李铁:加快户籍制度改革还需破解利益矛盾

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李铁（中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家）

  新中国成立70年来，我国常住人口城镇化率从1949年的10.64%提高至2018年末的59.58%，人民生活水平有了翻天覆地的变化，这一切都与城镇化战略的推动与实施分不开。
  作为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家，自1992年从事城镇化研究工作以来，李铁的工作单位从国家体改委到现在的国家发改委，参与了多个关于城镇化政策的起草和出台，并见证了这些年我国城镇化进程的加速发展。
  在李铁看来，新中国成立以来，我国的城镇化水平有了较大幅度的提高，但在提高城镇化的质量方面还有大量工作要做，尤其是人口流入地区，加快推进户籍管理制度改革，还要破解许多利益上的矛盾。
  李铁认为，只有从以人为本的角度来推进城镇化，才能提高资源配置效率，真正实现城镇化拉动内需红利的作用。
  城镇化曾是禁区
  近20年来，在中国经济发展史上，“城镇化”是个高频词，但在上世纪90年代，却是一个禁区。
  李铁表示，长期以来，无论是小城镇的发展，还是对城镇化问题的认识，都是严格限制的禁区。原因在于，自上世纪50年代末以来，我国曾担心发展小城镇会导致滥占耕地，继而导致我国农产品供给不足，无法满足更多的城市人口需求，也无法确保国家低成本的工业化积累过程。此外，还担心大量农民进城寻求就业机会，造成城市供给短缺，带来社会的不稳定。
  虽然存在很多观念和政策上的阻碍，但是李铁当时所在的国家体改委，仍然将城镇化研究的课题坚持做了下去。在接受媒体采访时，李铁曾回忆：“时任国家体改委副主任的马凯，认为小城镇发展和改革事关未来的城镇化大战略，这个事情可以重点做。这决定了我后半生的命运。”
  农产品持续多年丰收，以及农业工业化进程发展缓慢、工业制成品出现严重过剩等问题，特别是后来出现的亚洲金融危机直接影响到我国的外贸进出口，这些都促使中央层面开始转变对小城镇和城镇化问题的观念。
  李铁说，当时的农村政策研究部门对推进农村城镇化和小城镇发展最为积极，他们认为，解决农村人多地少等诸多三农问题的根源，在于“减少农民才能富裕农民”。“这也是当时马凯坚持要求我们把小城镇和城镇化课题研究下去的最主要原因。”李铁说。
  此外，在地方实践中，小城镇的建设和发展取得一定成绩，这也改变了当时国务院领导层的认识。李铁说，1998年长江水灾后，移民建镇政策的实施，让农民从事非农就业，以及进小城镇定居，解决了长期困扰决策层面的水库和救灾移民问题。
  李铁表示，决策层认识的转变，促使从小城镇开始突破了城镇化研究的历史禁区。
  小城镇成为突破口
  城镇化以小城镇作为突破口，在李铁看来，重要原因是与中国的改革进程和实践有直接的关系。“如果当时提出进入大城市，肯定会担心引发社会矛盾。但是小城镇与农村有着天然的联系，行政等级和层次又较低，基础设施供给和公共服务条件较差，容易在这里实现农民完成城镇化的过渡；同时，小城镇户籍管理制度改革的阻碍也较小，政策上容易突破。”
  思想层面的转变，使得小城镇的相关政策和战略相继出台。1998年，十五届三中全会提出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”
  2000年，《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》发布，这是促进我国小城镇健康发展的纲领性文件。《意见》指出，因地制宜、突出重点、以点带面、积极稳妥地推进小城镇建设。
  根据《意见》精神，2001年，公安部发布《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，明确提出通过改革小城镇户籍管理制度，引导农村人口向小城镇有序转移，促进小城镇健康发展，加快我国城镇化进程。
  李铁称，光是2001年一年，我国就转移了1000多万农村人口进入各类小城镇和县城。
  城镇化进程走上历史舞台
  上世纪，城镇化在我国曾是禁区；之后，小城镇成为突破口；随着小城镇战略的有序推进、效果显现，城镇化的战略也提上了日程。2002年，党的十六大对全面繁荣农村经济、加快城镇化进程作出了重大部署。
  李铁表示，这使得中国的城镇化进程终于在理论研究和现实推动两个层面都走上了历史舞台。此外，2003年发布的国务院办公厅1号文件，也从根本上改变了长期以来对农民工进城务工就业的各项歧视政策问题。
  也是在2003年，原国务院体改办被撤销，中国城市和小城镇改革发展中心被并入国家发改委。
  在李铁看来，城镇化的基础就是农民进城从事非农就业。但在上世纪90年代，很多媒体提到农民工问题时都是一副“狼来了”的态度，只因为农民工的形象不符合城市形象。
李铁回忆，当时，在时任国务院副秘书长马凯和时任中财办副主任段应碧的安排下，中国城市和小城镇改革发展中心承担起草了《关于做好农民工进城务工就业管理和服务工作的通知》。
  之后，历时一年多，协调有关部门清理各项收费政策，取消遣返制度，探索拖欠农民工工资问题的解决办法，并提出加强对农民工的各项就业服务和培训，以及农民工子女教育可以与城镇居民同等条件安排等。
  “但是，如何从根本上解决农民进城落户问题，都没有进一步得到解决。”李铁说。他表示，在这个阶段，全国各地提出的城镇化基本都是大搞城市建设，“城镇化成了物质的城镇化，政府低价从农民手里获取土地，把大量的土地出让收益转化为城市的基础设施建设和公共福利，而人的城镇化问题则被长期忽视。”
  新型城镇化战略出台
  在城镇化战略之下，我国的城镇化率大大提高，城市城镇加速发展。数据显示，1978年至2013年，我国城镇常住人口从1.7亿增加到7.3亿，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个。
  但是，我国城镇化的快速发展过程中，不可避免存在着一些突出问题。李铁表示，其中一个突出问题是用地过于粗放，导致严重的资源浪费；其他还有诸如城镇化质量不高、城镇人口与户籍人口存在2亿多的差距。“只有从以人为本的角度来推进城镇化，才能提高资源配置效率，真正实现城镇化拉动内需红利的作用。”
  从2010年开始，国家发改委启动新一轮城镇化政策研究。“当时，我们配合国家发改委规划司共同起草了新型城镇化规划纲要。”李铁回忆。
  2014年，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，明确了未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新，是指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。
  从2014年国家新型城镇化战略出台以来，推进城镇化的相关政策也陆续出台。李铁表示，其中，推进力度较大的政策包括放宽300万至500万人口特大城市的户籍管理；落实1亿农业转移人口加快落户；进行土地制度改革，加快集体建设用地的入市进程。此外，浙江省在今年8月30日率先推进了特大镇撤镇设市改革，对于农业转移人口聚集较多的城镇具有重要的政策示范作用。
  不过，李铁也指出，虽然我国城镇化水平有了较大幅度的提高，但是常住人口和户籍人口的差距还有2亿多。缩小常住人口和户籍人口的差距，加快农业转移人口的市民化过程，还有大量工作要做。“特别是在人口流入地区，要加快推进户籍管理制度改革，还要破解许多利益上的矛盾。”
  “大城市病”催生城市群概念
  伴随城镇化进程，大中小城市和小城镇都在快速发展，城市数量迅速增加，城市人口规模也明显扩大。但由于虹吸效应，核心城市、中心城市、大城市具有地位、政策、资源优势，通常会将周边城市、中小城市和小城镇的资源要素吸引过来。这不仅导致了城市之间发展的不均衡问题，大城市病问题也日渐突出，在此背景下，城市群的概念应运而生。
  事实上，2014年出台的新型城镇化规划也提出，加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极。
  2018年11月18日，中共中央、国务院发布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出，以京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群、关中平原城市群等城市群推动国家重大区域战略融合发展，建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间的融合互动发展。
  李铁表示，城市群概念的提出，重点是中心城市和大中小城市以及小城镇之间的协调发展关系，关键在于通过什么方式促进城市群的发展。“是按照市场规律形成城市群之间要素的合理流动，还是按照行政等级通过行政权力来调动资源？这是需要认真研究和探索的问题。”
  李铁认为，要针对我国国情，解决城市群内部中心城市与其他城镇的功能疏解和资源合理配置问题，在此过程中，要尊重城市的发展规律和市场规律，创造有利条件，尤其要改善交通条件，引导市场要素在城市群内的自由流通。