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高小平（南京大学社会风险与公共危机管理研究中心研究员） 要学会常态管理和应急管理两种本领
常态与应急是两种不同的社会状态。如同人体在受到外部刺激后会引起应激性反应，出现神经兴奋、血压上升、心率加快、呼吸加速和力量剧增等征侯一样，社会为了应对突发危险也会产生“应激性反应”，其中不自觉的应激反应有恐慌、抢购、逃离、暴动等，而自觉的反应就是我们所说的应急管理。当外部危险结束后，人体会恢复到常态，同样社会在应急状态结束后也要回到正轨上来。
然而，在高度工业化、信息化、城市化、经济全球化以及交通运输体系快速发展的今天，情况有了很大的改变——人类已进入了一个新的历史时期，迎来了风险社会。一个“微波荡漾”的社会正在被“风险浪急”的社会所取代，风险无处不在，危机随时可能爆发，必须妥善应对。
那么在风险社会中，作为公共管理者如何来界定自己的工作？
第一，高度重视风险。坚持预防为主，未雨绸缪，打有准备之仗，绝不等闲视之，麻痹大意，掉以轻心。第二，坦然面对风险。“谈险色变”是由于没有掌握风险演化的客观规律。认真研究风险社会不确定性的发生机理，关注跟踪风险走向，就可以科学识别和研判风险，有秩序地做好监测、预测、预报，以及预警信息发布工作。第三，善于应对危机。第一时间介入从风险演变为危机的临界点，危机一旦发生立即果断启动应急预案，发布准确信息，全力开展响应，高效处置突发事件。第四，灾后尽快恢复。“恋战”是“应急过度”的翻版，也是能力不足的表现。人体在“应激”后要尽快恢复正常生活，否则长时间处于应激状态，就会出现持久性应激反应现象。社会也是这样，要做到有能力快速进入应急状态，也要做到有能力快速退出应急状态。
一个是危机前对临界点的预判能力，一个是危机后的应急恢复能力，这两点是最能考验公共管理者对风险和危机管理水平的“得分点”，也是社会能不能在常态与应急状态之间实现有效转换的关键点。
常态与应急结合的治理体系，不是常规管理与非常规管理的简单物理式相加，而应该是“你中有我、我中有你”的化学式融合，这种融合就是现代化的国家治理体系和治理能力。打通常态与应急的壁垒，让各种资源在两种状态之间自由流动、互利互补，常态中的优势向应急中延伸，应急中暴露的问题和失误在常态中修正，增添社会进步的动力。要学会常态管理和应急管理两种本领，始终坚持发展和应急“两手抓”“两手硬”。对于风险，要采取源头防控、消除隐患；对风险演化为突发事件，要采取有力措施进行应急处置；危机结束后要迅速开展恢复重建；平时则注重增强忧患意识，加强风险意识教育，定期进行应急预案的编制、修订和演练，并做好应急物资保障和人员培训等工作。
构建常态与应急结合的综合型治理体系
要把安全责任制落实到位。落实责任制是建设常态与应急结合治理体系的关键。而建立领导责任、部门责任、企业责任和社会责任有机整合的制度体系，是抓好公共安全的“牛鼻子”。要按照“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的总体要求，坚持问题导向、目标导向、结果导向，完善各级安全责任主体和岗位责任清单，运用社会舆论加强安全制度监督，对违法违规的人和行为坚决处理，切实推动安全责任部署落地落细落实。
2018年国家组建应急管理部，此后地方各级政府成立了相应的应急管理部门，这表明政府应急管理的责任进一步增强，在探索应急与常态结合的治理体系方面推进了一大步。但改革尚未完成，撤销政府应急管理办公机构，新成立一个专司其职的应急部门，一方面使应急职能部门对多数突发事件进行综合应对、其他部门各负其责的模式得以形成，在部门分工体系上厘清了职责；另一方面则降低了政府主导应急管理的直接性，原先的政府应急值守机构贴近领导的优势不再，从某种意义上说是把“政府应急”变成了“部门应急”。这种体制增加了应急部门与其他部门之间的协同难度，也使得风险危机信息向上传递和政府决策意图向下传递的速度可能放慢，下一步还需要在体制机制上作“修补”。建议在各级政府枢纽机构中建立常设的“应急管理协同机制”，发挥直接在首长身边协助指挥和管理的优势，需要的时候可以参与应急协同工作。
国际经验表明，推进责任制度建设不仅要有“短兵器”，还要有“远射炮”，长效机制的一个具体抓手就是国家应急管理规划，要强化安全规划的引领作用。我国应急体系建设的“十三五”规划要在2020年全面完成，这一年中还要对“十三五”规划进行评估，未完成的或完成质量不高的方面需要“补课”。按照“扬优势、补短板、强弱项”的要求，编制好“十四五”规划，谋划应急体系建设规划与管理体系特别是责任制度之间的衔接，切实建立健全超前部署、未雨绸缪的制度。
要把国家治理体系优势和制度优势转化为应急管理实力、能力、效力。要进一步深刻认识中国特色社会主义制度优势的普遍性、必然性和真理性，从国家治理的全局中、整体上，综合性地发挥制度优势，补足应急管理体制和机制中的“短板”。
运用唯物辩证法来观察应急管理，可以发现制度优势的普遍性与应急管理的特殊性之间有着耦合的关系。既要按照普遍性的要求，坚持发展是硬道理，在发展中求安全，处理好发展大局与防范化解风险的关系；也要按照特殊性的要求，去认知人类面临的不确定性，提高社会安全性和人们的安全感，不能再搞“一白遮百丑”，用发展取代稳定，而是要实现长治和久安的统一。
要把中国优势与国际优势结合起来。制度是在时间和空间中执行的，治理效能取决于国内和国外两个变量，而中国制度优势如果与外国治理优秀经验“强强结合”，那对于构建常态与应急结合治理体系，提升应急治理效能，都是极为有利的。事实上，当代中国的应急管理体系正是在借鉴外国先进经验的基础上按照我国国家治理的现实要求建立的，国际上好的做法我们都是采取“接轨”的方式接入，从某种意义上说，很多发达国家把应急管理作为“国际公共服务”，给我国带来溢出性效益，对于提升我国应急治理效能起到补充作用，也成为我国制度能够在复杂环境中发挥优势的重要原因。因此，我们要进一步解放思想，从治理的短板、工作的失误中找到突破的方向和着力点，在管理机制的共享中提升“平战结合”的综合治理体系效能。
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发表于 2020-7-7 14:06:01
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