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李铁（中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家） 近日，国家发改委颁布了《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，这个文件引发了我的一些联想。
最近在一次有关城镇化的内部讨论会上，参会的许多专家都是国内学界的翘楚。然而在谈到城镇化路径的时候，居然绝大部分人不是特别支持县城的发展，认为城市化路径的最佳选择还是大城市和都市圈发展。
当然，大城市和都市圈确实有着海量的外来人口，毋庸置疑也是推进城镇化政策的重点和难点，但是不等于中西部县城就可以被忽视，毕竟这些县城也是农村人口进城的现实选择。
农民进城，进的可能是县城
最近接待了河南一个县级市分管教育的副市长，他目前正面临着巨大压力。他所在的县有120万人，是全省县域经济发展相对靠后的县，即便这样一个并不发达的地方，还是50多万人在县城里买了房，导致教育资源严重短缺。这位副市长希望能够获得互联网教育的支持。
通过他讲的故事，让人深感中国城乡格局的巨变，外出打工的农民不再是挣钱后回到农村去盖房子，而是纷纷去县城购房落户。其实不独此处，这已是十分普遍的现象。
我家雇的阿姨在北京打工二十多年，年纪大了以后也要回到甘肃家乡，照顾老人和自己的孙子。她告诉我，甘肃农村青年结婚，女方提出的要求就是在县城里有一套房子，这是基本条件。就她自己来说，在北京挣到钱后回家乡，并没有回村子里住，而是在当地县城买了房，这样既可以让高龄父母在县城享受良好的县级医疗服务，而且子孙可以在县城里接受良好的教育，为后代发展打下最重要的基础。
其实，现在的很多人并不了解农村，也不了解农民需求的变化，毕竟长期生活在大城市，形成了高高在上的思维模式，习惯于主观性的臆测和想象。农村的巨变虽然没有发生在我们身边，但是从近些年全国县城的变化就可以看到，虽然房地产发展出现了一些过热倾向，但是农民进城购买住房的需求还是具有相当的热度。
我们在本世纪初曾对农民工在城镇购买住房的情况做过调查，2011年仅有0.7%的外出农民工在务工地自购房，比重几乎可以忽略不计。随着时间推移，这个数字已经发生了巨大的变化。2018年，在进城农民工中，购买住房已经占19%。原因在于，过去在村里建房是互相攀比，大家争的是面子。谁家房子盖得好，证明谁就在外面“混得好”，也说明谁有钱。但是，新房子盖好后，只是留给留守儿童和老人居住。教育资源匮乏，医疗服务资源欠缺，很多农村房子大部分房间都空着没有人住，只是当作库房和养家畜的地方。
当年如何解决农村留守儿童和留守老人的公共服务问题，曾经是我们政策研究的重要内容之一，但是鉴于农村人口分布过于广泛，耗费成本巨大，因此只能依靠有限的政府资金解决农村简单的公共卫生和教育普及问题。
真正能够做出选择的是需求方，是市场。农民外出打工挣到钱，看到了外面的世界，也希望改变自己的未来。而解决问题的根本并不在农村，而是在各类城镇。虽然在就业地城市可能买不起房子，但是在家乡的县城总可以办到，这里的房价也就是大城市的五分之一甚至是十分之一。在县城买房，也可以解决孩子接受城里教育和老人享受健康服务的问题，总比回到农村里强。正是因为如此，农民收入增加后对住房的刚性需求直接带动了县城的住房需求，进而也带来了对县城基础设施和公共服务的需求。
那位河南县级市的副市长苦于教育资源匮乏，求助于互联网教育。而医疗等其他公共服务方面的需求也存在着巨大缺口。缺口到底有多大？算一算就可以知道。
2019年底中国农民工为2.91亿人，其中1.17亿人是在本乡镇就业的本地农民工，另1.74亿则是外出农民工。如果经济增长在疫情结束后恢复到正常状态，那么未来还有2亿左右的农业转移人口要从农村走出来，进入城镇生活、就业和定居。这意味着，各类城镇要解决将近5亿人的生活安居问题。这包括要满足庞大的基础设施、教育和医疗以及其他各种公共服务的需求。
如果这么多农业转移人口都让大城市来承担，它们能承担得了吗？现在这些大城市、特大和超大城市就有着强烈的抵触情绪，迟迟不愿意放开外来农业转移人口在城市落户，更不要说将来了。按照目前户籍管理制度改革推进的速度，既然流入地不愿意也不可能解决这么多新增城镇人口的各种公共服务问题，那么他们的未来只能寄希望于户改政策的真正落实，而更多的选择就是在外面挣钱，再回到家乡来安排老人和子女进城享受公共服务。
县城同样也是城镇化的重要载体
最近网络舆论纷纷热议“地摊经济”，其实最适合“地摊经济”发展的空间就是与农村联系最为紧密的小城镇和县城。
在中西部地区的小城镇，过去也就是大集市，逐渐演化为当地行政中心和交易中心，赶集就是摆地摊。县城也是如此，过去县城里的摊点除了门面房外就是地摊。虽然时代已经变化了，但是这种简单方便的就业模式，比较符合刚刚进城的农民。他们既然在城里买了房子，就需要在城市有稳定的收入来源。对绝大部分上了年纪的人来说，在家乡县城里继续从事非农就业，当然比从事农业耕作的收益要高很多。
可是，现在的县城已经不是人们记忆中的县城了。记忆中的县城，总少不了一条不宽的主要街道，以及街道两边低矮的门面房以及陈旧的公共基础设施。现在去中西部地区的县城，从外观上看，已经是一个现代化城市了。只是县城的行政等级较低，在话语权上处于劣势，人口规模大多为十几万到几十万，主要是早期城镇居民和大量农村进城人口。他们才是中国城市化群体中最应该关注的人，也是最有可能形成增长点的新空间。虽然这里没有大都市圈新区的发达产业，没有特大和超大城市甚至是省会城市那样，集中的优质公共服务设施和高标准基础设施的建设水平，但是这里一样也是承载着中国城镇化进程的重要载体。
另一个区别在于，过去的县城就是建制镇，现在的县城虽然行政上只是建制镇，但实际上大多是中小城市。全国有约1500个县城，但是如果每个县城都能新增10万的农业转移人口，那么就是1.5亿人。增加10万人口对大城市来说可能微不足道，可是对一个县城来说，增加10万人口就意味着需要增加更多的产业和公共服务的承载力，解决进城农业转移人口的就业、居住和生活问题。
对很多人来说，城镇化就是一个高大上的事情，要把城市建设得能与发达国家的城市相媲美。那些生活在直辖市、省会城市以及地级市的居民，看到的城市，想象中的城市，都是各种言语上的赞美和对美好生活的向住。而对中西部县城，甚至包括都市圈周围的很多建制镇来说，他们需要解决的问题，是让这些真正期待城镇化进程的农业转移人口，通过小城镇和县城顺利实现他们进城的愿望。
我在批判那些所谓城市规模之争的观点中曾经提出，当时提出小城镇发展，是因为城市不让农民进城。现在提出县城发展，是因为人口流入地区的大城市和超大、特大城市甚至是小城镇都在不同程度上对农业转移人口关上了大门。所以总得有一个适合他们生存和发展的空间，可以实现他们对城市生活的梦想。现实中他们自己也做出了选择，给老人和孩子在老家县城买房，在县城里购买婚房，解决未来回乡定居的问题。
这种形势变化，超出了生活在大城市人们的想象，所以在我们的脑袋里，往往除了中心城市就是都市圈，而忽视了真正与农民进城生活联系最紧密的县城和一部分小城镇。好在，国家发改委最近颁发了《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》的文件，把推进县城的基础设施建设和改善公共服务条件作为重要内容之一。
这份文件的意义不仅仅在于拉动内需，而是针对中西部地区城镇化的发展，针对西部大开发，提出了一项切实可行的政策措施。这说明，未来针对中国城市和地区发展的不平衡，人口结构的不平衡，城镇化发展进程的不平衡，还是要实事求是地解决问题，而不是一味地追求高大上。（来源：财经）
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发表于 2020-12-11 09:33:22
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