龚斌磊：城乡融合背景下县域农业高质量发展路径探析

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龚斌磊（浙江大学公共管理学院长聘教授、浙江大学中国农村发展研究院常务副院长）

“郡县治，天下安。”县域作为中国行政层级中承上启下的一环，扮演着维护社会稳定、推动经济发展、提供公共服务的关键角色。一方面，县域是我国城镇化、工业化发展进程中的重要力量。数据显示，截至2021年底，中国的常住人口城镇化率已达到64.72%，全国有超过9亿的人口居住在城镇；而在其中，居住在县城（包括县和县级市）的常住人口总数已达到2.5亿人左右，占全国城镇常住人口总数的近30%。另一方面，县域是推进我国农业现代化，实现农业高质量发展的“第一现场”。我国有一半人口居住在县域，5亿农村人口中的大部分居住在县域内的乡村地区，绝大多数农业活动也发生在县域的乡村地带。农业是百业之基，是县域内最基础的产业。推动农业高质量发展既是保障国家粮食安全和主要农产品有效供给的关键举措，也是提高农民收入、缩小城乡收入差距，畅通城乡、区域经济循环，实现全体人民共同富裕的重要支撑。“三农”工作的重要性以及“三农”事务所涉及的空间场域，决定了县域政府承载着比城市政府更大的“三农”事业发展职责。

2018年9月21日，习近平总书记在十九届中央政治局第八次集体学习时指出：“不管工业化、城镇化进展到哪一步，农业都要发展，乡村都不会消亡，城乡将长期共生并存”。全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务在农村，必须把城市和农村作为一个有机整体进行系统谋划，实现城市带动乡村发展，让发展成果更多更公平惠及全体人民。一边是繁荣的城市、一边是凋敝的农村，这种图景既不符合党的执政宗旨，也不符合社会主义的本质要求。党的二十大报告强调的“加快建设农业强国”“坚持农业农村优先发展”“坚持城乡融合发展”，既体现出农业高质量发展在整个乡村振兴战略中的突出地位，也昭示着以城乡融合的思路推进农业高质量发展的方向。基于我国县域地带承担兼顾工农、城乡发展双重任务的事实，有必要深入探讨县域在工业化和城镇化背景下推动农业高质量发展的路径与举措。

发挥工业化、城镇化对农业高质量发展的催化带动作用

现代化经济体系的建立与发展在相当大的程度上依赖紧密的工农、城乡协作。传统的发展经济学理论着重关注农业社会向工业社会转型的历程，但现阶段，着眼于乡村振兴的宏伟目标，更需要关注工业化、城镇化的发展对农业农村现代化的反哺作用。

首先，工业化、城镇化在吸引农业劳动力转移的同时，在农业部门内部也加速了技术的诱致性变迁，促使土地要素得以加快流转、农业物质装备对劳动力的替代强度得以提升，进而为农业规模化、机械化、标准化铺平道路。其次，工业化、城镇化也促使地方政府财政收入持续增长，而财政收入的增加也使得一县之内工业反哺农业的能力得到强化。囿于生产周期长、环境影响大、回报见效慢等特点，农业被认为是弱质性产业，因而相比于其他产业，财政支持显得更加重要。财政支农不仅能够有效解决农业生产过程中公共物品供给不足的问题，提升农业基础设施建设水平，改善农业生产条件，而且能够促进现代农业生产要素的推广与使用，还能够加快农业产业结构优化，促进现代农业经营主体的培育，等等。再者，工业化、城镇化也使得城乡产业协同和配套水平得到了提升，农产品加工业、农资农机等产业的发展也给了三次产业协同发展以新的机遇。最后，工业化、城镇化给农产品提供了广阔的销售市场。

当前，中国农业正在迈向高质量发展之路，从生产维度看，实现农业高质量发展，就是要推动农产品从中低端向高质优价的中高端转型，就是要将农业增长的主要驱动力从以往依赖劳动力投入转向依赖现代农业生产要素投入，转向依赖科技进步、劳动生产率提升、单产增长甚至全要素生产率增加。而工业化、城镇化是实现县域农业实现上述转型的“催化剂”。《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》指出了县城在支撑城乡融合发展、促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系中的重要作用，为我们解决“三农”问题提供了思路——以县城为支点，做好县城（以及中心镇）的经济工作，夯实县域工业基础，形成必要的城乡产业配套，提升县域的发展潜力与经济集聚能力，防止县域经济“脱实向虚”，促进农村劳动力非农化转移，为当地农业生产规模化、机械化、标准化创造条件。

以城乡融合发展的体制机制畅通县域内城乡要素流动

实现“以工补农、以城带乡”，形成“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣”的新型工农城乡关系，仅仅依靠城市和非农产业经济基础的建立所形成的势能是不够的，还需要制度基础的完善，将这一股势能转化为动能。为此，需要建立起城乡融合发展的体制机制，实现城乡间要素的双向流动，尤其是促进城市现代化要素下沉农村，避免出现城市与非农行业对农业农村“虹吸”有余、“反哺”不足的问题，防止农业、农村和农民被抛出县域经济现代化进程。习近平同志主政浙江期间提出了“八八战略”，在这一战略的引领下，浙江在全国范围内较早建立起城乡融合发展的体制机制。借鉴浙江省“统筹城乡兴‘三农’”的发展路径，在新时期建立和完善城乡融合发展的体制机制，需要从以下几个方面着手：

第一，推进农业转移人口市民化集成改革。城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，而人口的非农化转移是加快城乡一体化最直接、最有效的方式。随着大量农业人口转移至城镇，农村从业人口的土地资源越多、越集中，越有利于农业现代化的推进。为此，一是要建立和完善城乡统一的户口登记制度，逐步消除农业户口和非农户口之间的差异；二是坚持以小城市和高端人才为起点，形成梯度式落户和户口迁移的政策体系；三是不断加强未落户农业转移人口在城市教育、医疗、劳动、住房等方面的公共服务保障；四是探索地方政府用地指标、财政资源和人口增减相“挂钩”，使农业转移人口享受不被稀释的公共服务，保障城市承载能力的同时使农业转移人口转出区域的土地和财政资源不至于冗余。

第二，深化农村改革。深化农村土地制度改革和集体产权制度改革，是保障农民在乡权益，减少农村转移人口后顾之忧，促进农业现代化的根本性举措。一是要完善农村承包地“三权分置”制度。在确定所有权、稳定承包权的基础上放活经营权，创新土地经营权流转形式，完善土地经营权抵押贷款的机制，探索农地“三权”管理数字化，完善土地流转过程中的利益分配机制，规范流转程序，防范土地流转过程中的风险。二是完善发展村集体经济的制度基础。强化农户对村集体资产的主体意识，让农民变股东，打破各种农村集体资产与农民在地属性完全捆绑的固化状态，以确权到人（户）为基本办法盘活村集体资产，提高村集体经济组织活力和经营绩效。三是推动宅基地制度改革和集体经营性建设用地入市改革。探索赋予宅基地使用权和住房财产权更丰富的权能实现形式，以顺应乡村“民宿经济”“美丽经济”等新业态的发展。妥善解决农村集体经营性建设用地“谁来入市、哪些地入市、怎么入市、钱怎么分”的问题。

第三，建立城乡一体化的基础设施与公共服务供给体系。一方面，生产、生活性基础设施在农村地区的优化普及是针对农村居民的一项重要的民生保障，对农业现代化和共同富裕亦有重要意义。为此，需要推动城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护，促进城市基础设施向农村延伸覆盖，实现城乡交通、供水、电网、通信、燃气等基础设施同规同网。另一方面，公共服务是民生工作的重要组成部分，但公共服务供给的集聚特性使得农村在吸纳优质公共服务方面的能力相比城市存在天然缺陷，城乡公共服务均等化水平依旧存在较大提升空间。因此，需要加快教育、医疗卫生健康、劳动就业、养老托幼和弱势群体关怀、社会保障与救助、公共文化、社会安全、行政服务等领域的城乡一体化进程，加强农村地区社会保障体系建设，实现城乡公共服务同质同标。

第四，助力城市人才、技术、资金要素下乡。近年来，各地系统化推进城市优质要素回流、下沉农村，形成了不少可借鉴的做法和经验。一是在人才方面要重视乡村建设领军人才的引育工作，做好乡村振兴青年人才的政策保障，充分发挥“乡愁”和血缘纽带的特殊作用，吸引乡贤回归；二是在技术方面要不断加强“产学研”一体化合作模式创建，加快有利于技术需求方承接技术扩散的平台建设；通过适度的激励政策提高科技人才下乡的积极性、主动性；引导工商资本以农村新型经营主体的方式进入农业，推动实现农业产业化经营，将农业产前、产中、产后各环节有效联结起来，并通过产业链联结提高下游农户的技术水平，进而实现农业技术的高效推广。三是在资金方面要通过多轮扩权改革保障县级政府财政支农的能力，利用农村金融制度、土地制度和集体农村产权制度改革的契机不断提升金融资金扶持农业发展的能力，同时鼓励引导社会资本依法投资乡村产业发展和农村建设，形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的乡村振兴多元投入格局。

不断夯实县域内现代农业产业基础

推进县域工业化、城镇化发展，健全城乡融合发展的体制机制，从经济基础和制度基础两大层面为县域农业高质量发展创造了条件——不仅为农产品的销售提供了巨大的市场，而且为农业生产形态、农业增长动能的转变提供了要素和技术保障。让工业化、城镇化发展成果通过城乡融合发展的体制机制更进一步惠及农业农村还需要做到以下四点：

第一，形成结构合理、特色鲜明的农业产业体系。如今，我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，农、林、牧、渔等农业产业宏观层面的结构调整总体上已经趋于稳定，应该立足市场需求，更加注重产业内部结构优化。一是要因地制宜突出主导产业和特色产业的地位。面对全国统一大市场的建设机遇，县域应该找准自身在全国农业产业“大棋盘”上的定位，改变以往过度主张区域内“自给自足”的发展方向，走区域专业化的道路，发挥自身比较优势，着力培育特色支柱产业，大力发展区域特色农业。二是要不断优化县域内农业区域结构，发展农业块状经济。要注重“以点带面，点面结合”，建设各具特色的农业产业园区，强化生产设施、仓储物流设施等固定投资的建设，做好先进技术和前沿管理理念的落地与示范，发挥产业园区的示范、带动效应和技术、管理的溢出效应，提高县域全域农业发展质量。此外，考虑到农业生产的长周期性以及农产品短期供给的低弹性，县域农业产业发展战略应当在总体上保持稳定性，“一张蓝图绘到底”，防止大起大落，损害农民利益，贻误发展良机。

第二，推进农业延链补链，以二三产业带动第一产业发展。农业是“微利”产业，实现农民增收致富，不能仅仅局限在发展农业；农业是“弱质”产业，实现农业高质量发展，归根结底还是要跳出农业看农业，通过发展乡村二、三产业来带动第一产业转型升级。一是要发挥农产品加工业对提高农业附加值的作用。积极培育农产品加工龙头企业，支持加工企业采取横向和纵向一体化发展战略，提高精深加工产品的比重，提高涉农产品附加值，将更多的农业产业发展机遇和成果留在县域、留在农村、留给农民。二是要发挥乡村商贸流通业和乡村信息产业对农业生产和运销的带动作用。抓住线上线下两个市场，尤其要利用互联网平台汇集市场信息，培养电商销售人才，培育“直播带货”等新营销业态，形成产销“云”对接。有条件的县域还可以探索将本地农产品“嫁接”到大型仓储物流公司的供应链系统中，或与大型超市建立长期的战略合作关系，将本地农产品直接接入大型超市网络，防范化解县域优质农产品滞销难题。三是要发挥农资农机产业和综合服务业对农业生产全流程的拉动作用。除此之外，还要充分挖掘农村文旅资源禀赋，大力发展休闲农业、观光农业、创意农业、养生农业、体验农业等，以乡村所具有的自然、健康、低碳、绿色等生态特质反哺农业高质量发展。

第三，形成科技引领、要素保障的现代农业生产方式。2013年11月27日，习近平总书记在山东省农科院同有关方面代表座谈时指出，“农业的出路在现代化，农业现代化的关键在科技进步和创新”。改变农业落后局面，就要围绕县域农业资源与环境禀赋，持续推进农业发展方式转变，着力提升农业生产的科技化、信息化、绿色化、机械化、设施化、标准化水平，大力发展农业生产力，形成现代农业生产方式。一是要完善农业科技支撑体系。要强化关键领域技术攻关，发挥高校、涉农科研院所、企业在农业科技创新中的优势，促进各科技主体间协同合作。同时政府有关部门要做好科技人才队伍建设、农业科技研发平台建设、农业科技社会化服务体系打造等工作，着力提高农业科技进步对农业增长的贡献率。二是要积极倡导现代化的农业生产方式。大力推进种业振兴，有条件的县域要抓好种子生产、储备和推广体系建设，加强既有优质品种保护和新品种培育，壮大种业市场主体；大力发展设施农业，着力提升农业机械化水平，不断改善农业设施，推动农机装备的信息化、数字化、智慧化转型，建设高标准农田；大力发展绿色农业，以减少农业生产经营主体的物料投入、降低生产成本、节约资源、保护环境、废物利用为导向，发展精准农业、有机农业和循环农业，实现经济效益和环境效益双赢；大力发展品质农业，推动农业标准化生产，完善农产品质量安全体系，积极推进农产品品牌化建设。

第四，壮大新型经营主体，完善为农服务体系。把握好农村基本经营制度在新时代的全新内涵，形成包括财税、金融、农机设施、市场营销、人才、科技等多方面的新型经营主体支持促进政策。一是要充分发挥家庭经营在农业经营中的优势，积极引导小农户和专业大户转型成为家庭农场，鼓励青年人才以创办家庭农场为主要形式返乡从事现代农业。二是要推动农民合作社高质量发展，鼓励农民合作社走向联合，发挥农民合作社联结政府、对接企业、组织农户的重要作用，优化拓展农民合作社促进先进实用技术普及、推动农业基础设施建设、提供农业全产业链专业服务的功能。三是要打造优势互补、协作紧密、实力强劲的县域农业产业化联合体。充分发挥农业企业在资金、规模、管理、技术、人才、市场等方面的优势，引导农业企业参与县域农业产业链分工，鼓励龙头企业立足农业产业链上游和下游两端、一般农户专注于中端生产环节；与此同时，通过发展订单农业等模式稳定小农户产品销售市场，通过技术指导和条件收购等方式改善小农户生产条件，以此带动小农户融入县域农业产业化联合体中，并在未来结合农村劳动力转移和在乡劳动力更新换代的节奏，逐渐将业务向中间延伸。四是要大力提高农业社会化服务水平，可参考“三位一体”农合联建设的主要做法，以供销合作社为农合联运营管理主体，融合农民合作经济组织以及其他农业生产、供销、金融、环境等涉农服务组织的功能，建立起全方位为农服务的“生态系统”。

不断完善县域政府履行涉农职能的工作体系

在城乡融合中推进县域农业高质量发展、农村高水平建设、农民增收致富，关键在于发挥好县市党委政府促进农业农村发展的“一线指挥所”的作用，履行好县委书记促进农业农村发展的“一线指挥员”的职责。改革开放以来，为充分发挥中央和地方两个积极性，激发地方政府发展经济的活力，我国开展了包括“撤县设市”“扩权强县”“省直管县”财政体制改革等多种形式的经济扩权行动。从理论上看，经济扩权为地方政府推动“三农”事业发展创造了重要条件，然而，从实际效果来看，一些地方政府在支持“三农”工作中作用有限。展开来说，由于农业对经济增长的贡献度不高，尽管中央政府始终高度重视农业经济增长与发展，但在相当长的时间内，更加注重辖区经济增长的县级政府对“三农”工作存在不同程度的漠视，一些地方存在“‘三农’说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的现象。在这种背景下，县级政府容易实行“城市倾向的经济政策”，这又会加剧财政支出和土地利用行为的“非农化”，使得具有天然弱质性的农业产业缺少必要的外部力量支援，陷入发展瓶颈。除此之外，在上世纪八九十年代，一些地方不顾发展实际，在工业基础薄弱、农业人口比重过大、经济发展水平较低、城市景观尚未建成的情况下调整了县域发展战略，将县域发展的重心从农业农村转向非农，既导致政府行为的离农化，也没有较好地促进当地工业和城镇经济的发展以形成对农业的反哺带动作用，最终无益于县域农业的发展。

制度环境会影响政府行为，并最终影响政府涉农职能的履行绩效。纠正上述误区，重点在于调整县域政府所面对的制度环境，因势利导，使县域政府的涉农作为与中央政府的目标激励相容。首先，要加大财政对农业农村现代化的扶持力度。保证县级政府拥有充分的财力以行使其涉农职能依然是必要之举。从实践来看，改革开放以来面向地方政府的扩权行动提高了地方谋求经济增长的积极性与活力，取得了良好的效果。近年来，围绕脱贫攻坚和革命老区振兴发展所采取的一系列“输血”和“赋能”之举也直接改善了被扶持区域农业发展的状况。其次，要切实贯彻落实五级书记抓乡村振兴的工作机制，强化农业领域“定向激励”政策，将考核机制抓细落实，促使地方政府将更多精力投入到“三农”工作中，并取得实实在在的工作实绩。党的十八大以来，党中央对地方政府尤其是县级政府的“三农”考核激励强度呈现增加态势，比如2023年中央一号文件提出“统筹开展乡村振兴战略实绩考核”“将抓党建促乡村振兴情况作为市县乡党委书记抓基层党建述职评议考核的重要内容”。再者，县级政府应当制定兼顾工农、统筹城乡、科学合理的发展战略，尊重县域经济发展的客观规律，防止在经济基础较差、本应以农业发展为工作重心的状态下急于求成转变县域发展的方向和战略，导致“揠苗助长”的结果。2022年政府工作报告提出要“严控撤县建市设区”即体现了这一导向。最后，要建立县级领导干部“三农”履职的常态化培训机制，不断深化县级领导干部对“三农”工作的认识，使他们改变长期以来重工轻农、重城轻乡的旧有思路，树立工农、城乡一盘棋的观念，自觉扛起政治责任，以更大力度推进乡村振兴和农业强国建设，助力农业高质量发展。（来源：《国家治理》2023年10月下）