樊胜根:40年食物政策研究工作的感想

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樊胜根（中国农业大学讲席教授，清华大学中国农村研究院学术委员会委员）

  我第一次得知自己营养不良，是在15岁那年。上大学之前，入学新生必须出具健康证明，于是父亲带我去体检。医生指出我患有夜盲症和贫血，这让我大吃一惊。医生说，这是由缺乏维生素A和缺铁引起的，所以给我开了一些营养补充剂，并建议我多吃肉类和鱼类。我从小生活在江苏的一个小村庄，饮食以大米为主。米饭虽然含有热量，但几乎没有什么营养价值。早餐是大米粥，午餐时间没到我就饿了。午餐是米饭和蔬菜，没过多久，我肚子又咕咕叫了。晚餐呢？自然还是米饭。我们偶尔才能吃到鱼和鸡蛋。那个时候，肉是春节时一年一度的盛宴。每逢春节，全村会宰杀分享几头猪。我们村里每个人的饮食方式都和我一样。那时，我并不懂什么是营养不良，因为我们全村几乎每个人都营养不良，对我来说这就是生活常态。
  2003年于非洲
  回顾过去十年担任国际食物政策研究所（IFPRI）所长的经历，我可以清晰地看到食物政策给人类生活带来的巨大改变。在我的职业生涯中，我一直从事食物政策研究，不断学习与探讨如何制定和实施惠及最大多数人的政策。2019年底，我的所长任期将结束，届时，IFPRI和我个人都将迎来新的篇章。因此，在我们共同寻找答案之际，我想借此机会分享自己在过去四十多年从事食物政策研究的一些经验体会，帮助人们更好地了解我们未来如何才能最大限度地利用食物政策帮助全人类消除饥饿，确保食物和营养安全，同时保护我们的环境和地球。
  2、改革的亲历者
  1959—1961年“三年困难时期”之后不久，我便出生了。造成那段时间全国性的食物短缺的主要原因，很大程度上源于国家对工业化的过度重视以及对农业的严重忽视。甚至在最困难的时期过去之后，中国当时的政策依然无法满足国内庞大且不断增长人口对食物和良好生计的需求。在我的整个童年时期，村民一直都在与食物、居所和其他基本需求的匮乏作斗争。
  然而，幸运的是我父母和全村人都非常重视教育。我们村所有孩子都可以免费上学。高中毕业时，我欣喜地顺利通过高考成为全村一千多人中唯一能够上大学的人。同时也很幸运的是：尽管我营养状况不佳，医生还是为我出具了健康证明。
  1978年，我进入江苏农学院攻读农业经济与管理专业。这一年对我和中国来说都是一个转折点。大约就在那个时候，中国开始了农村改革，从农业集体所有制转变为家庭联产承包责任制。对于我们农民家庭来说，这一政策带来了翻天覆地的变化。这是头一次农民可以自己决定自己的生产，并在市场上销售自己的农产品。这一政策转变成为中国巨大的农业和经济转型时期的开端，如同其他千百万人一样，我家人的生活，从此发生改变。
  对我来说，一个充满新思想的世界正在不断启发着我。1979年，我的大学迁往南京，后来更名为南京农业大学。那时候我们曾就周围发生的政策改革进行过激烈辩论。这些政策是否过度激进？这些政策是否不够深入？我们曾对这些话题开展了无休止的讨论。而在获得学士和硕士学位后，我荣获了南京农业大学与世界银行教育贷款资助，前往美国攻读博士学位。
  1985年，当我来到明尼苏达大学时，IFPRI才刚刚成立十年。尽管如此，它已经取得了大量开创性成果，其中很多成果成为我课堂上的必读内容。我清楚地认识到IFPRI的工作正是我的兴趣所在，而进入IFPRI工作渐渐成为我的梦想。结束了在明尼苏达大学为期四年的学习生活后，我在国家农业研究国际服务中心(ISNAR)以及美国阿肯色大学工作过一段时间。之后我的梦想成真了。1995年，我正式进入IFPRI成为一名研究员。多年来，我先后担任研究员、高级研究员以及发展战略与治理部门主任。2009年，我荣任IFPRI所长。
  3、不断变化的全球格局
  自上世纪70年代末我进入食物政策领域工作以来，全球农业食物政策形势在诸多方面都发生了变化，意料之中和意料之外的变化都有。从70年代到90年代，研究和政策侧重于提高主要谷类作物产量，以满足不断增长的人口需求。中国、印度和埃塞俄比亚等地的严重食物短缺是造成这一迫切需求的原因。2000年，国际社会将注意力转向了涵盖面更广的联合国千年发展目标，致力于一举解决一系列发展问题，包括到2015年实现世界贫困和饥饿人口减半的目标。那期间，我的研究主要集中在政府如何确定优先投资的领域，以实现千年发展目标中减少贫困和饥饿的目标（Fan和Thorat, 2007）。
  2004年于贵州调研
  在二十一世纪前十年，我们一直在应对食物价格上涨、极端气候条件以及全球食物系统结构所面临的各种挑战。随着2015年千年发展目标的结束，国际社会的注意力集中到制定可持续发展目标上。与此同时，性别平等、营养、城市化和气候变化等议题成为众人关注的焦点，而所有这些都与食物安全密切相关。因此，我们当中的许多人都呼吁需要采取综合策略来应对这些问题。自2017年以来，世界格局又出现新变化，反全球化与单边主义情绪高涨，对贸易、投资、移民、气候变化、全球治理等领域产生了深刻影响。
  面对不断变化的全球格局，IFPRI及其世界各地的合作伙伴必须调整并规划前进道路。在过去十年里，IFPRI不仅适应了这些新趋势，而且充分利用数据与严谨的研究成果，为全球和国家层面的政策制定积极建言献策。过去数十年发生的这些变化告诉我们，全球农业食物系统内部与外在的联系日益紧密，已逐渐跨越国家和地区边界，并与其他领域联系在一起。这一趋势对IFPRI在过去十年中如何开展研究、研究哪些问题以及如何看待未来均产生了广泛的影响，我认为这些影响对其他从事食物政策工作的人员同样具有借鉴意义。
  4、立足国家与地方政策环境
  我们深刻地认识到：必须因地制宜，制定有效的食物政策。促进人们食物和营养安全的力量大部分来自国家和地方，要想有所作为，IFPRI必须实地考察，了解各国当前所面临的挑战和所寻求的解决办法。
  当我2009年出任所长一职时，国际食物政策研究所已经在印度新德里设立南亚区域办事处，在中国、埃塞俄比亚、加纳、马拉维、莫桑比克、尼日利亚和乌干达等国开设国家战略支持项目以及派驻工作人员到其他地区。我积极为这些举措提供了支持。在这之前，研究人员到实地收集数据，然后返回华盛顿总部，撰写并发表他们的研究结果是我们当时的主要工作模式。后来，在各国设立办事处和派驻工作人员对正在开展的工作产生了巨大影响，而且这些工作受到了当地的广泛欢迎。因此，我决心进一步开设区域与国家办事处。
  在过去的10年里，我们扩大了IFPRI在全球的办事处分布。我们还设立了东非、南非以及西非区域办事处。为帮助各国应对所面临的具体政策挑战，我们在孟加拉国、刚果民主共和国和巴基斯坦启动了国家战略支持项目。我们还扩充了中国办事处，使其研究工作内容涵盖东亚和中亚，并将我们在埃及的项目扩大至中东和北非。这些国家与地区办事处不仅为政策研究提供依据，而且有助于各国在重点关注自己国家的优先问题的同时加强其研究和分析政策的能力。
  这成为我们与当地政策制定者合作的有效方式。如今，我们不再侧重于华盛顿总部确定的研究重点，而是依据当地的实际需求，来解答实地人员提出的政策问题。当我们以这种方式与当地人合作时，我们发现他们更愿意将政策研究结果提交给政策制定者，而政策制定者也更愿意倾听，因为他们了解当地面临的最紧迫的挑战。这种方法不仅加强了我们的联系，提升了我们的影响力，为我们的资金筹措工作提供支持，提高了我们作为研究机构的效率，而且最重要的是，它还有助于确保我们的研究解决了正确的问题，并将研究结果用于制定更好的政策。
  同坦桑尼亚前总统Jakaya Mrisho Kikwete
  IFPRI的“2025协定”便是这种合作方式的延伸，其目标是最终在2025年消除饥饿和营养不良。这一倡议源于我与多家全球机构的对话，也源于我个人对解决饥饿问题的观察和经验。如果不消除饥饿，实现任何其他可持续发展目标都毫无意义。2014年罗马第二届国际营养大会和可持续发展目标制定之时，我们已经明确，消除饥饿需要利用数据、知识和基于研究的证据更快地取得进展。虽然一些国家已经取得了巨大进展，证实了消除饥饿的可行性，而其他国家依然进步甚微。经过可行性研究，我们选择了一个比2030年可持续发展目标更加具有挑战性的目标，将消除饥饿和营养不良的目标时限定在2025年。
那么，2025年真的能够消除饥饿吗？我们认为借助最佳实践和坚定的政治意愿能够实现这一目标，并且食物和营养安全方面的发展可以为其他可持续发展目标的实现提供大力支持。目前正顺利实施的“2025协定”已成为全球性知识中心，可为各国提供以证据为基础、以行动为导向的战略支持。该倡议已获得孟加拉国、埃塞俄比亚、马拉维和卢旺达四个重点国家的全力支持，此外，与新候选国家的商谈正在如火如荼地进行中。
  5、运作良好的市场是关键
  基于当地环境，在地方、区域、国家和全球层面为农业投入品和农产品建立运作良好的市场并获得市场准入是经济发展以及在日益全球化的世界中实现食物和营养安全的关键。然而，发展中国家所付出的努力常常因政策无效、制度不健全和基础设施不完善而受阻。对发展中国家而言，食物价格不稳定也是一个重要的风险来源，因为食物价格波动与食物安全的稳定性密切相关。这在2007-2008年食物价格危机期间表现得尤为明显。我和合著者Derek Headey一起分析了这次食物价格危机的原因，以便有效预防未来危机，这已成为我职业生涯中被引用最多的著作之一。（Headey和Fan，2008年)，（Headey和Fan，2010年）
  为应对这次食物价格危机，IFPRI建立了食物价格过度波动预警系统，以便及时提供食物价格波动水平相关信息，这一点对政策制定者制定国家级应急计划至关重要。IFPRI未来的工作，将继续有助于我们更好地认识在风险管理、集体行动、市场失灵和市场缺失方面所面临的挑战和机遇，并优先安排公共投资以加强实体基础设施建设。
  6、积极开展新型合作
  世界农业食物系统的复杂性和相互依赖性意味着单打独斗已经没有出路。近年来，我们听到了很多关于打破筒仓思维的重要性的言论，这项任务既会带来新的难题，也会带来新的回报。在IFPRI，我可以看到我们在与外部组织和个人建立日益广泛且深入的伙伴关系方面所取得的丰硕成果。过去，我们经常发现自己与联合国粮食及农业组织（FAO）以及世界粮食计划署（WFP）等存在竞争关系。现在我们将自己视为这些机构的合作者。例如，IFPRI与世界粮食计划署（WFP）共同制定了旨在减少孟加拉国儿童发育迟缓的试验试点项目并证明了它的有效性。现在，孟加拉国政府正在推广这一计划，将其作为社会安全网的组成部分。
  同WFP第十二任执行主任Ertharin Cousin
  在所长任期期间，IFPRI一直与私营企业、民间社会团体以及发展中国家的合作伙伴等不同类型的参与者保持合作，这一点令我无比欣慰。例如，IFPRI目前正与荷兰发展组织（SNV）及荷兰国际合作总局共同努力加强6个国家51个地方民间团体的能力，积极倡导维护低收入和边缘化社群的利益。荷兰发展组织帮助这些团体制定倡导策略，而IFPRI加强了他们对证据的使用能力，为他们的倡导工作提供支持。这些合作关系以及与其他许多国家的伙伴关系有助于提高我们的工作质量，增强发展中国家的能力，从而产生更深远的影响。
  7、加强营养同样重要
  过去，农业研究和食物政策侧重于尽可能提高大米、小麦和玉米等主粮的产量。然而，营养学研究表明，儿童的健康发育不仅在于摄入足够的卡路里，还取决于包含必需的维生素和矿物质的高质量饮食、健康的环境和照料人员的良好照顾。正如我在儿童时期的亲身经历所反映的那样，这一认知已从根本上改变了IFPRI的工作。显然，营养在整个生命周期中影响着人们的健康和福祉。
  在过去的十年里，我们一直从多方面努力推进改善营养。2011年，IFPRI在印度新德里举办了“利用农业改善营养和健康”的国际会议，开启了关于如何推进农业、营养和健康综合策略的讨论。与IFPRI早期工作主要侧重于生产、市场、贸易和消费方面相比，这是一个显著的变化。
  IFPRI还领导着CGIAR“农业促进营养与健康”（A4NH）研究项目及作物营养强化项目（HarvestPlus）。这些项目极大地提高了IFPRI在营养方面的可见度，在研究领域产生了重大影响。IFPRI研究人员为《柳叶刀》（Lancet）杂志2013年刊登的影响深远的妇幼营养不良系列文章做出了贡献（Ruel和Alderman, 2013年），（Gillespie等人， 2013年），为“增强营养运动”（SUN）等各种营养运动提供指导框架。此外，我们还将改善营养纳入IFPRI的贸易、生产、营销和环境等所有研究项目中。我们的工作也推动各捐助方为大量营养方面的工作提供支持。
  8、运用食物系统观点
  当我们更好地了解这个错综复杂且相互联系的世界时，我们还认识到，必须从整个食物系统的角度全盘考虑问题，并且用这一思想指导我们的政策研究工作。仅仅研究生产还远远不够，例如，农民的生产系统对土地和水资源利用、气候、贫困、营养及其他条件均产生影响。而人们对食物、纤维和燃料的消耗同样对所有这些领域产生影响。我们需要超越传统食物系统思维方式，更多地投资于新研究领域，使食物产业更具包容性、更高效并更有利于促进健康饮食和可持续的生产和分配。食物系统观点有时存在权衡取舍，但我们希望尽量减少这些冲突，推动双赢与多赢的解决方案。我们的目标不应当仅是发展高产农业系统，而是要发展一个健康、可持续的农业食物系统，以便能够满足受冲突、气候变化与城市化影响的世界的需求。
  2013年于北京
  在IFPRI的领导作用下，这种食物系统综合方法已经得到广泛的认可，必然会为世界食物和农业活动带来更深远的影响。我们需要建立一个以营养和健康为导向的食物系统，这种食物系统以改善营养状况为目标，致力于推动健康和营养饮食（国际食物政策研究所，2016年）。食物系统需要高产高效，具备环境可持续性和气候适应能力。它必须具有包容性，特别是对小农、女性和青年的包容性；同时也应具备商业友好性，这样，运作良好的市场和合作伙伴关系才能蓬勃发展，充满活力的私营部门才能为提高技术、生产力和抗逆力提供助力。这是我们政策研究的终极目标。在与新合作伙伴展开合作的近几年，我一直努力推广这一食物系统策略，尤其是我担任全球“粮食与土地利用联盟大使”联合主席和EAT-柳叶刀可持续食物系统及健康饮食委员会委员职务期间。
  9、发展机遇和今后重点
  我对IFPRI多年来所取得的成就感到无比自豪，这里仅提及其中的部分成就。正如大家所料，IFPRI所有的成就和成功都是团队合作的产物。在IFPRI研究人员的积极探索、深入研究和不懈努力下，食物政策格局已经发生巨大变化，能为他们的工作提供支持，这是我莫大的荣幸。
  当然，IFPRI还有改善和发展的空间，同时也面临着自身的挑战。一是目前IFPRI在资金筹措方面缺乏灵活性，进而导致在设计研究方面也缺乏灵活性。IFPRI需要继续寻找更多长期资金支持，为研究人员提供时间和自由来解决未来50年的战略问题。在这方面，富有远见的捐助方可以发挥重大作用。
  最后，IFPRI必须继续在CGIAR改革中发挥关键作用。我们必须积极确保CGIAR实现有效和高效的管理。IFPRI应当在拓展知识方面发挥领导作用，特别是在食物系统研究方面，以确保CGIAR未来不再只关注主粮方面的研究，而是致力于促进健康、包容性且可持续的食物系统。
  我亲眼目睹了食物政策改革如何拯救生命，改善数百万人的生活。因此我深信，IFPRI及其世界各地的合作伙伴能够汲取过去的经验并发挥创新精神，在未来创造一个没有饥饿和营养不良的世界。结束IFPRI的任期之后，我将回到中国，届时我将继续与国内同事和其他合作伙伴共同努力，利用数据与研究来推动食物系统的转型，有效应对中国和全球面临的各种挑战的。