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秦波 杨建（中国人民大学公共管理学院教授、博导；西南交通大学副教授） 今年入汛以来，南方地区暴雨不断。进入七月份以后，雨区往北移动，北方也进入主汛期。强降雨导致一些城市陷入了内涝之困，并且呈现出“因洪致涝、因涝成洪、洪涝混合”的特点。
城市内涝这一顽疾久治不愈，如何推进综合防治？对此，《人民论坛》特邀请多位专家号脉，寻找完善城市排洪系统之策。推荐阅读！
城市内涝，谁之过？
? 特大暴雨频发是城市内涝的主要自然因素。随着全球气候变暖加剧，造成全球生态系统发生了变化，各种极端天气发生的频率越来越高。与此同时，随着城镇面积的快速扩展，“热岛效应”“雨岛效应”也越来越普遍，使特大暴雨在城市区域更加容易发生，内涝也成为令许多城市“头痛”的问题。
? 填湖和地表硬化削弱了雨洪调蓄分流能力。为了追求经济利益，城市中的湿地、水库、河流和湖泊被填平用作建筑用地，暴雨时曾经具有的调蓄分流功能被削弱。近年来城市规模的蔓延式扩张，使原来地势相对低洼的地带也被高强度开发建设，从而改变了原有天然的水系格局和排水条件，造成雨水外排通道不畅。同时，城市规模的扩大、下垫面条件的改变导致城市“雨岛效应”加剧，城区短历时、高强度的局地暴雨增多，也使城市更加容易发生积水内涝。此外，城市建设多采用硬地面，忽视透水地面的修建，这也进一步加快了地表水流的汇集速度，增加了城市内涝的发生几率。
? “重上轻下”的建设方式导致城市排水防涝能力低下。长期以来，我国的城市建设存在“重地上、轻地下”的问题。城市排水管网等地下设施由于花钱多、看不见而得不到足够的重视，直接表现为排水防涝设施资金投入不足、设计建设标准偏低，从而造成城市排水防涝的能力建设滞后，无法满足城市建设的需要。此外，我国城市排水管网的雨污分流系统仍未完全建立，2017 年全国城市排水管道（包括污水、雨水和雨污合流）中仍有 17.6% 为雨污合流管道，用于排除降水的雨水管道与雨污合流管道之比为69.5% ：30.5%。
? 排水管网设计标准滞后，老旧管网改造难度大。我国城市排水设施的设计标准较为滞后。与此同时，由于资金投入的问题，以往多数地方排水设施的实际建设标准是按低限执行。按照新标准，原有排水管网大多需要改造，而地下设施的特点又使老旧管网改造提升的难度进一步加大。
? 跨部门合作不畅，阻碍了治涝效率。内涝治理涉及到城建局、交通局、市政管理处、水务局等部门，需要跨部门联动形成合力。然而面对内涝难题，有的部门间却存在沟通不畅、职责不清的现象。由于缺乏明确的职责分工定位，导致存在职责重叠、各自为政的现象，各部门之间尚未形成合力，造成人力、财力、物力的浪费和消极被动的局面。治理主体不清晰，多头指挥大大阻碍了各部门的联动配合，延长了救援时间，城市内涝治理能力亟待提升。
如何防治城市内涝？
No.1、完善动态监测预警系统
一是要提高预报预警的准确度。基于对城市积水易涝点的风险评估和强降水的气象预报，在强降水发生前及时发布暴雨内涝风险警示。二是要提高对积水内涝的实时监测水平。在暴雨发生时，实现对低洼地段、主要道路、立交桥、排水出口等重点地区的实时动态监测。三是提高应对内涝灾害的应急处置能力。通过加强城市暴雨内涝监测预警系统的建设，提升全社会应对极端降水事件的能力。
No.2、优化城市排水统筹规划
内涝治理是一个系统性工程，其基础是科学的城市发展模式与合理的排水系统。在进行城市规划时，不仅要坚持“低冲击开发模式”，综合考虑建筑平面布置、建筑立面、道路、城市景观、其他配套设施、排水体制及走向等问题，还要在初始就把平时看不见的“雨水排除”列为城市规划的重要内容，全面考虑暴雨强度、地形变化、汇水面积、合理“重现期”的选择、地面径流系数、可能出现的凹坑和低洼地段位置、内涝风险评估、地下“储水池”的容量和分布等内容。
No.3、延续雨污分流排水体制
重视管道之间的功能分工和协调配合，将雨水直排，对污水先进行去污处理再进行排放。吸收借鉴国内外先进经验，进行雨洪调蓄。一是对人行道及绿化带进行“海绵化”设计。雨水渗透对于降低雨水径流量、涵养地下水源具有积极效果。小雨时通过透水路面“渗、滞、蓄、净”，中雨时利用地下综合管廊排水舱收储回用，大雨时通过排水舱将雨水排放至河道水体。二是提升雨水自然渗透能力。绿地对于雨水具有良好的吸纳削减作用，可规划建设下凹式绿地、植草边沟来削减绿地径流，吸收截流附近的地面径流，以优化城市水源联网调度系统。
No.4、实施地下管网改造工程
针对老城区的地下排水管道网，要及时更新维护及时清淤，对年久失修、失去排水能力的管道及时进行更换。如果市政道路在建设过程中抬高了地势，则需要充分考虑周边村镇地势低、容易积水的问题，并预留出水口，建设相应的排涝泵站。在进行城市新区开发时，提前做好实地调查，根据实地情况和对未来情况的预测，进行系统性和前瞻性综合考虑，使其地下管道铺设符合最新的行业设计标准，与城市规划相协调，确保防汛排涝建设与区域开发建设同步开展。同时，新老城区地下管道的衔接需要有计划地实施，使用最新的科技手段和新型材料，使整个城市地下排水系统协调合作，避免因衔接不到位而造成的排水障碍。
No.5、构建防汛排涝指挥系统
一是培养内涝治理跨部门合作。建立灾害治理信息共享系统，打破信息壁垒，完善信息共享机制，提高部门间沟通效率。二是优化暴雨应急响应管理。首先，地方政府应按照“行政首长负责制”及相关部门“防汛岗位责任制”的原则，以《中华人民共和国防汛法》及其配套法规为基础，提升暴雨预报精度，分区调整预警指标，推行网格化管理，提高应急响应针对性。其次，通过实战演练发现问题，制定符合当地实际的应急预案，缩短内涝发生时的应急响应时间。最后，建立应急预案动态调整管理制度，建立健全应急舆情预警机制，切实提高对网络舆情的引导应对能力。
No.6、引导公众参与内涝治理
通过听证会、信息公开、网上平台征求建议等形式，让公众利用自身的监督权，方便快捷地多渠道参与到内涝治理中来，从成果分享者转变为灾害治理参与者。培养灾害救援的第三方组织。如通过民间志愿者的宣传、培训，经常性开展疏散转移、自救互救等综合演练，提高公众的自救互救能力和综合协调能力，增强全社会的防灾减灾责任意识。此外，通过财政补贴和服务外包，鼓励社会资本参与城市排水系统建设工程，鼓励具有先进技术的企业承接治理项目。这样，不仅为城市内涝治理提供了资金保障，还可利用市场化手段来提高城市内涝治理的工程质量。
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