社会氛围的塑造，也令政绩改进失去了社会驱动力。近几年，我国大气环境的治理绩效与空气污染指数的公开密切相关，让民众了解空气治理绩效的变化，理解政府环境治理的艰难复杂，个体参与、配合环境治理的自觉性也随之提高。因此，高质量干部考核必须抛弃“考核黑箱”模式，搭建开放共享的考核平台，释放干部考核的乘数效应。
为政之要，首在得人，而干部考核发挥着指挥棒、风向标、助推器作用，是国家战略规划、远景目标落地执行不可或缺的工具。构建高质量的干部考核体系必须解决好所面临的系列问题。未来，随着公共部门干部考核数据的开放共享，将推动干部考核工作提质增效，切实为“十四五”新征程引好向、护好航。
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