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曹璐 谭静 魏来 陈宇 蒋鸣 卓佳 华传哲 冯旭 许顺才 随着我国城镇化进程的不断推进，政府及社会各界对“三农”问题的关注持续升温。党的“十九大”提出了“乡村振兴战略”，全社会对乡村地区的关注和投入持续增加。在欣慰之余，我们还应认识到：对我国村镇地区发展态势判断结论的准确性将在很大程度上影响政府的宏观政策指向。乡村特色化发展、乡村空间格局重构、乡村新功能、新业态的引入等趋势愈发明显，乡村基本公共服务供给问题、乡村传统文化保护问题、现代农业发展与乡村赋能等问题亟待解决。中国工程院重大咨询项目“村镇规划建设与管理”，通过对江苏、浙江、广东、河北、湖南、安徽、四川、贵州等多个省份的调研，结合若干全国和各省层面的大数据分析，对未来一定时期内村镇发展若干趋势进行预判。
一、城乡长期共存，农村适度集聚
（一）自中西部向东部人口流动的总体趋势不变，城乡将长期共存
通过对2000—2010年我国的人口密度分析发现，我国人口依然集中在胡焕庸提出的“瑷珲–腾冲”线以东，长江三角洲、珠江三角洲等区域仍是我国的人口密集区域。
从人口的流动数据来看，我国城镇化已经开始进入了“人口回流”阶段。随着国家中部崛起、西部大开发等战略的实施，我国西部的部分中心城市近些年来成长迅速，在产业发展、人口集聚等方面都发挥着越来越重要的作用，吸引了一部分到东部沿海城市打工的务工人员返回中西部就业和生活。但总体来看，未来一段时期内，人口从中部、西部向东部集聚的总体趋势不会发生明显改变。
在此背景之下，中西部经济欠发达地区的乡村人口缩减态势仍将持续，东部地区和大城市周边地区的城乡人口呈现双增长态势，城乡长期共存的格局不会发生根本性转变。
（二）小城镇发展历经衰落，正面临新的发展机遇
1. 城镇化快速推进过程中的小城镇衰落在所难免
从国际经验来看，由于工业化对规模集聚的客观要求，大城市、特大城市人口不断集聚膨胀，小城镇的发展效率无法和大中城市竞争，其地位随着城镇化进程的推进而不断降低，这是世界城镇化的普遍规律（德国等少数政治体制特殊的国家除外）。除了市场规律的作用，我国小城镇发展还要受到行政层级化管理的影响，因此经历了较长的衰落期，预计小城镇的复兴也需要相当长的时间。
2. 城镇化发展进入新阶段，小城镇发展面临新机遇
随着我国城镇化水平跨越50%的分界线，中国城镇化模式转型问题逐渐浮现 [1]。过去相对激进的城镇化发展模式导致了严重的“大城市病”，并引起了社会各界的普遍反思。当前，我国倡导的新型城镇化模式将更加强调兼顾城镇化的质量与效益，不仅关注经济增长，还要关注社会效益和公平发展等问题；城镇化的主体也将更加多元和丰富，除了大城市，中等城市和小城镇也将获得更多的发展机遇；城镇化的路径将从单一政府主导的方式转变为“自上而下”和“自下而上”并重的方式，政府、社会资本、村集体、其他社会组织等多方力量都将参与其中。在当前国家产业转型发展以及“互联网+”策略的推动下，预计未来将有更多的小城镇突破现有城镇体系的等级关系，成为新的人口和产业聚集中心 [2]。
（三）农村适度集聚
1. 现代农业的发展支持农村适度集聚
随着我国现代化进程的不断推进，现代农业将以全新生产手段、先进的生产技术、社会化的服务和适度规模化的经营方式，全面改善农业生产条件，提高农业生产效率，有助于释放农村剩余劳动力和土地资源潜力，增加人们的居住空间选择，从而为农村适度集聚提供支持。此外，休闲、观光农业的发展，也将推动一定规模的人口集聚。
2. 机动化的发展为农村适度集聚提供基础
当前农村机动化发展突飞猛进，一方面源于农村道路交通条件的明显改善，另一方面来自于农用机动车拥有量的大幅提升。除了我国的东部沿海发达地区，中部、西部等欠发达地区的农村机动化趋势也非常明显。农民出行方式的改变，为农村生产空间与生活空间的进一步分离创造了条件。
3. 农民日益增长的生活需求需要农村的适度
集聚随着农村总体经济条件的逐步改善，对生活便利性的追求逐渐成为农民选择居住地点的重要考虑因素。过去，农资销售、农产品和手工业品交易是大部分中心镇、村最为重要的功能；而在当代，为农民提供更为便捷、高质量的日常服务将逐渐取代生产功能和交易功能，成为中心镇、村最为重要的功能。镇村适度集聚有助于提供便捷高效、类型丰富的公共服务，也能极大地提升设施使用效率，将更加适合未来非农就业时间多于农业就业时间的农民。
二、东中西部地区的城乡将以不同模式集聚，小城镇内部分化趋势加剧
（一）东中西部地区的城乡空间将以不同模式集聚
从发展的趋势来看，东中西部之别，并不能简单表述为城镇化发展不同阶段的差异，由于区域资源禀赋、时代背景、地域文化属性的差异，东中西部乡村地区的城乡空间集聚模式不同，乡村地区所面临建设重点与难点问题迥异，中西部地区不会简单地复制东部沿海地区的城镇化模式和乡村发展模式。
（二）小城镇的内部分化趋势将不断加剧
总体而言，未来小城镇的内部分化趋势将不断加剧。在长江三角洲、珠江三角洲等经济发达地区，非农产业规模化发展将引导人口高度集聚。在我国中部传统农业地区，产业梯度转移则开始助推乡村地区的空间分化，产业承接区周边的小城镇获得更多的发展机会。未来一些区位条件优越、产业基础雄厚的小城镇的人口规模和空间规模将不断扩大，并更加紧密地融入区域城镇体系之中，具备发展优势的小城镇的建设水平将逐步向大中城市看齐。
（三）东部沿海地区：高附加值现代农业产业支持宜居乡村建设
随着东部沿海地区城镇化进程的推进，东部地区农村人口密度依然会维持较高水平，以精耕细作为基础的特色农业将长足发展，农村居民点将适度集聚发展 [3]。城乡之间的人口流动，包括大量城市人口移居乡村、在乡村创业等情况，使乡村地区出现更多新的功能空间，乡村“空心化”问题将逐渐缓解，部分经济强镇将突破原有行政层级跃升为小城市，而其他小城镇的生产性功能将逐渐弱化，从而成为更为纯粹的公共服务中心或是旅游和文化特色小镇。课题组在苏南地区的调研显示：2000—2009年，苏南地区各镇集聚人口的能力相对下降，镇的个数迅速下降，但整合资源的能力在持续上升，镇域平均占地规模增加较大、镇区平均人口规模缓慢增加，一些重点镇正逐渐成长为小城市。
（四）东北和西北部地区：大规模机械化耕作方式支持村镇空间集聚
以黑龙江、辽宁、吉林、内蒙古、新疆等为代表的东北和西北部地区，是我国人均耕地面积较大的地区，更适合以大规模机械化耕作支持现代农业发展。未来，这些地区农民的务农收入将远远高出全国的平均水平，在农业劳动力缺乏的地区甚至需要吸纳更多的外来劳动力从事农业生产。这些地区的村镇空间分布相对稀疏，在部分区位优越、交通便利的优势地区，村镇的集聚度将不断提升，从而成为人口的主要集聚地区。而在其他地区，村镇空间分布相对均质，由于受到基础公共服务供给半径的约束，一定时期内一般村镇的人口规模和空间体系关系不会出现明显的变动。
（五）中部地区：人地矛盾突出，农村多元增长路径促进适度集聚
中部地区是人地矛盾最为突出的传统农业地区，城镇的辐射带动能力仍然有限 [4]。中部地区是我国的粮食主产区，也是我国人均农业收益最低的地区，劳动力外流、耕地抛荒现象依然突出，部分深丘陵地区的县仍面临严峻的贫困问题。预计在一定时期内，中部地区的农村人口仍将析出，县域内转移、省市内近域转移以及跨区域流动的模式将长期并存，农村的“空心化”态势仍将加剧 [4]。未来，这一地区需要以多元增长路径共同支撑农村发展，乡村地区将从以往的单点带动逐渐发展为多点带动。县城和部分重点镇是未来人口集聚、非农产业集聚的主要平台。
（六）西南部地区：特殊的自然、人文资源带来特色化的村镇空间聚集模式
西南地区是生态环境敏感脆弱、贫困人口分布密集的地区，也是地域文化特色鲜明，旅游资源富集的地区。为此，国家层面将不断引导生态高度敏感、地质灾害易发地区的农村人口持续析出。同时一些生态承载力相对较高、文化旅游资源富集的地区正逐渐成为人口适度集聚的新增长空间。未来，更好地利用西南地区特殊的自然、人文资源，引导乡村地区资源有效配置和空间特色化发展将是推动西南乡村地区发展的关键所在。
三、村镇产业转型升级，新功能、新业态进入乡村地域
（一）经济新常态下，乡村产业开始转型发展
1. 乡镇原有产业的转型升级
村镇制造业从劳动密集型产业向资本密集型产业转型 [5]。中国经济进入新常态以来，劳动密集型产业向资本密集型产业转型加速，乡镇工业面临极大的转型压力。青岛市李哥庄镇早期的主导产业是帽业、建材、木制品、食品加工等劳动密集型产业，近期则向机械制造和休闲旅游产业转型。在珠江三角洲地区，乡镇“三来一补”产业发展乏力，劳动力成本高昂，迫使企业走上转型之路。番禺旧水坑村的某企业购置了100个机器人，并辞退了大量外来工人。在外来人口流入的高峰期，该村长年保持约7万人的外来人口，现在已经减少至约5万人，缩减了30%，而这种缩减还将继续。
劳动密集型产业将生产环节向周边村镇扩散。近年来，为了解决招工难问题，一些劳动密集型制造企业尝试将一部分生产功能分散布局于中心村。课题组调研的平度市崔家集镇是孚日集团股份有限公司的所在地，该企业将必须集中生产的部门放在园区，其他初级加工部门则分散布局在周边中心村，通过“计件制”的方式允许职工自行调节生产时间，在农忙时节允许晚上工作。
环保压力不断加大，敦促污染企业改造升级。中央和省一级政府对于村镇私营企业的环境保护与监控力度不断加强，倒逼村镇企业转型发展。以山东省为例，2013年省国土资源厅发布了《关于进一步推进节约集约用地的意见》，进一步提高了每亩投资强度和产业、环保准入门槛，并明确项目在申请阶段就需要面临严格的监督审核，粗放的资源型产业逐渐退场。以课题组调研的山东省邹平县为例，目前该县内的纺织、机电、食品、医药等主导产业都已经完成一轮技术改造，政府还鼓励企业把原料的生产基地向境外拓展。邹平县魏桥镇是全国重点镇，镇内最大的企业——魏桥集团将原计划扩建的铝加工基地转至印度尼西亚，并对镇区现有生产基地内的企业加快改造步伐，通过不断提高产品的附加值和技术含量，延长产业链，来应对国内日渐苛刻的环保要求。
东部乡村地区开始尝试产业的整合和多元化发展，引导部分低端制造业向服务业转型。在长江三角洲地区，以制造业著称的昆山开始梳理村镇低效的工业用地，并探讨这些工业用地的有偿退出机制。而“经济发展最落后”的昆山南部水乡地区成为地方政府新一轮发展战略的谋划重点。“以文化保护与弘扬作为促进地方产业转型的支点”成为本轮政府的核心发展思路。在珠江三角洲地区，一些村镇私营企业依靠区位优势，开始尝试向三产服务业转型。在东莞西湖村，村集体凭借紧邻镇区的优势，在区镇政府的支持下引入外来资本，“堆山、挖湖、建设公园”，并在其周边投资建设了大型商场和房地产项目。
2. 城市资本大规模进入乡村地区
城市资本开始大规模进入现代农业领域。2013年中央一号文件提出，鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，并首次提及了“家庭农场”的概念。预计未来在一些地区，城市资本和新精英群体将持续介入乡村空间改造。例如，北京朝阳区何各庄村村集体自20世纪90年代开始持续与村民签订宅基地流转合同，流转后的宅基地由村集体统一管理，并出租给一些有升值价值的城市投资者。至今在何各庄村里，一半宅基地上仍保留普通农房，是典型的北方普通村落面貌，而在另一半已经出租的宅基地上建设了私立学校、西餐厅、艺术馆、创意产业园等城市高端产业。北京丰台区王佐镇则依托境内的青龙湖景区成功举办了世界种子大会，并开始引入五星级酒店等高端城市服务设施。
3.“互联网+”对乡村地区的影响力迅速增强
淘宝村助推村镇手工业和小型制造业新发展。近几年来，农村电子商务产业迅速发展。根据阿里研究院的定义，淘宝村是指活跃网店数量达到当地家庭户数10%以上、电子商务年交易额达到1000万元以上的村庄。2014年，全国共有淘宝村211个，比2013年增长了10.5倍，并出现了19个淘宝镇（拥有3个及以上淘宝村的乡镇街道）。淘宝村主要出现在我国东部和中部村镇地区，地区经济发展水平中等，主要经营方向为小手工业和小型制造业等利润不高的行业。在电子商务平台的支持下，这些产业从生产到销售的中间环节成本被大幅压缩，促使其迅速发展。
电子商务平台支持现代农业发展。除了小型手工制造业外，农产品销售也开始广泛借助电子商务平台，并和都市休闲农业结合，形成了类似“都市农庄”的新型乡村空间。农产品流通环节损耗极大一直是制约我国现代农业发展的重要问题，依托互联网能够实现农产品的原产地直销，有助于克服传统流通模式中流通环节繁琐、效率低下、损耗严重等缺点，让农村生产者跨越中间商的重重阻隔，得以直接面对消费市场。近几年来，国内的一些特色农产品和特色手工业品生产基地依托电商平台实现了“突围”。2015年，商务部发布了《“互联网+流通”行动计划》，计划在全国培育200个电子商务先进农村综合示范县。但是，农村内置金融体系改革不完善、社会文化结构、基本消费观念、信息流通方式、信用体系建构等问题仍将成为制约农村电子商务平台发展的重大壁垒。
互联网销售体系进入农村终端市场。2014年10月，阿里巴巴提出“千村万县”计划，在3~5年内投资100亿元，建立1000个县级运营中心和10万个村级服务站。“千村万县”计划包含“网货下乡”和“农产品进城”的双向流通功能。从长远来看，服务于农民网络购物的电商体系必将在一定程度上改变农村的基本商贸服务网络。
4. 后工业文明时代对村镇特色化发展的要求
增加结合国际已有经验，当一国处于休闲文化、消费文化兴起阶段，就开始进入小城镇特色化发展时期。在这一时期区域差距逐步缩小，人口趋于在都市区内部或都市区之间流动，从而为小城镇的发展提供了人口和各种经济要素乃至人力资本的支撑。我国发达地区开始进入初期阶段，小城镇的第二产业的专业化、三产服务业的特色化逐渐成为支持小城镇发展的核心竞争力。初步统计，在珠江三角洲的建制镇中，以产业集聚为特征的专业镇已达到1/4。山东省寿光市的小城镇和农村通过一/二/三产业的联动，创新出一条面向大中城市蔬菜消费市场的农业纵向一体化发展道路，并取得巨大成功。2016年至今，“特色小镇”建设成为多方关注的焦点，恰恰对这一趋势做了最好的注解 [6]。
（二）乡村空间格局变化
1. 原有传统产业支持的增长中心的衰落与空间重构
目前，我国乡村地区的非农产业仍然以传统产业为主，随着我国产业转型的步伐逐渐加快，一部分得益于传统产业支持的乡村制造业基地出现衰落态势，其中以长江三角洲和珠江三角洲的部分地区尤为突出 [7]。在一些制造业发达的村镇地区，原有零碎分布的小型制造企业逐渐被已经发展起来的较大企业兼并或者挤垮，遍地开花的工业园开始缩减，企业在市场力量的作用下，开始自觉寻求适度集聚。而在区位条件较好、获得产业转移的中西部地区，由于在一定时期内劳动力外流的趋势很难迅速扭转，当地劳动密集型企业招工难，并促使其生产部分向一般镇和中心村分解，带来村镇空间体系的扁平化。这两种态势的叠加，一方面使经济发达村镇地区的内部差异拉大，使得最具有产业竞争力的村镇地区空间建设进一步强化，并从中诞生出一批小城市；另一方面使经济中等发达和欠发达地区的村镇自下而上的产业发展水平提升，并和东部一般地区的差异缩小。
2. 电子商务产业发展将使得东、中、西部村镇发展水平进一步拉大
在宏观尺度上，不同区域间的农村发展水平差异将被强化而非削弱。在我国，区域差异起因于自然禀赋和区位条件，并因为“马太效应”而导致经济、制度效率等其他要素水平差距不断拉大。从现实情况来看，不同区域版块间的农村发展水平差异远大于城市。虽然互联网能够在一定程度上缩短时空距离、淡化区位差异，但是不同区域间在经济发展水平、科学技术水平、社会文化状况、制度效率水平等方面的差异，因为高效透明的信息技术而愈发凸显。根据阿里研究院的《中国淘宝村研究报告（2014）》中的相关数据，东部地区的淘宝村数量具有压倒性的优势。
3. 新业态助推突破原有村镇体系的新增长点
出现近几年，电子商务进入农业领域和村镇非农生产领域，大规模城市资本进入休闲农业、现代农业领域。互联网提供了更加开放和扁平化的信息平台，并支持市场的进一步细分化、个性化、多样化，从而对传统优势城市和规模经济提出了挑战，并使得一些原本相对偏远、并非本地经济增长中心的小村子，突破原有村镇体系格局，获得快速成长。从长远来看，小城镇和乡村的某种独特魅力或者是某类特色产业，都可能被互联网强化和放大。然而互联网技术目前还不足以覆盖人的所有复杂需求，教育、医疗等核心公共服务的供给水平仍然和现有空间结构紧密关联，因此在一定时期内，虽然一些村镇可能因为互联网技术而成为新的空间增长点，但是不可能对县域原有的核心结构造成颠覆性的影响。
4. 基于互联网时代的新集聚需求和对集聚依赖度的下降
目前，农村电商体系尚处于起步阶段，但已经开始逐步改变农村基本商贸服务格局。以阿里集团的“千村万县”计划为例，按其计划建设的“10万个村级服务站”计算，其约能覆盖我国自然村总数的3.7%，如果一个村级服务站能够覆盖周边4~5个村庄的话，将有12%~18%的村庄可能获得相关服务。未来，随着服务网络的扩大，远程教育和远程医疗等更重要的服务类型也可能依托这一网络而获得推广，并有助于破解我国山区、深丘陵地区以及西部人口低密度地区的基本公共服务均等化供给难题。“互联网+”很可能对当前的人口异地城镇化浪潮产生逆向拉动作用。在村镇体系内部，原本以基本公共服务供给为核心的人口引导方式很可能让位给以互联网和线下服务基站为核心的人口引导方式。这既可能推动村镇空间内部新的集聚需求，也可能导致基层村镇居民点对集聚依赖度的下降。
5. 对村镇风貌特色塑造和文化保护要求不断提高
村镇空间的特色化是推动自身产业发展、增加吸引力的重要手段。随着村镇产业转型的加快，对村镇风貌特色塑造和文化保护的要求将不断增加。“千镇一面、千村一面”的问题越来越受到重视。基于乡村自身的地域文化特色和成长肌理，更加尊重自然和历史脉络的空间构成方式将是未来必然的发展趋势。陕西袁家村距离西安市车程1 h左右，交通不算便捷，在20世纪70年代是当地有名的贫困村。礼泉县历史文化积淀深厚，该村相比周边村落而言也并非历史文化特色最为突出的村落。2000年以来，袁家村强化自身在乡土文化、民俗文化方面的标识性，以关中美食和乡土生活体验为突破口发展休闲旅游产业，获得了极大的成功，村落人口从100余人增加到3000人，村落原住户年均收入超过20万元。
四、基本公共服务供给将成为基层村镇建设重点
（一）村镇地区公共服务均等化，是当前村镇规划
与管理的核心责任之一改革开放后，我国城乡公共服务水平差距不断拉大，相比城市而言，农村社会事业的落后（上不起学和看不起病）问题尤为突出，并成为制约乡村社会持续良性运转的极大障碍。因此，继续推动村镇地区公共服务均等化是现阶段中国政府的重要责任，也是中国经济社会实现良性发展的必要举措。近年来，伴随着经济改革步入“深水区”，社会矛盾积累进入集中爆发期，并呈现局部“量变到质变”、群体性事件高位运行的时代特征。乡村地区的小学、幼儿园恶性事件频发，医疗纠纷升级，对维持农村社会稳定运行造成了不良影响。提高农村公共服务均等化水平，有助于增加农村社会共识，重塑社会凝聚力，促进农村社会良性发展。此外，推进基本公共服务均等化也有助于改善预期、释放需求，为加快转变经济发展方式提供更加强劲持久的内需动力。
（二）农村公共服务需求不断提升，并影响村镇空间格局整合重构
我国当前进入基本公共服务均等化重点突破阶段，当前人口的区域流动和城乡流动尚未完全结束。未来农村公共服务供给将发生三个方面的转变：一是异地公共服务共享成为大势所趋；二是公共服务将从供给驱动转为需求主导；三是公共服务的需求内容与层次将日益多元化且不断动态调整。农村公共服务供给需求调整趋势直接影响上千亿政府投资，必须审慎以对。政府及社会组织应当做充分的需求调研与分析，并设定好需求表达后的决策机制设计，让不同地区的农村公共服务供给真正体现需求者的不同偏好。
1. 区域协同发展诉求增强
当前，传统的单纯按照行政等级构建城乡公共服务体系，以行政边界为依据来划定公共服务范围的发展思路的局限性日益显著。未来，立足于城乡互动、城乡统筹和区域协同的公共服务资源配置思路是大势所趋。随着城乡交通便捷度的不断提高、普通乡村居民经济条件的整体改善和乡村常驻人口的不断缩减，一些村庄基本公共服务设施的服务水平无法满足村民的基本需求。在一些经济和交通发达地区，市域时空距离紧凑，农村对教育资源和医疗卫生等公共服务的供给需求不断提升，乡村地区对原本镇（乡）一级服务提供的诉求不局限在村镇内部，可以简化为由中心城区的市级公共服务中心来提供。
2. 异地服务共享机制需求增强
我国正处于人口大规模、跨区域性流动时期。2011年全国流动人口达2.3亿，其中80 %左右为城乡流动，人口规模约为1.85亿人。到2013年，全国流动人口达2.39亿人，城乡流动规模接近1.9亿人。从当前趋势看，人口仍将主要从中西部地区向东部沿海地区集聚，尤其是以长江三角洲、珠江三角洲、京津冀为代表的城镇密集地区。为此，尽快建立异地公共服务共享机制是当前城乡公共服务供给的大势所趋。后续如何进一步优化人口流入地的乡村公共服务设施配置模式和流出地的公共服务资金转移方式是急需解决的重点与难点问题。
3. 公共服务供给驱动向需求驱动转变
随着社会经济的持续发展，当前城乡公共服务已经开始从自上而下的供给驱动转向自下而上的需求表达，从固定性、最低保障转向丰富多元和动态调整。一方面，未来社会各阶层对公共服务的诉求通路将不断完善，公共服务对象表达需求的途径也呈现多元化趋势，包括成熟的网络化和电子化环境；另一方面，未来公共服务供给将从单一政府主导模式转为政府主导、民间力量与资本广泛参与的多元化的公共服务供给机制。
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发表于 2020-6-15 09:35:01
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