孔祥智：宅基地改革——政策沿革和发展方向

2018年中央一号文件指出：“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’。”这是中央文件第一次明确提出农村宅基地改革的具体方略，即“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。可以预料的是，国家层面上可能很快就会出台相应的办法或意见，具体实施宅基地“三权分置”。宅基地制度是中国农村土地制度中最特殊的制度安排，也是“三块地”中最后改革的一块，因而更需审慎推进，不能操之过急。

中国农村宅基地政策的确立

和中国农村其他土地一样，土改以后当然是私有，即归农民个人所有，包括农民所分到的地主的房产。合作化以后，宅基地才和耕地、林地等一起逐渐演变为集体所有，但次序略有不同。1959年6月30日，第一届全国人大第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，第十三条明确规定“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”但第十六条第二款同时规定：“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。社员新修房屋所需用的地基和无坟地的社员需用的坟地，由合作社统筹解决”这就意味着，在高级社框架下农村宅基地分为两种所有制形式：一是原有宅基地，仍然是私有制；二是新增部分，由于是合作社统筹解决的，当然是集体所有制。

到了人民公社时期，宅基地便随着所有制形式的过渡自然变成了集体所有制。1962年9月27日，中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》第二十条明确规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”至此，农村宅基地的集体所有制性质正式确立。这个文件的第四十五条同时规定：“社员的房屋，永远归社员所有”“社员有买卖或者租赁房屋的权利”。正是这个文件界定的“土地公有，房屋私有”的所有制框架，形成了中国农村独特的宅基地制度，并一直延续至今。

改革开放以后：逐渐放活的农村宅基地政策

我国从1978年开始的农村改革并没有触及宅基地问题，前5个中共中央一号文件只有2个（1982年和1984年）提及宅基地，而且仅仅强调其集体所有性质，以及承包地、自留地不准转作宅基地。1982年2月13日，国务院发布《村镇建房用地管理条例》，继续强调“社员对宅基地、自留地、自留山、饲料地和承包的土地，只有按照规定用途使用的使用权，没有所有权”“严禁买卖、出租和违法转让建房用地”。1986年通过的第一部《土地管理法》第六条明确规定：“宅基地和自留地、自留山，属于集体所有”。这是第一次在法律上规定宅基地的所有制性质。同时在第三十八条规定：“出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准”。2004年修改后的《土地管理法》继续保留这一内容。说明自始至终农民的住宅都可以出卖和出租，当然在改革开放之前可能很少。

新世纪以来，随着大量农村劳动力向城镇转移甚至定居，农村闲置的房屋逐渐增多，而一些地方留在农村的新增成人却很难分配到宅基地，这个矛盾使改革农村宅基地的呼声越来越大。因此，新世纪以来的15个中共中央一号文件中，对农村宅基地管理和改革有明确提法的就有12个（见表1）。

从表1可以看出，2014年之前，一号文件对于宅基地的关注，主要在于管理、整治和确权颁证等；自2014年中央一号文件提出宅基地改革思路后，此后几乎每年都会有所推进。2015年提出“改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障的新机制”；2016年提出“完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障新机制”；2017年提出“探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入”；2018年提出“适度放活宅基地和农民房屋使用权”。改革的力度越来越大，农民对宅基地和房屋使用权的处置权利也越来越大。

改革试点的主要内容

尽管农村宅基地改革的方向和内容已经明确，但如何改、改的节奏等问题都需要在实践中找到答案。为此，2015年2月27日第十二届全国人大常委会第十三次会议通过决定，授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）暂停实施《土地管理法》《城市房地产管理法》的6个条款，按照重大改革于法有据的原则推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，该授权将于2017年12月31日届满。2017年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议通过决定，把北京市大兴区等33个农村土地制度改革试点单位，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点（简称“三块地”改革试点）期限延长一年至2018年12月31日。在第一次授权时，只有15个县（市、区）试点了宅基地制度改革，第二次授权扩大到所有县（市、区）。随着国家级试点工作的推进，一些地方也开始试点。

从试点情况看，各试点县（市、区）均在清理一户多宅和确权颁证前提下进行“三权分置”试点，按照国土资源部制定的《农村宅基地制度试点实施细则》,主要分四部分内容，即改革完善农村宅基地权益保障和取得方式、探索宅基地有偿使用制度、探索宅基地有偿自愿退出机制、完善宅基地管理制度。当然，各地的情况差异很大，发达地区和欠发达地区试点的目标也不一样，从我们调研的情况看，各试点县（市、区）主要在以下几方面进行了不同程度的创新。

一是宅基地取得制度。宅基地取得制度是各项改革的基础，各地都在“一户一宅”的大框架下制定了详尽的取得条件。如浙江省义乌市规定“村级集体经济组织实有在册人员”，对参军、升学、服刑等情形也作了具体规定，并规定了宅基地取得的基数是人均30平方米。福建省晋江市规定家庭人均宅基地面积小于30平方米的农村集体经济组织成员可以申请新的宅基地。浙江省瑞安市规定，集体经济组织成员中人均住房面积不足30平方米且近期无法在原宅基地上改建的住房困难户。

在“一户一宅”框架下，如果确权时发现出现“一户多宅”或超面积使用情况，则全部规定有偿使用。如义乌市规定超过按户控制面积的，每年每平方米按农村宅基地基准地价的0.15%为基础价格，以36平方米为一档，超占面积在36平方米（含）以内的按基础价格收取，每增加36平方米，收费标准按基础价格提高20%累进计收，但收费标准提高不超过基础价格的60%。江苏省常州市武进区规定，本集体经济组织成员超面积使用宅基地的，不超过法定标准面积上限的按每年每平方米10元计收使用费，超出法定面积标准上限的按每年每平方米20元计收使用费。

二是宅基地使用权流转制度。这是改革试点的核心。大体包含两个含义：第一，宅基地性质不变，地点不变；第二，宅基地退出或者置换后复垦为耕地，由县级人民政府再置换为城镇建设用地指标，这就出现了价值增值。第二种情况很简单，如浙江省义乌市称之为“集地券”，并规定：“宅基地使用权人自愿退出宅基地并复垦为耕地等农用地折合成的建设用地指标，产生的‘集地券’归农户所有”。“集地券”还可以在义乌产权交易所进行交易，或者由市、镇政府进行回收。有些地方叫“地票”，其效用是一样的。在这一情形下，农村建设用地和城镇建设用地开始了打通使用。

在第一种情况下，至少有两个问题需要解决。第一，对于转出宅基地的农户，是否要求其保留最低限度的宅基地以保证其居住。从我们掌握的情况看，大部分试点县（市、区）没有明确规定，但义乌市规定流转后必须人均建筑面积不少于15平方米，目的是防止农民全部转出宅基地后失去居住地，但大部分县（市、区）都没有限制，这与义乌农民主要在本地创业有关。第二，对于受让人资格有何要求。大部分县（市、区）都规定只能在本集体经济组织内部流转，即使跨集体经济组织，也限制在本县（市、区）范围内，福建省晋江市也规定在本市范围内流转。但浙江省瑞安市为了发展乡村旅游业，规定农房（宅基地）的流转范围不限于本集体经济组织内部，即可以面向本集体经济组织以外致力于农村发展的自然人和法人。这一规定实质上打通了城乡之间的界限，使城镇居民也可以到农村流转宅基地，尽管目前尚有具体的规定和限制，但其长远的意义不可小视。

三是农民住房财产权的实现。各地都制定办法推动农民住房财产权抵押贷款。如福建省晋江市结合农民住房财产权抵押贷款试点，完善贷款政策和风险补偿机制，将“银村共建”模式由原来的单独抵押授信，拓展为“批量授信、逐宗放款”。农民住房贷款的额度为房屋评估价值的60%，且规定抵押权实现后，抵押人不得再行申请宅基地。浙江省瑞安市金融机构设计了“瑞农贷”产品，专门向本市范围内农房（宅基地）使用权流转转入方发放，用农房（宅基地）使用权证书抵押，用于农房（宅基地）翻修、装修、经营。义乌市明确规定农房抵押贷款只能用于农业和非农业生产经营活动。

试点效果评价及发展方向

从调研情况看，宅基地改革试点至少取得了四个方面的效果。一是有效解决了宅基地分配不均问题。这是欠发达地区通过这次改革要实现的主要目标。以江西省鹰潭市余江区为例，全区7.3万户农户中，一户多宅的2.9万户，占39.7%。由于大量劳动力外出打工甚至在城镇定居，全区共有闲置房屋2.3万栋，危房8300栋，倒塌房屋7200栋。通过宅基地制度改革，截至2018年6月底，全区共退出宅基地32491宗4537亩（单指退出的房屋和附属设施占地面积），其中有偿退出7670宗1071亩，无偿退出24821宗3466亩，满足了未来15年左右农民建房用地需求，退出宅基地复垦991亩；村集体收取有偿使用费7430户1115万元；集体支付退出补助款1974万元；312户农民退出宅基地或放弃建房申请进城购房落户；发放农民住房财产权抵押贷款1500万元；已编制7个行政村土地利用规划，为实施乡村振兴战略打下了坚实的基础。

二是促进了一向“沉睡”的农房财产权的实现。如截止到2018年5月，福建省晋江市已经办理宅基地和农房抵押1966宗、合计15.29亿元，共10家金融机构参与。其中磁灶镇东山村获得了晋江市农商银行对村民授信1亿元，在全省范围内开创了对农民授信的先河。这是发达地区通过改革试点要实现的首要目标。

三是通过宅基地制度改革促进城乡统筹和相关产业发展。如浙江省瑞安市允许城镇居民和法人到农村流转农房和宅基地，用于发展乡村旅游。福建省晋江市把宅基地腾退结余的2156亩土地用于发展公共设施配套项目和民生项目。该市金井镇围头村鼓励3宗宅基地退出，结余土地998.6平方米，加上周边部分集体建设用地共3495平方米，通过入市开发建设酒店，促进了旅游业的发展。瑞安市财政每年安排不低于2600万元的旅游专项资金，重点用于闲置农房（宅基地）盘活激励，对取得民宿特种行业许可证并试营业半年以上的民宿进行评定，达到二星级、三星级、四星级相关要求的，分别一次性给予每个客房0.5万元、1万元、1.5万元的奖励。对验收合格的民宿达到相应规模的村庄，给予村集体最高50万元奖励。对整村80%以上房屋用于民宿开发的，给予村集体100万元奖励，从而极大地促进了农村旅游业的发展。

四是促进了农村民主化进程。宅基地制度改革涉及到每一个农户的利益，各地在操作过程中发动群众参与讨论、制定改革方案。如福建省晋江市内坑镇砌坑村为了顺利推进宅基地制度改革，通过民主选举成立了村民事务理事会，专门负责全村宅基地管理事务。理事会发动村民制定了《内坑镇砌坑村村民事务理事会工作制度》，以及集体成员资格认定办法、宅基地有偿退出办法、宅基地有偿使用办法等“一制度三办法”，建立健全了农村宅基地民主管理新机制，提高了农村民主化进程。

在试点的三项制度中，宅基地制度非常独特因而也造成了资源配置的低效率。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》显示，2000～2011年，在农村人口减少1.33亿的情况下，以宅基地为主的农村居民点用地不仅没有减少，反而增加了3045万亩。自然资源部有关报告的数据显示，当前农村居民点空闲和闲置用地面积约为3000万亩，低效用地面积在9000万亩以上，分别相当于现有城镇用地规模的1/4和3/4。可见，在全国范围内推广改革试点成果已迫在眉睫。同时，宅基地制度涉及到每一个农户的利益，因而最敏感，也最受广大农民所关注。

应该引起注意的是，中国地域差异大，每一类地区面临的问题完全不同。尤其是不能简单看到2.8亿农村劳动力外出打工所造成的宅基地闲置甚至废弃问题。根据国家统计局公布的《2017年国民经济和社会发展统计公报》，截至2017年底，全国农民工总量2.86亿人。在农民工总量中，居家全迁到城镇的3000多万户，这与土地流转中全部转出土地的户数非常接近。这就说明，举家全迁农户的承包地已经流转给大户或者其他新型经营主体，并且可以判断以长租为主。因此，一旦这一群体在城镇失业，农村住宅可能是其最后的栖居地。回到农村后，有居住的地方，可以打工，也可以创业。但一旦失去了宅基地，他们就会变成城市流民，从而造成巨大的社会问题。可见，宅基地制度改革必须谨慎推行，在优化农村宅基地资源配置的同时，给外出打工的农村劳动力留有退路。

注：本文获得国家社科基金专项课题“实现小农户和现代农业发展有机衔接研究”（编号：18VSJ062）支持。